12
Статья 401 Уложения устанавливала ответственность за мздоимство.
Она выражалась в денежной форме вдвое превышавшей стоимость взятки. В
статье указывалось две формы взятки: взятка-благодарность и взятка-подкуп.
За подкуп устанавливалось так же отстранение от должности. Однако при
деятельном раскаянии это наказание могло быть смягчено.
За лихоимство устанавливалось более суровое наказание в виде
лишения свободы до 3 лет или сечение розгами от 70 до 80 ударов и отдачи в
арестантские роты на 2–5 лет. За деятельное раскаяние устанавливалось
более мягкое наказание. Вымогательство взятки наказывалось лишением
всех прав и ссылки в отдаленные районы Сибири с отдачей в арестантские
роты на 4–6 лет.
В 1866 г. Александр II издал «Постановление о лиходеях», которое
отменило действие статей 411 и 412 Уложения 1845 г.
В конце XIX – начале XX вв. в связи с активной индустриализацией и
бурным ростом экономики в России появилась новая завуалированная форма
коррупции – трудоустройство государственных служащих на частных
предприятиях. Владельцы предприятий пристраивали их членами правления
или другими аналогичными должностными лицами в надежде, что они
используют свои связи для покровительства их компаниям. Таким образом,
происходило активное сращивание интересов финансовой и промышленной
буржуазии с государственными служащими. Польку такая форма
«сотрудничества» не была запрещена законом, ей активно пользовались. В
начале 1890-х гг. в советах директоров железнодорожных обществ состояло
примерно 220 чиновников различных государственных ведомств, причем 65
занимали должности председателей, директоров, членов правления или
управляющих частными железными дорогами
1
.
Принимая во внимание размах железнодорожного строительства в
России в конце XIX – начале XX вв. такое трудоустройство позволяло
1
Климов И.П. Историко-правовой опыт противодействия коррупции и его значение для современной
России // Вестник Тюменского государственного университета. 2015. №2. С. 150.
13
быстрее добиться выделения государственных субсидий и гарантировало
защиту от ненужного интереса к деятельности компаний со стороны
государственных контролирующих органов.
Анализируя причины живучести коррупции в нашей стране, И.П.
Климов отметил большое значение, которое имеет психологический фактор,
связанный с передающейся из поколения в поколение коррупционной
традицией и стереотипами.
После Революции 1917 г. царский бюрократический аппарат был
полностью ликвидирован. На его месте были созданы новые советские
органы власти, основанные на новых принципах. Однако, необходимость
создание системы государственного управления привела к необходимости
возрождения органов исполнительной власти, представители которой вскоре
так же столкнулись с проблемами коррупции. Об этом свидетельствует
Декрет СНК РСФСР от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве». Он вводил равную
уголовную ответственность для всех участников коррупционных отношений,
как взяткодатели и взяткополучатели, так и пособники и подстрекатели.
Советское государство, расширяя свой бюрократический аппарат, не
могло остаться в стороне от противодействия коррупции. В сентябре 1922 г.
было подписано Постановление Совета труда и обороны, в соответствии с
которым при нем была создана Комиссии по борьбе с взяточничеством, во
главе с Ф.Э. Дзержинским. 15 сентября 1922 г. НКЮ РСФСР утвердил
циркуляр, по которому к ответственности привлекались даже лица, о
которых были лишь сведения о получении ими взятки. Рассматривались дела
о взяточничестве в угощенном порядке. В качестве меры наказания
предписывалось наказание вплоть до высылки на срок до трех лет. Но это
наказание могло быть смягчено в зависимости от личности привлекаемого
чиновника.
Циркуляр Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции
(РКИ) от 9 октября 1922 г. устанавливал такие случаи коррупции как участие
сотрудника РКИ в заключении сделок между государством и частным
14
подрядчиком, использование служебного положения для распространения
сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан,
получение от частных контрагентов вознаграждения, использование
служебного положения для перехода на работу в подотчетное учреждение.
В дальнейшем особенностью советского законодательства было
использование карательных методов борьбы с коррупцией, без привлечения
воспитательных и профилактических мер. Несмотря на этот факт, коррупция
не исчезла и продолжала существовать. Более того, в условиях тотального
господства одной политической партии, которая контролировала органы
государственной власти, появилась особая разновидность коррупции –
партийно-номенклатурная. Подверженные коррупции партийные
функционеры использовали свое служебное положение для личного
обогащения.
