52
реализовывать эти полномочия, с нашей неготовностью предъявлять
некоторые явления, которые у нас традиционно были скрыты»
1
.
Разделяя это беспокойство главы государства, хотелось бы напомнить,
что в то время имелась солидная нормативно-правовая база (документы
ООН, Совета Европы и Евросоюза, СНГ и других международных
организаций).
Основные положения этих нормативных актов легли в основу
национальных законов о борьбе с коррупцией. В то же время необходимо
осознать, что бороться с коррупцией не могут государственные должностные
лица, которые в той или иной мере имели причастность к таким
преступлениям или оказывали покровительство коррумпированным
чиновникам. К сожалению, пессимизм относительно решения этой проблемы
звучит не только из уст президента, но и граждан страны. Как
свидетельствует один из опросов Всероссийского центра изучения
общественного мнения (ВЦИОМ), проведенный весной 2009 г., «58%
опрошенных пессимистично полагают, что коррупцию полностью победить
невозможно»
2
.
Следует констатировать, что коррупцию на федеральном уровне
последние десятилетия считают негативным явлением, а противодействие
коррупции – актуальным долгом, основным ориентиром политики
государственных органов власти.
Утвержденный Президентом Российской Федерации 30 июня 2018 года
Национальный план противодействия коррупции на 2018 – 2020 годы стал
шестым по счету. Национальный план предполагает дальнейшую работу по
ликвидации антикоррупционного поведения в органах власти всех уровней
3
.
Важным также является посыл о систематизации законодательства
Российской Федерации в сфере противодействия коррупции. В настоящее
1
Дмитрий Медведев: «Пришло время отдавать долги» // Известия. 2009. № 42. С. 1–2.
2
Миронова Ю. Воровать не надо забывать: россияне видят хорошие стороны коррупции // Время новостей.
2009. № 73. С. 4.
3
Указ Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на
2018 - 2020 годы» // СЗ РФ. 2018. № 27. Ст. 4038.
53
время эта отрасль законодательства несколько разрозненна. Ее положения
разбросаны более, чем по ста законодательным актам, как отраслевой, так и
межотраслевой принадлежности. Зачастую эти нормы не согласуются между
собой. Систематизация этого законодательства в соответствии с едиными
требованиями и положениями Конституции Российской Федерации
позволила бы поднять антикоррупционную деятельность в государстве на
более высокий уровень.
Перечисленные обстоятельства требуют поиска новых путей решения
проблемы, как на уровне понятийного аппарата, так и на уровне
практических вопросов применения правовых средств противодействия
коррупции.
Актуальной проблемой для теории становится несовершенство
понятийного аппарата (коррупция, правовые средства противодействия
коррупции). Понятие коррупции содержится в ст. 1 Федерального закона от
25 декабря 2008 г. 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Представляется, что недостатком легального определения коррупции
является то, что под ней законодатель понимает набор отдельных случаев
коррупционного поведения, в частности, любое злоупотребление служебным
положением, всякое получение взятки или дача взятки являются коррупцией.
Вместе с тем, не всякое взяточничество следует рассматривать как
коррупционное деяние. Например, дача взятки в связи с ее вымогательством
является безусловным основанием для освобождения взяткодателя от
уголовной ответственности (примечание к ст. 291 Уголовного кодекса РФ).
Таким образом, не все случаи дачи взятки следует считать коррупцией. А
также, не каждое получение взятки – это коррупция. Данные обстоятельства
требуют пересмотра законодательной трактовки.
В связи с этим под коррупцией предлагается рассматривать
противозаконное явление, носящее умышленный характер и выражающееся в
действии, либо бездействии должностного лица в собственных целях или
целях заинтересованных сторон с использованием своего служебного
54
положения, и ориентированное на приобретение собственного финансового
или имущественного благополучия.
Дискуссионными вопросами является и понятие «правовых средств
противодействия коррупции».
А.В. Золотухин рассматривает правовые средства как содержательную
часть нормы права, но не саму норма права
1
.
По мнению Е.В. Лунева правовые средства имеют функциональную
направленность и непосредственно соотносятся с эффективностью правового
воздействия
2
. В контексте рассматриваемого вопроса, под правовыми
средствами противодействия коррупции предлагается понимать комплекс
нормативно-правовых актов направленных на противодействие коррупции, в
соответствии с которыми органы государственного и муниципального
управления, а также хозяйствующие субъекты их реализуют для
минимизации коррупционного поведения в стране.
