- принципы, выражающие основы правового статуса и деятельности
государственных и муниципальных служащих;
- принципы организации службы.
В законе о муниципальной службе закреплено десять основных
принципов муниципальной службы (ст. 4):
1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина.
2. Равный доступ граждан, владеющих государственным языком
Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее
прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения,
имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также
от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми
качествами муниципального служащего.
3. Профессионализм и компетентность муниципальных служащих.
4. Стабильность муниципальной службы.
5. Доступность информации о деятельности муниципальных служащих.
6. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.
7. Единство основных требований к муниципальной службе, а также
учет исторических и иных местных традиций при прохождении
муниципальной службы.
8. Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих.
9. Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или
ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
10. Внепартийность муниципальной службы.1
Названные принципы подлежат реализации на всех этапах организации
и осуществления муниципальной службы. В соответствии с рисунком 3
единая адресная цепочка реализации принципов муниципальной службы
выглядит следующим образом:
1 Рисин И.Е., Россейкина Е.Л. Теория и механизмы современного государственного управления. -
Воронеж: ВГПУ, 2015. - С. 41.
21
в конкретном органе в профессиональной
в системе организации
----
►
местного
----
►
деятельности
службы самоуправления
муниципальных
служащих
Рис. 3. Адресная цепочка реализации принципов муниципальной службы
Первые шесть из указанных принципов являются дублирующими
принципов государственной гражданской службы (ст. 4 Федерального закона
от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской
Федерации», что вполне оправдано сходной правовой природой этих двух
видов служб.
Перечисленные выше принципы служат индикаторами уровня развития
института муниципальной службы. При этом важным является то, чтобы на
основе данных принципов осуществлялась разработка и закрепление
организационных, информационных, нормативных механизмов их реализации
в практической деятельности.1
Рассмотрев существующие подходы к определению термина
«муниципальная служба», а также обозначив основные положения и
характеристики данного понятия, можно придти к выводу о разнообразии и
дискуссионном характере возможных взглядов на муниципальную службу как
явления социальной действительности, провоцируемого сложностью и
многоаспектностью правового статуса муниципального служащего, его
неоднозначным положением в правовой структуре публичной власти.
В трудовом праве муниципальная служба рассматривается как один из
видов трудовой деятельности, а муниципальными служащими признаются
работники, особенности труда которых предполагают дифференцированное
правовое регулирование.
1 Государственная и муниципальная служба: учебник // под ред. Ю. Н. Туганова, С. И. Журавлева, В.
И. Петрова. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2018. - С. 79.
22
Регулирование труда государственных гражданских и муниципальных
служащих осуществляется как с помощью общих норм (трудовым
законодательством и иными актами, которые содержат нормы трудового
права), так и специальных - федеральных законов и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной
гражданской службе и муниципальной службе (ст. 11 ТК РФ).
Принципиальное положение Закона о муниципальной службе,
отличающее статус муниципальных служащих от статуса государственных
гражданских служащих Российской Федерации, заключается в том, что
замещение должностей муниципальной службы основано на трудовом
договоре (контракте), а не служебном контракте, как это предусматривается
для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Это
положение Федерального закона - одна из его концептуальных основ, так как
позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе
множественные нормы трудового законодательства.
Муниципальная служба предполагает наличие муниципальных
должностей. В соответствии с Законом об основах муниципальной службы,
муниципальная должность - это предусмотренная нормативными актами
муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации,
с установленными полномочиями решения вопросов местного значения и
ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в
органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом
муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по
исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного
самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.1
В соответствии с Законом о муниципальной службе депутаты, члены
выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица
1 Охотский Е.В. Теория и механизмы современного государственного управления: учебник для
академического бакалавриата. - М.: Юрайт, 2015. - С. 431.
23
местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных
образований, действующих на постоянной основе и являющихся
юридическими лицами, с правом решающего голоса (хотя это и лица,
замещающие муниципальные должности), не являются муниципальными
служащими, поскольку эти должности не являются должностями
муниципальной службы (п. 2 ст.1 Закона о муниципальной службе).
Не являются муниципальными служащими технические исполнители в
органах местного самоуправления (п. 2 ст. 10 Закона о муниципальной
службе). Не относятся к категории муниципальных служащих и должностные
лица муниципальных учреждений и организаций, поскольку должность
муниципальной службы является должностью в органах местного
самоуправления (п. 2 ст. 6 Закона о муниципальной службе).
В настоящее время в Законе о муниципальной службе предусмотрены
следующие группы должностей муниципальной службы:
- высшая должность муниципальной службы;
- главная должность муниципальной службы;
- ведущая должность муниципальной службы;
- старшая должность муниципальной службы;
- младшая должность муниципальной службы.1
Установка муниципальных должностей муниципальной службы
осуществляется нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления на основании реестра муниципальных должностей
муниципальной службы, который утверждается законом субъекта Федерации.