В правовом поле термин «коррупция» не использовался, поскольку это
противоречила постулатам построения коммунистического общества, в
котором не может быть подобного явления. Однако такие составы
преступления как «взяточничество», «злоупотребление служебным
положением» и «попустительство по службе» не исчезли из Уголовного
кодекса.
Важным этапом в развитии коррупции в нашей стране стали
экономические реформы 1990-х гг. «Шоковая политика» направленная на
быстрый переход от командно-административной к рыночной экономике
привели к обнищанию значительной части общества и одновременному
обогащению узкой группы за счет непрозрачных схем приватизации
госсобственности и коррупции. В обществе появилось ощущение
вседозволенности и, как следствие, усиление нигилизма. Вместо порицания
коррупционеров, обогатившихся на национальном достоянии, общество
поставило их в пример, как людей способных быстро «сделать деньги». В
итоге в массовом сознании коррупция стала способом обогащения, которое
позволяло вырваться из круга нищеты.
15
С начала рыночных реформ в нашей стране коррупция, по мнение Ю.В.
Латова, прошла четыре этапа:
1 этап – первая половина 1990-х гг. – основной форму коррупции была
деловая, в виде мелких взяток предпринимателей чиновникам, как правило,
за «помощь» в приватизации. На этом этапе взяточничество становится
элементом бизнеса;
2 этап – вторая половина 1990-х гг. – формирование системы
регулярных «откатов» и устойчивых связей между политиками и олигархами;
3 этап – первая половина 2000-х гг. – в условиях усиления
административно ресурса происходит сдвиг от «скупки государства» к
«скупке бизнеса»;
4 этап – со второй половины 2000-х гг. – усиление институциональной
коррупции и формирование официальной антикоррпуционной стратегии,
происходи сдвиг от рыночной к сетевой коррупции
1
.
После развала СССР коррупция в России приобрела всеобъемлющий
размах. Это потребовало от власти принятие срочных законодательных мер,
направленных на ее ограничение. 4 апреля 1992 г. был издан Указ
Президента №361 «О борьбе с коррупцией в системе органов
государственной службы». Этот указа закрепил правовые основы
антикоррупционного законодательства в современной России. В том же году
8 октября был издан Указ «О мерах по защите граждан, охране правопорядка
и усилению борьбы с преступностью»
2
. На его основе была создана
Комиссия по борьбу с преступностью и коррупцией Совета безопасности. Ее
возглавил вице-президент А. Руцкой.
Однако уже 18 апреля 1993 г. был издан новый Указ Президента №570
«Об организационных мерах по усилению борьбы с преступностью в связи с
растущими ее масштабами, расширением коррупции, представляющим
1
Латов Ю. В. Коррупция в системе угроз национальной безопасности России // Актуальные проблемы
экономики и права. 2015. № 1. С. 47.
2
Указ Президента Российской Федерации от 08.10.1992 №1189 «О мерах по защите прав граждан, охране
правопорядка и усилению борьбы с преступностью» // Собрание актов Президента и Правительства
Российской Федерации. 1992. №15. Ст. 1157.
16
серьезную угрозу интересам государства». Общее руководство Комиссией по
борьбу с преступностью и коррупцией было передано в руки президента.
21 июня 1993 г. последовал Указ Президента №935 № «О
дополнительных мерах по обеспечению эффективной работы
Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации
по борьбу с преступностью и коррупцией»
1
. На его основе было создано
управление обеспечения деятельности комиссии.
31 марта 1993 г. было принято Постановление Верховного Совета РФ
№4718-I в котором предлагался проект Закона Российской Федерации «О
борьбе с коррупцией». Однако, этот проект был отклонен президентом после
октябрьских событий 1993 г. Тем не менее, работа по созданию единого
закона по противодействию коррупции не прекратились.
22 ноября 1995 г. Государственная Дума приняла Закон «О борьбе с
коррупцией» и Закон «О внесении изменений и дополнений в Уголовный
кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР в связи с
принятием федерального закона «О борьбе с коррупцией». Этот закон был
одобрен Советом Федерации, однако вновь был отклонен президентом Б.Н.
Ельциным.
В свою очередь в 1998 г. президент Б.Н. Ельцин внес Государственную
Думу новый проект Закона «О борьбе с коррупцией». Однако, после
рассмотрения проекта в профильном комитете Государственной Думы он
рекомендовал его отвергнуть. Депутаты согласились с мнением комитета.
С улучшением социально-экономического положения в обществе и
началом экономического роста начинает постепенно меняться общественное
отношение к коррупции, как к негативному явлению. Медленно, но уверенно
коррупция начинает восприниматься как тормоз дальнейшего развития
общества. Усиливается негативное отношение к ней.
