32
Было огромное количество мер социальной поддержки в натуральном
виде, установленных до 2005 года (только на федеральном уровне их было
около 120 видов), которыми пользовалось свыше 200 категорий получателей.
Всего правом на льготы обладало более 103 млн. человек, что составляло
около 70% населения. Ими, в частности, пользовалось около 20 млн. ветеранов
труда, более 1 млн. участников Великой Отечественной войны, 800 тыс.
инвалидов войны и лиц, приравненных к ним, а также 5,2 млн. тружеников
тыла и 880 тыс. семей погибших и др
22
. В большинстве своем все льготы не
только не соблюдались, но и неоправданно тормозили экономику. Касалось
это и транспорта, и ЖКХ и здравоохранения.
Одним из важнейших направлений деятельности нашего государства по
повышению эффективности социальной политики является реформирование
системы социальных льгот, установленных законодательством для различных
категорий лиц., что объясняется тем, что, по оценкам экспертов,
«сложившаяся в стране система социальной поддержки населения громоздка,
бессистемна, и часто – не адресна»
23
.
Проведение монетизации льгот связано с принципиально новыми
подходами по жизнеобеспечению граждан. Ранее вся социальная сфера была
бесплатной - образование, здравоохранение, социальная защита.
Относительно мер социальной поддержки, то большое количество людей,
имеющих на льготы, просто не могли из-за недоступности ими
воспользоваться.
Обращение к монетизации льгот было связано вызвано несколькими
причинами.
Монетизация льгот в начале 2000-х гг. имела несколько причин. Первая
из них состоит в том, что к началу 2000-х годов для общества стала слишком
22
Министерство финансов РФ/ [Электронный ресурс] // Режим доступа: http: //www.mi№fi№.ru/off_i№f/1188.
(дата обращения: 20.04.2018)
23
Либоракина, М.И. Социальная помощь: на пути к адресности: Сб. ст. / Под ред.М.И. Либоракиной, / М.:
Фонд «Институт экономики города», 2011. - С. 50-51.
33
видна непрозрачность взаимоотношений федерального бюджета и
организаций, предоставляющих льготные услуги.
Второй причиной является то, был существенный пласт людей-
льготников, которые свои положенные льготы не использовали, и таким
образом, государство затрачивало лишнее, и, с другой стороны существовала
несправедливость по отношению к тем, кто льготами пользовался.
Третьим фактором, повлиявшим на возникновение монетизации, стала
надобность, потребность в различном подходе к предоставлению льгот
жителям села и города.
Таким образом, по итогу, это все привело к нерациональному и
некорректному финансовых средств.
В первые годы становления рыночных отношений, когда объективно
существовали резко снижением реальной оплаты труда и пенсий, льготы стали
применить как инструмент поддержания уровня и качества жизни
большинства населения. Федеральные и региональные власти приняли массу
законодательных актов, предусматривающих льготы на оплату лекарств,
транспорта, жилищно-коммунальных и других услуг для целого ряда
категорий граждан, при этом законодательные инициативы на 70% не были
обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами.
В результате отдельные программы не финансировались вообще, а по
ряду из них финансирование не превышало 50% (транспортные услуги,
лекарства). На рынке льготных товаров и услуг сложились такие
обстоятельства: отдельные льготы стали дефицитными (например, льготы на
лекарства и санаторно-курортное лечение), а по льготам, для которых был
характерен разрыв схем платежа и потребления (льготы на транспорт, ЖКУ),
начала накапливаться задолженность федерального бюджета перед
предприятиями, предоставляющими эти виды соцпомощи. В результате
34
многие льготники вышли из числа получателей, а оставшиеся имели неравный
доступ к льготам
24
.
Для устранения системных недостатков существующей системы льгот
было признано необходимым внести изменения в 155 российских
законодательных актов.
Монетизация коснулась только тех лиц, которые являлись
федеральными льготниками:
- инвалиды и участники Великой Отечественной войны;
- жители блокадного Ленинграда;
- военнослужащие 1941-1945 гг., которые не участвовали в боевых
действиях;
- несовершеннолетние узники концлагерей;
- члены семей погибших (умерших) участников и инвалидов войны;
- ветераны боевых действий, инвалиды всех групп и степеней;
- лица, пострадавшие в результате Чернобыльской катастрофы.
Было монетизировано три вида льгот:
- На транспорт;
- Лекарства;
- Санаторно-курортное лечение.