Не менее актуальной сегодня стала проблема применения правовых
средств противодействия коррупции к различным субъектам права. В данном
аспекте наибольший интерес вызывает правовая норма о запрещении дарения
предусмотренная статьей 575 Гражданского кодекса РФ
3
.
Эта норма допускает возможность работникам лечебных,
воспитательных, образовательных и других учреждений, а также чиновников
получать подарки не дороже 3 тыс. руб. от граждан (и их родственников),
которые находятся у них на воспитании, лечении, под присмотром. По сути,
законодатель приравнивает указанные категории граждан, что
представляется неэффективным. Запрет на дарение чиновникам не
распространяется на случаи дарения в связи с протокольными
мероприятиями, служебными командировками и другими официальными
1
Золотухин А.В. К вопросу о разграничении понятий «правовые средства» и «право как средство» //
Вестник Таджикского государственного университета права, бизнеса и политики. 2015. № 5. С. 142.
2
Лунева Е.В. Гражданско-правовое средство и юридическая конструкция: соотношение понятий
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://отрасли права.рф/article/19410 (дата обращения: 15.05.2020).
3
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 янв. 1996 г. № 14-ФЗ (ред. 03.07.2019) //
СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
55
мероприятиями. Если стоимость таких подарков превышает 3000 рублей, то
они признаются соответственно федеральной собственностью,
собственностью субъекта РФ или муниципальной собственностью и
передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает
должность (п. 2 ст. 575 ГК РФ). Согласно пп. 7 п. 3 ст. 12.1 Федерального
закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ лица, замещающие государственные
должности РФ, субъектов РФ, муниципальные должности и осуществляющие
свои полномочия на постоянной основе, не вправе получать в связи с
выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные
законодательством РФ вознаграждения и подарки от физических и
юридических лиц. В отношении гражданских служащих запрет на получение
ими подарков и его особенности установлены в пп. 6 п. 1 ст. 17 Федерального
закона «О государственной гражданской службе РФ»
1
, а для муниципальных
служащих в пп. 5 п. 1 ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе
в РФ»
2
. В данном случае необходимо внести поправки в законодательство,
чтобы избежать двойного толкования законодательства.
Стоит отметить, что проблема коррупции в РФ носит систематический
характер и затрагивает такие сферы жизни общества как, социально-
экономическую, общественно-политическую.
Также стоит выделить и ряд других проблем борьбы с коррупцией:
1) Складывающаяся практика исполнения назначаемого за
коррупционные преступления наказания в виде штрафов. Несмотря на
существенное увеличение количества осужденных к указанному виду
наказания, реальное взыскание штрафов находится на крайне низком уровне.
Наказания за коррумпированные действия, как показывает практика,
минимизированы, вследствие чего люди просто не бояться нарушать закон.
1
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» (ред. от 01.05.2019) // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
2
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред.
от 6.12.2019) // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
56
2) Несовершенство экономических институтов и экономической
политики, несовершенство системы принятия политических решений. Это
связано с тем, что, во-первых, сложно отследить всю теневую экономику
страны, а как мы знаем сюда как раз и входить скрытый от государства
дополнительный доход, во-вторых, из-за невозможности проследить,
государство меньше привлекает к ответственности нарушителей, и
следовательно, данной практики, прецедентов рассматривается в судах
меньше и из-за этого государство не в силах закрыть пробелы в
законодательстве.
3) Слабость закона, отсутствие ясной законодательной базы и слишком
частое изменение законодательства.
Выявление случаев получения взятки определенным кругом лиц
возможно благодаря 8 статье ФЗ «О противодействии коррупции» «сведения
о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера,
а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны
представлять представителю нанимателя (работодателю)». Наличие у
чиновника или других должностных лиц доходов несоответствующих с их
уставленным содержанием или заработной платы, является поводом для
проверки и установления источников дохода, в случае не выявления
дополнительного источника дохода, у органов по борьбе с коррупцией есть
основания для подозрения данного лица в занятии коррупционного
деятельности.