1
Указ Президента Российской Федерации от 21.06.1993 №935 «О дополнительных мерах по обеспечению
эффективной работы Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по борьбе с
преступностью и коррупцией» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №26. Ст. 2419.
17
Новый вариант проекта Федерального закона «О борьбе с коррупцией
от 9 апреля 2001 г. был отклонен нижней палатой 13 июля 2001 г. После
этого, 20 ноября 2001 г. появился проект Федерального закона «О
противодействии коррупции». Данный проект был принят в первом чтении
20 ноября 2002 г. однако, в связи с неточностью и запутанностью
законопроекта, комитет по безопасности рекомендовал доработать
законопроект
1
.
В целях реализации конституционных полномочий Президента России
был издан Указ Президента от 24 ноября 2003 г. №1384 на основе которого
был образован Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с
коррупцией.
В 2005 г. в России был издан Федеральный закон № 94-ФЗ «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд»
2
, который регламентировал
процедуру объявления государственных заказов. Предполагалось, что этот
закон сделает более прозрачной процедуру госзакупок и ликвидирует
коррупционный фактор в этой сфере экономической деятельности. Однако,
практика показала, что закон не лишен недостатков. Благодаря имеющимся
неточностям и пробелам чиновники находят способы продвижения
необходимых им исполнителей государственных заказов.
Изначальное предполагалось, что государственные закупки будут
проходить в три этапа: формирование заказа, его размещение, исполнение и
контроль. Однако, федеральный закон контролирует лишь один из этапов в
этой цепочке – размещение заказа.
По мнению И.М. Рукина, в этом федеральном законе есть несколько
существенных недостатков. Во-первых, закон допускает привлечение
посредников при размещении государственных заказов, поскольку самым
1
Худяков С. С. Тенденции развития законодательства по противодействию и борьбе с коррупцией в
современной России // Социально-экономические явления и процессы. 2016. №3–4. С. 408.
2
Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2005. №30 (ч. 1). Ст. 3105.
18
важным критерием победы в конкурсе является конечная цена исполнения
заказа. В таких условиях о качественном исполнении заказа говорить нее
приходится. Во-вторых, несмотря на обязательное условие проведения
аукциона, правила его проведения могут существенно меняться самими
чиновниками, чтобы не допустить на него неугодных предпринимателей. В
третьих, отсутствие экспертизы при проведении конкурсов. Наличие
подобной экспертизы, по мнению И.М. Рукина, позволило бы существенно
снизить число недобросовестных исполнителей, повязанных
коррупционными связями
1
.
19 мая 2008 г. был подписан Указ №815 «О мерах по противодействию
коррупции». На его основе был образован Совет при Президенте Российской
Федерации по противодействию коррупции, председателем которого стал
Президент
2
.
31 июля 2008 г. Президент утвердил Национальный план
противодействия коррупции, который определил стратегические
направления деятельности органов государственной власти в данной сфере.
В дальнейшем такие планы принимаются каждые два года.
В целях реализации Национального плана в декабре 2008 г. был принят
пакет законов обеспечивавших правовые основы противодействия
коррупции:
– Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 г. № 5-ФКЗ
«О внесении изменения в статью 10 Федерального конституционного закона
«О Правительстве Российской Федерации»
3
;
– Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции»
4
;
1
Рукина И.М. Влияние коррупции на состояние экономики государства // Проблемный анализ и
государственно-управленческое проектирование. 2015. Вып. 6. С. 45.
2
Указ Президента Российской Федерации от 19.05.2008 №815 «О мерах по противодействию коррупции» //
СЗ РФ. 2008. №21. Ст. 2429.
3
Федеральный конституционный закон от 25.12.2008 №5-ФКЗ «О внесении изменений в статью 10
Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. №52 (ч.
1). Ст. 6206.
4
Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 16.12.2019) // СЗ РФ.
2008. №52 (ч. 1). Ст. 6228.
19
– Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи
с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»
1
.
21 сентября 2009 г. Президентом был издан Указ №1065, который
становил правила проверки достоверности и полноты сведений,
предоставляемых гражданами, претендующих на должности
государственной службы и требования к служебному поведению
2
.
В целях реализации Федерального закона № 273-ФЗ, являющегося
ключевым актом антикоррупционного законодательства, принимались указы
Президента Российской Федерации стратегического характера -
Национальные стратегии противодействия коррупции и Национальные
планы противодействия коррупции.