Льготы по оплате услуг ЖКХ заменили денежными средствами
несколько лет позже - в 2008 году.
Подводя итог вышесказанному, важно отметить следующее:
Согласно нормативным документам, монетизация льгот - это
полноценная замена натуральных преференций на денежную компенсацию.
Нормативную базу под это решение подвел Федеральный Закон № 122 от
22.08.04, вступивший в силу с 1 января 2005 года. В нем указываются
основные понятия и механизмы данного процесса:
24
Основные особенности системы предоставления социальных выплат и льгот в России: Право социального
обеспечения: конспект лекций - Долженкова Г.Д. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http:
//www.u№iver5.ru/sotsial№aya-rabota/pravo-sotsial№ogo-obespeche№iya-ko№spekt-lektsiy-dolzhe№kova-g. d. -
331/Page-53.html (дата обращения: 20.04.2018)
35
этот законный акт вносит изменения в текст более чем в 150 других
законов и сам по себе не является системным нормативным актом;
закон состоит из 156 статей, некоторые из них уже утратили свою силу;
ввел ответственность за введение дополнительных льгот – их
оплачивает учредитель;
при распределении ответственности за финансирование преференций
или скидок был закреплен принцип работы с конкретной категорией
граждан, а не отдельным видом льгот;
новый акт оставил в силе предыдущие законы. (те, кто стали в очередь
на жилье до 01.01.2005 года, получают ее из центрального бюджета,
позже – региональными властями, в согласованном порядке).
Согласно новому закону заниматься выплатами монетизированных
льгот должен Пенсионный Фонд РФ, а их сумма должна прибавляться к
пенсии. Если у человека есть право на получение нескольких льгот, денежные
выплаты предоставляются только по одной из них. Сумма компенсации
индексируется вместе с пенсией, в соответствии с действующим
коэффициентом.
Поскольку сам Закон № 122 называется очень длинно и запутанно, для
упрощения было введено название «Закон о монетизации». Сам термин
«монетизация» в тексте этого документа не встречается ни разу, поскольку
является неофициальным новообразованием без соответствующей
лингвистической базы.
Претенденты на льготы и денежные выплаты
Монетизация, как замена льгот денежной компенсацией, распределяется
на наименее социально защищенные категории граждан и людей, имеющих
особые заслуги для страны. Все они делятся на федеральные – финансируемые
из центра, и региональные – деньги на которые поступают из региональных
бюджетов. К категории федеральных льготников, одинаково финансируемых
на территории всей страны, относят:
пенсионеров по возрасту;
36
ветеранов ВОВ и других боевых действий;
несовершеннолетних узников фашистских концлагерей и тюрем;
кавалеров определенных комплектов наград и Героев СССР;
членов семьи погибшего участника боевых действий;
ликвидаторов атомных аварий, получивших облечение;
Героев Социалистического Труда.
Наряду с этим, органы центральной власти на законодательном уровне
принуждают регионы участвовать в программе монетизации социальных
льгот. Чтобы стимулировать этот процесс, им гарантируется федеральная
субвенция в размере 40% от выплат, причитающихся льготникам. Такая
политика не позволит местным властям перевалить расходы, связанные с
предоставлением услуг определенным категориям граждан на коммерческие
структуры. Организовывая бесплатный проезд, власти обязательно должны
оплатить его транспортной организации, с которой заключен договор. Причем
расчет должен осуществляться не послаблениями в налоговой сфере или
другими вариантами, а именно деньгами.
Местные власти могут расширять федеральный список категорий
льготников, но обязаны самостоятельно их финансировать. В такой список
включаются многодетные семьи, дети-инвалиды, матери-одиночки и другие
категории. Порядок и размер выплат компенсаций в этом случае решаются в
каждом регионе самостоятельно. Нередко это приводит к тому, что на местах
количество льгот наоборот, сокращается и работают только федеральные
программ.
2.2 Сущность сложившейся системы замены льгот денежной
компенсацией
Монетизация должна была оздоровить бюджетную систему России,
привести заложенные в законах льготы в соответствие с бюджетными
37
возможностями, дать живые деньги для развития транспорта, ЖКХ и других
отраслей. Чиновники, готовившие реформу, также упирали на то, что
подобный шаг сделает всю систему льгот более справедливой и эффективной.
Ведь воспользоваться имеющимися у них на бумаге льготами могли далеко не
все.