В этом же федеральном законе говорится и о методах борьбы с
коррупцией. «Противодействие коррупции - деятельность федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов
гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их
полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по:
57
- выявлению и последующему устранению причин коррупции
(профилактика коррупции);
- выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и
расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
- минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных
правонарушений».
Как видно, государство делает акцент на совершенствование
законодательной базы и устранение пробелов, позволяющих коррупции
процветать, но для того чтобы эффективно устранять пробелы необходимо
выявлять прецеденты, на что и направлено противодействие коррупции, а
также проводить антикоррупционную экспертизу правовых актов и проектов
на предмет заложение коррупционных факторов в них.
Действий государственных органов недостаточно для борьбы с
коррупцией. Источником коррупции является ее одобрение в обществе и
необходимо подключить к борьбе с коррупцией и использовать практически
все ресурсы гражданского общества, а также всех граждан. Именно от
непосредственного участия граждан зависит реализация совокупности мер по
борьбе с коррупцией. Для того чтобы самому не стать пострадавшей
стороной от последствий коррупции, а также взяткодателем, каждый
гражданин должен четко знать правила поведения при общении с органами
власти, ставить перед собой четкие и реальные задачи, не провоцировать
коррупционноопасную ситуацию. Именно поэтому в рамках
антикоррупционной политике государство формирует нетерпимость к
коррупционному поведению, используя такие средства и способы как:
- взаимодействие ОГВ и местного самоуправления со средствами
массовой информации, освещая факты коррупции и результаты реагирования
на них со стороны правоохранительных органов;
- привлечение представителей общественности в проводимые
контролирующими государственными органами проверки;
58
- использование средств общественного контроля за соблюдением
законодательства;
- опросы граждан о распространенности, формах коррупции и наиболее
пораженных ее сферах;
- создание телефона и специального интернет ресурса для сообщения о
фактах коррупции гражданами.
Проведение мероприятий по увеличению компетентности граждан о
коррупции и создание специальных условий для возможности проявление со
стороны граждан активной гражданской позиции способствуют снижению
уровня коррупции на местах, так как перед должностными лицами возрастает
риск быть уличенными в коррупционных действиях и быть привлеченными к
уголовной ответственности. Учитывая масштабы Российского государства,
государственные органы по борьбе с коррупцией не в состоянии справиться
без привлечения общественного ресурса.
Подводя итог, следует сказать, что антикоррупционная политика РФ
направлена на создание специальных органов на государственном и
муниципальном уровне, занимающихся выявлением коррупционных
элементов и привлечению их к уголовной ответственности, а также
устранение пробелов в законодательстве путем изучение коррупционных
прецедентов и внесение соответствующих поправок и путем проведения
антикоррупционной экспертизы, как одной из мер борьбы с коррупцией.
Усилий только лишь публичной власти в деле противодействия
коррупции может не хватить, не стоит забывать институты гражданского
общества, которые участвуют в мероприятиях по противодействию
коррупции. Целесообразно нормативно закрепить формы взаимодействия
органов, призванных осуществлять противодействие коррупции с
институтами гражданского общества, сформировать административно-
правовой режим защиты лиц, оказывающих помощь в мероприятиях по
предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной
службы РФ, а также необходимо осуществлять взаимодействие органов
59
государственной и муниципальной власти со СМИ для пропаганды
негативного отношения к проявлениям коррупции у общества и
формированием активной позиции у населения.
Таким образом, необходимо реализовать весь нормативно-правовой и
информационный потенциал. Только использование всех средств может
привести к определенным положительным результатам и позволит свести
коррупцию РФ до минимального уровня.
Системная борьба с коррупцией на государственном уровне –
важнейшая задача, поставленная перед органами государственной власти
высшим руководством страны. В своем послании Федеральному собранию в
марте 2018 года президент РФ В. В. Путин призвал продолжать бороться с
коррупцией. Значимым шагом на этом пути является утвержденный указом
президента № 378 от 29 июня 2018 года «Национальный план
противодействия коррупции на 2018–2020 годы». В документе было сказано,
что до 1 октября 2018 года правительство должно придумать, как оценивать
эффективность и выполнение плана противодействия коррупции в
федеральных государственных органах. Также задача кабмина – установить,
кто в госорганах будет ответственным за разработку и реализацию политики
в области противодействия взяточничеству.