Наименования должностей муниципальной службы, которые
предусмотрены реестром должностей, применяются в процессе составления
штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата
избирательной комиссии муниципального образования (ст. 6 Закона о
муниципальной службе).
1 Борисов Н.И. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2017. -
С. 87.
24
В среднем на один городской округ в Российской Федерации приходится
270 муниципальных служащих, на 1 муниципальный район - 73
муниципальных служащих, на 1 городское поселение - 11, на 1 сельское
поселение - 4 муниципальных служащих (рисунок 4). В большей степени
такое различие связано с компетентностной дифференциацией
муниципальных образований и выполняемыми ими функциями.
300
200
100
0
73
1
11 4
---------
1
---------
^
---------
1
--------------------------------
1
Городской округ Муниципальный Городское поселение Сельское поселение
район
Рис. 4. Средняя численность муниципальных служащих в муниципальных
образованиях
От эффективной работы аппарата местной администрации, ее
оптимальной организационной структуры, а также материально-финансовой
основы деятельности местных органов власти зависит исполнение решений
представительного органа и осуществление исполнительно-распорядительной
деятельности в интересах населения на территории муниципального
образования.
1.3. Особенности кадровой политики в сфере
муниципальной службы
Реализация кадровой политики осуществляется через систему
управления всеми кадровыми процессами. Кадровую политику сопровождают
нормативно-правовое, организационное, научное, информационное, учебное и
методическое обеспечение.
Кадровая работа реализуется при помощи различных организационных
процедур. Она является ситуативной, так как различные приемы и методы
кадровой работы способствуют решению частных задач. В этой связи
25
соотношение кадровой политики и кадровой работы рассматривается в виде
стратегии и тактики.
Нормативного определения кадровой работы, равно как и кадровой
политики, нет в действующей нормативно-правовой базе. Научные
разработки в данной области и практический опыт свидетельствуют, что
кадровая работа является деятельностью органов управления, кадровых
подразделений и должностных лиц, содержание которой составляет
практическая реализация целей, задач и принципов кадровой политики.
Кадровая работа является совокупностью направлений, форм и технологий
работы с персоналом.1
С одной стороны, кадровая работа является элементом рынка труда, а с
другой - одной из основных и наиболее важных составных частей управления
персоналом. Она заключается в деятельности субъектов кадровых
отношений, связанной с реализацией кадровой политики, и включающей
организацию работы с кадрами, технологии, способы и методы реализации
кадровой политики. Конкретные объекты кадровой работы - действующие
кадры, а также те граждане, которым предстоит трудоустройство на
муниципальную службу. Также это отдельные составляющие самой
технологии работы с персоналом - обучением, подбором, оценкой,
подготовкой резерва, назначением на должность и др. как правило, кадровая
работа состоит из следующих основных функций: планирования и
прогнозирования потребности в кадрах; приеме на работу; анализе рабочих
мест и трудовых процессов; расстановке; профессиональном обучении,
повышении квалификации и переподготовке; регулировании доходов и
заработной платы; предоставлении льгот, услуг и других привилегий
работникам (охрана здоровья, техника безопасности и пр.); планировании
карьеры, продвижении по службе, перемещении и увольнении.
1 Профессиональные группы: сообщества, деятельность и карьера: Коллективная монография / отв.
ред. В.А. Мансуров. - М.: ИС РАН; РОС, 2014.- С. 337.
26
Функции кадровой работы реализуются определенными субъектами,
образующими в совокупности подсистему управления кадрами в
организации.
Принципы кадровой работы в муниципальном управлении можно
сформулировать по разному, но они всегда основаны на основных правилах:
- отношение к муниципальным служащим как к особой ценности,
стоимость и значение которой со временем увеличивается;
- непрерывность образования и самообразования муниципальных
служащих посредством использования различных форм и методов получения
знаний;
- применение современных кадровых технологий;
- приоритетный характер работы с резервом на замещение вакантных
должностей;
- формирование культуры управления с преобладанием мотивации
муниципальных служащих на достижение высоких профессиональных
результатов, саморазвитие, самореализацию.1
Основные направления кадровой работы и кадровой политики в сфере
муниципальной службы конкретизированы в положениях о подразделениях
по вопросам муниципальной службы и кадров. Данные направления могут
быть классифицированы следующим образом:
1. Обеспечение реализации функций и полномочий представителя
нанимателя (организация подготовки проектов актов муниципального органа,
поступление на муниципальную службу, ее прохождение, заключение
служебного контракта, назначение на должность муниципальной службы,
освобождение от замещаемой должности муниципальной службы, увольнение
муниципального служащего с муниципальной службы и выход его на пенсию
за выслугу лет, оформление соответствующих решений муниципального
органа; оформление служебных удостоверений; формирование кадрового
1 Алексеева М.Б. Научные основы современного государственного управления: монография. -
Мурманск: НОУ ВПО МАЭК, 2015. - С. 73.