Законопроект предусматривал замену ряда льгот ежемесячной денежной
выплатой (ЕДВ). При этом три вида льгот (проезд в городском транспорте и
пригородных электричках, бесплатные лекарства и право на бесплатное
санаторно-курортное обслуживание) льготники могли сохранить за собой,
отказавшись от ЕДВ.
Лица, которым полагались льготы, были разделены на федеральных и
региональных. При этом федеральный бюджет должен был компенсировать
льготы денежными выплатами для примерно 14 млн федеральных льготников:
инвалидов, военнослужащих, ликвидаторы ЧАЭС, ветеранов ВОВ и др.
Субъекты РФ же должны были провести подобную монетизацию или
сохранить натуральные льготы, уплачивая их предоставление транспортным
предприятиям и другим поставщикам услуг из своих бюджетов для примерно
20-30 млн региональных льготников: пенсионеров, ветеранов труда и др.
Пенсионеры, компенсации для которых не были в итоге заложены ни в
федеральный, ни в региональные бюджеты, стали основной движущей силой
протестов, прокатившихся по стране после введения закона в действие.
Под ЕДВ (ежемесячной денежной выплатой) следует понимать
«помощь в денежном эквиваленте, предоставляемая гражданам согласно
механизма, предусмотренного законодательством РФ»
25
. ЕДВ как вид
обеспечения могут получать лица из категорий инвалидов, ветеранов,
25
Дементьева И.В. Право социального обеспечения: учебное пособие / И. В. Дементьева, П. В. Каменева;
Министерство образования и науки Российской Федерации, ЧОУ ВО «Таганрогский институт управления и
экономики», Кафедра гражданского права и процесса. - Таганрог: Изд-во ЧОУ ВО ТИУиЭ, 2018. – С. 70.
38
доноров, узников фашизма, пенсионеров, пострадавших в результате
радиационных и иных техногенных катастроф.
Порядок предоставления и выплаты ЕДВ осуществляется Пенсионным
фондом российского государства. Для получения помощи следует подать
необходимые пакет документов в локальный пенсионный орган по месту
жительства. Когда лицо вправе рассчитывать на ЕДВ одновременно по
нескольким законам, то выплаты начисляются на том основании,
предпочтение которому отдал заявитель. Исключением являются
ликвидаторы ЧАЭС, им одновременно может предоставляться помощь и по
иному основанию (если оно предусмотрено законодательством).
Заявление нужно подать до начала октября, и уже с января следующего
года лицо будет получать выплаты. С 31 декабря года выплаты прекращаются
в котором подано заявление-отказ от предоставленных ранее выплат.
Если же адресатами денежных выплат выступают недееспособные лица
либо несовершеннолетние до 14 лет, в роли заявителей выступают их
официальные представители (родители, усыновители, опекуны).
В случае, когда у родителей различные место жительства, то правом
обращения в госорган обладает родитель, проживающий с ребенком. При
достижении 14 лет, у несовершеннолетнего появляется право самостоятельно
обратиться за предоставлением ЕДВ путем подачи заявления и необходимых
документов.
При позитивном решении после рассмотрения заявления гражданина,
ему предоставляется ЕДВ в размере, предусмотренном законными актами.
Можно получать ЕДВ или пользоваться натуральными льготами - это по
выбору гражданина. Так, например, Специалистами УСЗН г. Кизляра
выдается льготное свидетельство многодетным родителям дающее право
семье на 30% скидку по оплате жилищно-коммунальных услуг.
Набор социальных услуг, в виде государственной помощи
предоставляется на основании законодательства о государственной
соцпомощи.
39
Гражданин имеет право отказаться от набора социальных услуг в пользу
денежного эквивалента (ст. 6.3 Закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ
26
). Данное
осуществляется в следующем порядке.
Действие 1. Обратится в территориальный орган ПФР с заявлением об
отказе от получения набора социальных услуг в пользу денежного
эквивалента, что можно сделать одним из следующих способов:
- непосредственно в территориальный орган ПФР;
- через многофункциональный центр предоставления государственных и
муниципальных услуг;
- иным способом, в том числе через Единый портал государственных и
муниципальных услуг (функций).
При этом заявителю необходимо представить документ,
удостоверяющий личность, и заявление об отказе от получения набора
социальных услуг в пользу денежного эквивалента:
- полностью;
- в части лекарственного обеспечения;
- в части путевки на санаторно-курортное лечение;
- в части бесплатного проезда на пригородном железнодорожном
транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно;
- одновременно в части двух любых из указанных услуг.