По прошествии года со дня подписания указа можно отметить, что
намеченные меры сыграли немаловажную роль в реализации стратегии
противодействия коррупции. Они являются естественным продолжением той
системной работы, которая ведется на протяжении последнего десятилетия –
с момента принятия закона «О противодействии коррупции» в 2008 году.
Были созданы механизмы противодействия коррупции, комплекс правовых
средств и система антикоррупционных стандартов служебного поведения
государственных служащих. Реализован целый комплекс
антикоррупционных мер как общего, так и специального характера,
направленных на устранение причин и условий коррупционных
правонарушений. Все эти и некоторые другие средства в конечном итоге
60
дали определенный положительный результат в деле противодействия
коррупционным правонарушениям. В обществе постепенно формируется
нетерпимое отношение к коррупции, она перестает восприниматься как
нормальное явление. Неуклонно налаживается взаимодействие различных
ведомств, осуществляющих контроль за разными сферами (государственного
и муниципального управления, бизнесом, правоохранительной, финансовой
и пр.) в целях недопущения и ликвидации проявлений коррупции.
Непосредственные результаты этой работы видны невооруженным
глазом: уголовные дела в отношении крупных бизнесменов, чиновников и
представителей силовых структур, в ходе расследования которых изымаются
денежные средства и материальные ценности на десятки миллиардов рублей.
Желаемым эффектом такого взаимодействия было бы создание атмосферы в
обществе, в которой коррупционеры (даже самые высокопоставленные) не
могли бы чувствовать себя неуязвимыми для правосудия, не имели бы
возможностей легализации доходов, полученных преступным путем, и
сталкивались бы с тотальным общественным порицанием их поступков.
Главная же задача – создание таких условий в обществе, в которых была бы
невозможной сама мысль о коррупции и злоупотреблениях служебным
положением.
Аспект борьбы с коррупцией включает в себя различные аспекты и
опирается на средства административного и уголовного законодательства.
Стоит обозначить лишь ряд ключевых моментов, имеющих важное значение
для проблемы борьбы с коррупцией. Важнейший среди них – это проблема
соразмерности наказания и деяния, причем вопросы вызывают зачастую не
излишне строгие наказания, а, наоборот, чересчур мягкие. Также актуальной
задачей является пересмотр спектра криминализуемых деяний, учет
новейших достижений научно-технического прогресса (интернет,
криптовалюта и пр.). Все это требует постоянной работы юристов по
совершенствованию современной правовой системы, учета новейших
тенденций в праве.
61
Одной из таких тенденций, имеющих значение для борьбы с
коррупцией, является проблема криминализации ответственности
юридических лиц за коррупционные преступления. На сегодняшний день
согласно российскому законодательству уголовную ответственность могут
нести лишь физические лица. Согласно ряду мнений, расширение спектра
санкций, применимых к юридическим лицам благодаря введению для них
уголовной ответственности (подобно тому, как это сделано в ряде других
стран, например в США), позволит эффективнее вести борьбу с коррупцией,
а также с рядом других уголовно наказуемых правонарушений (в частности,
с неправомерным захватом собственности, рейдерством).
Наряду с минимизацией экономических последствий коррупционных
преступлений также существует проблема минимизации и их социальных
последствий. Цель состоит в поддержании необходимого уровня
защищенности граждан, государства и общества от последствий коррупции
путем проведения мероприятий, направленных на ее сокращение,
сдерживание и нейтрализацию, иными словами, на «предотвращение в
пределах возможного наступления ее социальных последствий»
1
.
Достижение данной цели возможно, если предприняты шаги для
решения следующих задач:
1. Выявлены, устранены или нейтрализованы причины и условия,
способствующие совершению коррупционных правонарушений на всех
уровнях публичного управления.
2. Выявлены с последующей возможной ликвидацией или
нейтрализацией факторы, порождающие возникновение краткосрочных и
долгосрочных социальных последствий коррупционных правонарушений.
3. Увеличены вероятности выявления коррупционных действий и
наказания за причиненный ими вред.
1
Афанасьева О. Р. Минимизация последствий коррупционный правонарушений: понятие, содержание,
основные направления // Наука. Мысль. 2016. № 5-1. С. 22.