12
изменения в поведение сотрудников, повышает эффективность их
деятельности, улучшает структуру коллектива.
1.2. Кадровый потенциал муниципальной службы и специфика его
развития
Для текущего этапа реформ в системе местного самоуправления
характерно усиление внимания к такой ее важной составляющей, как
муниципальная служба. Понятие, виды и содержание муниципальной
службы требуют особого детального рассмотрения, поскольку
муниципальная служба, которая регулируется специальным и общим
законодательством, обладает достаточно сложной структурой и
организацией.
Формирование современной трактовки понятий «муниципальная
служба», «муниципальные служащие» и самого института муниципальной
службы в постсоветской России происходило постепенно. Понятие
«муниципальная служба» было введено в законодательство только после
принятия Конституции РФ 1993 года. До того момента муниципальная
служба в качестве социального института не существовала, и как правовое
понятие данное определение в законодательстве не применялось.
1
На целесообразность формирования нового вида службы повлияло
выделение новой, самостоятельной формы реализации публичной власти -
местного самоуправления. Осуществление полномочий органов местного
самоуправления повлекло необходимость особого аппарата
квалифицированных служащих. Формирование муниципальной службы и
выделение ее в самостоятельный институт было связано окончательным
переходом от советской модели организации власти на местах к организации
местной власти на началах самоуправления, а также закреплением
1
Охотский Е.В. Государственное управление: на пути к современной модели государственного
менеджмента // Вестник МГИМО-Университета. 2014. № 3. С. 121.
13
конституционного статуса местного самоуправления как особой формы
публичной власти.
Основа организации муниципальной службы в РФ - закон от 2 марта
2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Данный закон посвящен регулированию отношений, которые связаны с
поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением
муниципальной службы, определением правового положения (статуса)
муниципальных служащих. Муниципальная служба – это профессиональная
деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на
должностях муниципальной службы, замещаемых посредством заключения
трудового договора (контракта).
1
На современном этапе развития муниципальной службы выделяются
различные подходы к определению ее сущности (рисунок 3).
Рис. 3. Подходы к трактовке сущности муниципальной службы
Наиболее распространенной является точка зрения о существовании
двух подходов к пониманию правовой природы муниципальной службы:
деятельностного и институционального. В соответствии с деятельностным
подходом, муниципальная служба является, в первую очередь,
профессиональной деятельностью граждан, направленной на реализацию
полномочий государства. В соответствии с институциональным подходом,
муниципальная служба – это правовой и социальный институт практического
осуществления задач и функций местного самоуправления. Действующим в
1
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О муниципальной службе в
Российской Федерации» [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru
14
настоящее время законодательством о муниципальной службе воспринят
именно деятельностный подход (ст. 2 Закона о муниципальной службе).
Наукой конституционного права муниципальная служба
рассматривается, прежде всего, как одна из форм осуществления публичной
власти.
М.И. Халиков предлагает определение муниципальной службы как
института публичной власти. В соответствии с этим определением,
муниципальная служба является особым видом публичной служебной
деятельности, которая осуществляется гражданами РФ за счет средств
местного бюджета на профессиональной, невыборной основе в органах
местного самоуправления, нанимаемыми муниципальными образованиями, и
обеспечивающей решение вопросов местного значения и реализацию
отдельных государственных полномочий в интересах муниципальных
образований, а также с учетом общегосударственных интересов и задач,
реализуемых на местном уровне.
1
Административное и муниципальное права признает за муниципальной
службой роль «… инструмента, с помощью которого реализуются
полномочия органов публичной власти, выполняются задачи и функции …
органов местного самоуправления». О.Б. Угурчиев определяет
муниципальную службу как «… особый вид публичной профессиональной
служебной деятельности, осуществляемой гражданами РФ, а также
гражданами иностранных государств – участников международных
договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют
право находиться на муниципальной службе, на невыборной муниципальной
должности в органах местного самоуправления, замещаемой путем
заключения трудового договора (контракта) и на платной основе, за счет
средств местного бюджета, в соответствии с федеральным
законодательством, законодательством субъекта Федерации, уставом
1
Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие. – М.:
Флинта, 2014. – С. 77.
15
муниципального образования, с целью обеспечения решения вопросов
местного значения, а в случаях, установленных законом, – реализации
отдельных государственных полномочий».
1
Такой существенный разброс мнений наглядно демонстрирует
сложность рассматриваемого института.