С заявлением в территориальный орган ПФР вправе обратиться
следующие лица: лично заявитель - получатель набора социальных услуг,
уполномоченное лицо, действующее на основании нотариальной
доверенности, выданной заявителем, или социальный работник при наличии
соглашения между Центром социального обслуживания и ПФР.
Заявление на следующий год подается в территориальный орган ПФР в
срок до 1 октября текущего года и действует до 31 декабря года, в котором вы
26
Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О государственной социальной помощи»//
Собрание законодательства РФ, 19.07.1999, № 29, ст. 3699
40
измените свое решение и обратитесь с заявлением о возобновлении
предоставления набора социальных услуг, либо до момента утраты права на
получение ежемесячной денежной выплаты.
Территориальный орган ПФР выдает уведомление о приеме
(регистрации) заявления, содержащее дату приема и регистрационный номер
заявления (п. 1.5 Порядка предоставления набора социальных услуг
отдельным категориям граждан, утв. Приказом Минздравсоцразвития России
от 29.12.2004 № 328
27
).
Действие 2. С 1 января года, следующего за годом подачи заявления,
предоставляется ежемесячно денежный эквивалент соцуслуг.
При отказе от набора социальных услуг на сумму средств, направляемых
в его оплату, ежемесячная денежная выплата уменьшаться не будет (ст. 6.5
Закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ).
Льготы на оплату коммунальных услуг также имеют право семьи,
воспитывающие детей, инвалидов в размере 50% скидки на всю семью.
Возможны варианты, когда производится перерасчет ежемесячной
денежной выплаты. Это происходит, если:
- у инвалида меняется группа инвалидности. Основанием служит
выписка из акта освидетельствования, если размер ЕДВ уменьшается -
выплата новой суммы начинается с 1 число следующего месяца после
перерасчета, если же увеличивается, тогда со дня вынесения такого решения;
- получатели являются члены семьи умершего Героя Советского Союза,
Героя РФ и полного кавалера ордена Славы (получает каждый член семьи в
равных долях путем деления ЕДВ). Перерасчет производится, если количество
получателей ЕДВ изменилось. Новая сумма назначается с 1 числа следующего
месяца, после принятия такого решения. Получателями являются вдова,
27
Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29 декабря 2004 г. № 328 (ред. от
01.03.2012) «Об утверждении Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям
граждан»// Российская газета от 16 февраля 2005 г. № 31
41
родители и несовершеннолетние дети или дети до 23 лет при условии
обучения в учебном заведении на очной форме обучения.
При необходимости возможен перерасчет выплат ЕДВ; и производится
он без подачи письменного заявления на основании выписки из акта
освидетельствования в органах МСЭ. Перерасчет размера ежемесячной
денежной выплаты в сторону увеличения производится со дня вынесения
органами МСЭ соответствующего решения, а в сторону уменьшения - с 1-го
числа месяца, следующего за месяцем, в котором наступили обстоятельства,
влекущие за собой указанный перерасчет размера ежемесячной денежной
выплаты. Распоряжение о перерасчете размера ЕДВ принимается
территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации не
позднее чем через пять дней со дня поступления выписки из акта
освидетельствования.
Выплата ЕДВ приостанавливается при следующих обстоятельствах:
1) при неполучении установленной трудовой пенсии (части трудовой
пенсии) в течение шести месяцев подряд - на весь период неполучения
указанной пенсии (указанной части трудовой пенсии) начиная с 1-го числа
месяца, следующего за месяцем, в котором истек указанный срок;
2) при неявке инвалида в назначенный срок на переосвидетельствование
в орган Государственной службы медико-социальной экспертизы - на три
месяца начиная с 1-го числа месяца, следующего за месяцем, в котором истек
указанный срок. После 3 месяцев выплата прекращается.
При ликвидации указанных выше обстоятельств, выплата ЕДВ
возобновляется в том же объеме, в каком она выплачивалась на день
приостановления выплаты. После возобновления выплаты ее размер подлежит
перерасчету. Возобновление ЕДВ производится с 1-го числа месяца,
следующего за месяцем, в котором органом, осуществляющим пенсионное
обеспечение, были получены соответствующие заявление о возобновлении
выплаты. При этом пенсионеру выплачиваются неполученные им суммы