В рамках совершенствования антикоррупционного законодательства в
2019 году министерство подготовило проекты нормативных правовых актов,
направленных на предусмотренные Национальным планом противодействия
коррупции на 2018-2020 годы задачи:
- совершенствование системы запретов, ограничений и требований,
установленных в целях противодействия коррупции;
- обеспечение единообразного применения законодательства
Российской Федерации о противодействии коррупции в целях повышения
эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликта
интересов;
- совершенствование мер по противодействию коррупции в сфере
бизнеса, в том числе по защите субъектов предпринимательской
1
Федеральный закон от 25.12.2008 №274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (ред. от
05.04.2013) // СЗ РФ. 2008. №52 (ч. 1). Ст. 6229.
2
Указ Президента Российской Федерации от 21.09.2009 №1065 «О проверке достоверности и полноты
сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной
государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными
государственными служащими требований к служебному поведению» (вместе с «Положением о проверке
достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение
должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и
соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению») //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. №39. Ст. 4588.
20
деятельности от злоупотреблений служебным положением со стороны
должностных лиц и др
1
.
Таким образом, стоит отметить тот факт, что коррупция в нашей стране
имеет очень глубокие исторические корни. Фактически она возникла
одновременно с государственными институтами и была их неотъемлемой
частью. Лишь с формированием централизованного государства и
укреплением центральной власти борьба с мздомством и лихоимством стала
общегосударственной задачей. Однако эффективность этой борьбы была
невелика. Даже в Советском Союзе, в условиях отсутствия крупной частной
собственности и рыночных отношений коррупция продолжала существовать,
сменив лишь форму и внутреннее содержание. Особенно это стало очевидно
в самом конце советской эпохи, когда вновь стали возрождаться рыночные
отношения. Конец Советского Союза и образование суверенной Российской
Федерации поставили перед властями новые задачи, которые потребовали
существенно изменения правовой основы противодействия коррупции в
нашей стране.
1.2 Понятие, сущность, признаки и основные формы коррупции
как современного социального явления
Исследование социально-правовой природы коррупции является до
настоящего времени актуальным, поскольку относится к теоретическим
вопросам, оказывающим значительное влияние на формирование российской
правовой системы.
Стоит отметить, что выработка единого определения «коррупции»
является очень важной задачей для понимания ее правовой природы, а также
последующей выработки мер противодействия.
1
Мылтыкбаев М. Ж. Современное состояние законодательства Российской Федерации в сфере
противодействия коррупции // Молодой ученый. 2019. № 15 (253). С. 116.
21
С целью понимания самой правовой природы коррупции, следует
согласиться с мнением И.П. Кучерова, который рассматривает коррупцию в
различных значениях: общесоциальном, политико-экономическом,
криминологическом и уголовно-правовом
1
. Это позволяет подходить к
данному негативному явлению современности не односторонне, а
комплексно. При этом, на государственном уровне такой подход не всегда
учитывает. Например, представления о коррупции как совокупности
различных уголовно-наказуемых деяний являют собой основу российской
антикоррупционной политики, например Федеральный закон «О
противодействии коррупции». В целом российский законодатель ушел от
абстрактного понимания коррупции, а постарался раскрыть максимально
исчерпывающий перечень действий, которые являют собой само
коррупционное деяние
2
.
Так, в общесоциальном значении коррупция - это использование
должностным лицом своих полномочий с целью незаконного обогащения,
вне зависимости от того, используются эти полномочия в рамках
должностного положения или вне него. Решающее значение здесь имеет
статус, связанный с государственной должностью, то есть возможность
использования авторитета власти. А.А. Аникин указывает, что в понимании
коррупции принято выделять наличие у должностных лиц возможности
собственно распределять выгоды или давать разрешение на подобное
распределение, когда искушение получить личную выгоду преобладает над
долгом и обязанностью служить интересам государства и общества
3
.
В политико-экономическом значении коррупция рассматривается как
приобретение должностными лицами материальной выгоды и иных льгот
через свои властные полномочия, т.е. здесь приобретение выгоды – это
1
Кучеров И.П. Проблемы коррупции в контексте построения правового государства // Право и
правопорядок: вопросы теории и практики. 2018. С. 148.
2
Шокот И.Ю. К вопросу о понятии коррупции, ее сущности и признаках // Военно-юридический журнал.
2016. № 7. С. 9.
3
Аникин А.А. Взяточничество как коррупционное преступление и меры противодействия ему: автореф. дис.
… канд. юрид. наук. - М., 2019. С. 8.