27
состава и его кадрового резерва; организация и обеспечение проведения
конкурсов, аттестации, квалификационных экзаменов, ведение реестра
муниципальных служащих и т. п.).
2. Содействие муниципальным служащим в прохождении
муниципальной службы (связано с консультированием служащих по
правовым и другим вопросам муниципальной службы; обеспечением
служебного роста муниципальных служащих; организацией
профессиональной переподготовки, повышением квалификации и стажировки
муниципальных служащих; обеспечением деятельности комиссии по
урегулированию конфликтов интересов; ведением трудовых книжек и личных
дел муниципальных служащих и т. п.).
3. Взаимодействие с кадровыми службами иных организаций, со
структурами гражданского общества и средствами массовой информации
(взаимодействие с независимыми экспертами, которые привлекаются к работе
комиссий; ротация кадров, трудоустройство увольняемых служащих в
установленных законом случаях и т. п.).
4. Ведомственный контроль за соблюдением законодательства в сфере
муниципальной службы (организация проверок соблюдения
муниципальными служащими ограничений; проведение служебных проверок
и проверок достоверности представляемых гражданином персональных
данных и иных сведений, включая сведения о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера и т. п.).1
Первым и главным направлением кадровой работы является
формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной
службы. В федеральном законе «О муниципальной службе в Российской
Федерации» определены шесть приоритетных направлений формирования
кадрового состава муниципальной службы в России.
1 Кудряшова Л. В. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие. В 2
х частях. - Томск: ФДО, ТУСУР, 2015. - Ч. II: Основы муниципального управления. - С. 94.
28
1. Подготовка кадров для муниципальной службы, а также
дополнительное профессиональное образование муниципальных служащих
на основании программ профессионального развития. Повышение
эффективности системы профессионального развития муниципальных
служащих - ведущее направление в работе с кадрами муниципальной службы,
предполагающее, в первую очередь, улучшение качества профессиональной
подготовки, переподготовки, повышения квалификации служащих.
2. Содействие должностному росту муниципальных служащих на
конкурсной основе. В соответствии с действующим законодательством
кадровые службы должны обеспечивать служебный рост муниципальных
служащих. Также муниципальные служащие имеют право на служебный
рост на конкурсной основе. Однако данное право не реализуется
автоматически, а только учитывая заслуги муниципального служащего в его
служебной деятельности, уровень профессионального мастерства, итоги
проведенных конкурсов, аттестации, квалификационных экзаменов.1
Замещение должностей муниципальной службы гражданами, которые
обладают необходимыми знаниями, навыками и умениями, предполагает
проверку при конкурсных процедурах. В этой связи одинаковый доступ к
муниципальной службе и право должностного роста должны
реализовываться по итогам конкурса, проводимого кадровой службой.
Задачей кадровой службы является создание равнозначных возможностей и
условий должностного роста муниципальных служащих. Повышение
квалификации муниципальных служащих, а также их аттестация способствует
служебному росту. Одним из основных требований, которое предъявляется к
кадровой работе в данном направлении, является обеспечение социальной
справедливости и равенства в процессе карьерного роста, приоритетность
профессиональных и деловых качеств, а не личных связей.
1 Жук И.А., Трифонов Ю.Н. Организация кадровой работы на муниципальной службе и пути ее
совершенствования // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ. 2017. № 2. С. 79.
29
3. Ротация муниципальных служащих. Ротацией называется
поочередное пребывание в какой-то должности, обновление состава
служащих. Еще мыслитель средневековья Н. Макиавелли писал, что
«начальники должны ежегодно меняться местами, поскольку постоянная
власть над одними и теми же людьми создает с ними тесную связь, способную
легко обратиться во вред». Ротация - перемещение муниципальных служащих
в системе муниципальной службы из одного вида или органа в другой.
Ротация также подразумевает наличие института перевода муниципальных
служащих с одной должности службы на другую в рамках одной должностной
горизонтали.1
Выделяют два вида ротации: запланированную и незапланированную.
Запланированная ротация - это перевод муниципального служащего с одной
должности на другую в соответствии с планом и формализованным решением
представителя нанимателя. При временном переводе служащий может
проходить службу на основе срочного контракта. Под незапланированной
ротацией понимается произвольное перемещение муниципального
служащего, по мере появления вакантного места, в пределах существующей
должностной структуры.
Ротация муниципальных служащих формирует предпосылки
взаимозаменяемости руководителей и специалистов в соответствии с
направлениями профессиональной служебной деятельности, способствуя тем
самым повышению эффективности и гибкости системы муниципальной
службы.
4. Формирование кадрового резерва на основе конкурсов и его
эффективное применение. Рассматриваемое направление всегда являлось
основным в кадровой политике. Кадровый резерв является важнейшим
механизмом, способствующим осуществлению оперативной и эффективной
1 Чуланова О.Л. Управление персоналом на основе компетенций: монография. - М.: Инфра-М, 2015.
- С. 76.
30