Исходя из вышеизложенных определений понятия «муниципальная
служба», можно вывести ряд черт, присущих институту муниципальной
службы РФ. Различают четыре сущностных признака муниципальной
службы:
- управленческий характер профессиональной деятельности;
- деятельность в системе органов публичной власти;
- служебная деятельность на определенных должностях, которые
учреждаются в целях обеспечения исполнения полномочий органов местного
самоуправления, а также лиц, замещающих муниципальные должности;
- профессиональный и наемный характер деятельности муниципальных
служащих.
Ясное понимание сущности муниципальной службы требует анализа
ее основных принципов. В данном случае также различают несколько
подходов трактовки сущности принципов муниципальной службы (рисунок
4).
В соответствии с правовой природой публичного управления,
посредством сущности принципов муниципальной службы отражаются
закономерности организации публичного управления, традиции, нормы
нравственности и права. В принципах учитываются сложившиеся в обществе
основы разделения труда и организации управления, а также сочетание
коллегиальности и единоначалия в системе муниципального управления.
1
Угурчиев О.Б. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие. – М.:
Инфра-М, РИОР, 2016. – С. 109.
16
Рис. 4. Трактовка принципов муниципальной службы
В соответствии с сущностью местного самоуправления, принципами
муниципальной службы являются закрепляемые Конституцией РФ и
федеральными законами и обусловленные природой местного
самоуправления основополагающие идеи и правила, предопределяющие
актуальное содержание муниципальной службы и перспективы ее правового
регулирования.
Исходя из отражения правовой природы муниципальной службы и
направлений ее развития, принципами муниципальной службы являются
отправные и основные начала, руководящие идеями и требованиями,
которые лежат в основе формирования и функционирования муниципальной
службы.
1
Кроме того, в научной литературе содержится подход, в соответствии с
которым принципы государственной и муниципальной службы не подлежат
рассмотрению по отдельности, а образуют единый комплекс
основополагающих положений. Исходя из этого все принципы
государственной и муниципальной службы подразделяются на три группы:
принципы, посредством которых выражается предназначение
службы;
1
Моисеев В.В. Система государственного и муниципального управления. - М.: Директ – Медиа,
2015.– С. 211.
17
принципы, выражающие основы правового статуса и деятельности
государственных и муниципальных служащих;
принципы организации службы.
В законе о муниципальной службе закреплено десять основных
принципов муниципальной службы (ст. 4):
1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина.
2. Равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к
муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от
пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и
должностного положения, места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от
других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми
качествами муниципального служащего.
3. Профессионализм и компетентность муниципальных служащих.
4. Стабильность муниципальной службы.
5. Доступность информации о деятельности муниципальных служащих.
6. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.
7. Единство основных требований к муниципальной службе, а также
учет исторических и иных местных традиций при прохождении
муниципальной службы.
8. Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих.
9. Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или
ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
10. Внепартийность муниципальной службы.
1
Названные принципы подлежат реализации на всех этапах
организации и осуществления муниципальной службы. В соответствии с
рисунком 5 единая адресная цепочка реализации принципов муниципальной
службы выглядит следующим образом:
1
Наумов С.Ю., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М. Государственное и муниципальное управление:
учебное пособие. – М.:Дашков и К, 2016. – С. 271.
18
Рис. 5. Адресная цепочка реализации принципов муниципальной службы
Первые шесть из указанных принципов являются дублирующими
принципов государственной гражданской службы (ст. 4 Федерального
закона от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе
Российской Федерации», что вполне оправдано сходной правовой природой
этих двух видов служб.
Перечисленные выше принципы служат индикаторами уровня
развития института муниципальной службы. При этом важным является то,
чтобы на основе данных принципов осуществлялась разработка и
закрепление организационных, информационных, нормативных механизмов
их реализации в практической деятельности.
Рассмотрев существующие подходы к определению термина
«муниципальная служба», а также обозначив основные положения и
характеристики данного понятия, можно придти к выводу о разнообразии и
дискуссионном характере возможных взглядов на муниципальную службу
как явления социальной действительности, провоцируемого сложностью и
многоаспектностью правового статуса муниципального служащего, его
неоднозначным положением в правовой структуре публичной власти.
В трудовом праве муниципальная служба рассматривается как один из
видов трудовой деятельности, а муниципальными служащими признаются
работники, особенности труда которых предполагают дифференцированное
правовое регулирование.
1
Регулирование труда государственных гражданских и муниципальных
служащих осуществляется как с помощью общих норм (трудовым
1
Сайт центра политических технологий Политком [Электронный ресурс] URL:
http://www.politcom.ru
19
законодательством и иными актами, которые содержат нормы трудового
права), так и специальных – федеральных законов и иных нормативных
правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов
РФ о государственной гражданской службе и муниципальной службе (ст. 11
ТК РФ).
Принципиальное положение Закона о муниципальной службе,
отличающее статус муниципальных служащих от статуса государственных
гражданских служащих РФ, заключается в том, что замещение должностей
муниципальной службы основано на трудовом договоре (контракте), а не
служебном контракте, как это предусматривается для государственных
гражданских служащих РФ. Это положение Федерального закона - одна из
его концептуальных основ, так как позволяет не дублировать в
законодательстве о муниципальной службе множественные нормы
трудового законодательства.
Муниципальная служба предполагает наличие муниципальных
должностей. В соответствии с Законом об основах муниципальной службы,
муниципальная должность – это предусмотренная нормативными актами
муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации,
с установленными полномочиями решения вопросов местного значения и
ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в
органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом
муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по
исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного
самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
1
В соответствии с Законом о муниципальной службе депутаты, члены
выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица
местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных
образований, действующих на постоянной основе и являющихся
1
Кудряшова Л. В. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие. В 2-
х частях. Ч. II: Основы муниципального управления. – Томск: ФДО, ТУСУР, 2015. – С. 41.
20
юридическими лицами, с правом решающего голоса (хотя это и лица,
замещающие муниципальные должности), не являются муниципальными
служащими, поскольку эти должности не являются должностями
муниципальной службы (п. 2 ст.1 Закона о муниципальной службе).
Не являются муниципальными служащими технические исполнители в
органах местного самоуправления (п. 2 ст. 10 Закона о муниципальной
службе). Не относятся к категории муниципальных служащих и
должностные лица муниципальных учреждений и организаций, поскольку
должность муниципальной службы является должностью в органах местного
самоуправления (п. 2 ст. 6 Закона о муниципальной службе).
В настоящее время в Законе о муниципальной службе предусмотрены
следующие группы должностей муниципальной службы: высшая должность
муниципальной службы;главная должность муниципальной службы;ведущая
должность муниципальной службы;старшая должность муниципальной
службы;младшая должность муниципальной службы.
Установка муниципальных должностей муниципальной службы
осуществляется нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления на основании реестра муниципальных должностей
муниципальной службы, который утверждается законом субъекта
Федерации.
1
Наименования должностей муниципальной службы, которые
предусмотрены реестром должностей, применяются в процессе составления
штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата
избирательной комиссии муниципального образования (ст. 6 Закона о
муниципальной службе).
В среднем на один городской округ в РФ приходится 270
муниципальных служащих, на 1 муниципальный район – 73 муниципальных
служащих, на 1 городское поселение – 11, на 1 сельское поселение – 4
1
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О муниципальной службе в
Российской Федерации» [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru
21
муниципальных служащих (рисунок 6). В большей степени такое различие
связано с компетентностной дифференциацией муниципальных образований
и выполняемыми ими функциями.
Рис. 6. Средняя численность муниципальных служащих в
муниципальных образованиях
От эффективной работы аппарата местной администрации, ее
оптимальной организационной структуры, а также материально-финансовой
основы деятельности местных органов власти зависит исполнение решений
представительного органа и осуществление исполнительно-
распорядительной деятельности в интересах населения на территории
муниципального образования.
1
Компонентыкадрового потенциала муниципальной службы как основы
содержательной комплексной модели (рисунок 7).
В рамках указанной модели кадровый потенциал муниципальной
службы рассмотрен в качестве интегральной качественной характеристики
состояния муниципальных кадров. Кроме того, данная модель представлена в
трехуровневом разрезе, с учетом единства пространственно-временных
характеристик кадрового потенциала муниципальной службы.
1
Пучков О.А. Эффективное государство: постановка проблемы // Правопорядок: история, теория,
практика. 2014. № 2 (3). С. 74.
270
73
11
4
0
50
100
150
200
250
300
Городской округ Муниципальный
район
Городское поселение Сельское поселение