82
- доступность общественности всех материалов, связанных с
коррупционными действиями, если они не затрагивают проблемы
национальной безопасности. Большую роль в борьбе с коррупцией играют
средства массовой информации;
- специальная система обучения граждан, разъясняющая политический,
экономический и моральный вред коррупции, возможные последствия лично
для них из-за участия в коррупционных связях.
Соединенные Штаты Америки. Вся практика противодействия
коррупции в этой стране основана на признании прав и свобод человека и
гражданина как базовой нормы устройства демократической
государственной власти; на сочетании мер по предотвращению коррупции с
мерами по ее пресечению и привлечению к уголовно-правовой
ответственности каждого, совершившего коррупционное преступление; на
строгом определении ограничений, запретов и гарантий, связанных с
поступлением и прохождением государственной и муниципальной службы.
В США нормативно определены и уже на протяжении многих лет
действуют обязательные для всех чиновников принципы служебной
деятельности и этического поведения
8
. Принципы представляют собой
конкретные юридические и морально-этические требования, исключающие
из служебных отношений какие бы то ни было частные материально-
финансовые интересы (даже скромные подарки), препятствующие
качественному исполнению служебных обязанностей. Нормативно
закреплены такие понятия, как «коррупционное правонарушение»,
«конфликт интересов», «индекс восприятия коррупции»,
«антикоррупционный мониторинг».
Антикоррупционный контроль осуществляют соответствующие
комитеты и комиссии Сената и Палаты представителей Конгресса США.
8
Еще в 1978 году в США был принят закон «Об этике в правительственных
учреждениях». Основная часть уголовно-правовых норм, касающихся
пресечения коррупции, содержатся в разделе 18 Свода законов США.
Параграфы 203-209.
83
Комитеты поддерживают связь с федеральными министерствами и
ведомствами, проводят слушания и даже парламентские расследования
деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц высшего
социального ранга, замеченных в коррупционных связях. Иногда слушания
проводятся на совместных заседаниях комитетов обеих палат.
Кроме того, каждое ведомство содержит специального сотрудника,
который контролирует соблюдение должностными лицами
внутриведомственных норм этики, осуществляет связь с Главным
контрольно-финансовым управлением и с Управлением по этике при
Правительстве США. Главная задача последнего – толкование нормативных
документов с точки зрения закона о служебной этике; обеспечение
декларирования доходов, расходов, имущества и ценных бумаг чиновников;
организация антикоррупционного всеобуча, расследование наиболее
«деликатных» коррупционных ситуаций.
Особое место отводится Федеральному бюро расследований (ФБР). В
мероприятиях по предотвращению коррупции и наказанию коррупционеров
участвуют судебные органы, прокуратура, министерство юстиции,
специальные подразделения полиции, институт независимых прокуроров
(расследование уголовных дел высших должностных лиц). Названные
органы активно используют так называемый закон о «свистунах»: любой
гражданин США может сообщить в министерство юстиции об известных ему
фактах коррупции и получить за такую информацию часть суммы,
предусмотренной в виде наказания для нарушителя. Далеко не последнюю
роль играют «телефоны доверия» и «горячие линии».
Сегодня в США борьба с коррупцией стала одним из приоритетов
государственной политики. Ее основа – «Акт об этике поведения
государственных служащих США» (1978 г.), «Принципы этического
поведения правительственных чиновников и служащих (1990 г.) и «Закон о
зарубежной коррупционной практике» (1997 г.). Основным постулатом
государственной службы являются моральные устои и принцип
84
материального стимулирования, которые позволяют чиновникам чувствовать
себя уверенно, рассчитывая на достойный уровень жизни. Не говоря уже о
стабильности государственного аппарата и его укомплектованности
высококвалифицированные кадрами. Предусматривается также ограничение
«деловой активности» бывших высокопоставленных государственных
должностных лиц и чиновников после их ухода из органов власти.
Служащим предписывается в обязательном порядке направлять своим
руководителям информацию о своих «длящихся» коммерческих интересах; о
наличии движимой и недвижимой собственности; о всех компаниях, бизнес
фирмах, кредиторах, общеобразовательных учреждениях и т.д., с которыми
служащий непосредственно или через жену, несовершеннолетних детей или
других членов семьи поддерживает финансово-деловые связи. И все это
помимо специальных деклараций.
И вообще госслужащие США «не должны участвовать в финансовых
операциях, при введении которых предполагается использование закрытой
правительственной информации или использовать такого рода информацию
в личных целях»
9
. Служащим категорически запрещается поощрять
подношения, подарки и благодарности в любых материально осязаемых
формах от лица, добивающегося совершения каких-либо выгодных для них
(или невыгодных для других) служебных действий. Наказание следует
мгновенно и очень серьезное. Служащему грозит частичная или полная
дисквалификация, понижение в должности, запрет «конфликтных связей»,
потенциально провоцирующих коррупцию.
С 1946 года в стране действует Закон «О федеральном регулировании
лоббистской деятельности». В соответствии с его нормами любая
организация, оказывающая влияние на конгресс, обязана регистрировать
лоббистов и сообщать о своих интересах в законодательной сфере. Каждый
9
Уголовное законодательство зарубежных стран (Англии, США,
Франции, Гер-дии, Японии): сб. законодательных материалов / Под ред.
И.Д.Козочкина. М.: 1998. 144 с.
85
лоббист обязан ежеквартально публиковать в «Ведомостях конгресса» отчет
о своей деятельности. Государство исходит из того, что неурегулированный
лоббизм неизбежно ведет к принятию решений, выгодных для ограниченного
круга лиц, и, как следствие, — к коррупции. Усиливает такие позиции и
принятый в 2007 году закон «О частном руководстве и открытом
правительстве». Его задача: расширение прозрачности конгресса,
установление срока, по истечению которого бывшие сенаторы могут заняться
лоббистской деятельностью, запрет лоббистами руководствоваться
исключительно партийной солидарностью, запрет служащим и
конгрессменам получать от лоббистов каких-либо подарков и
коррупционных услуг.
С 2006 года в США реализуется новая стратегия борьбы с коррупцией.
Ведущим стало декларирование активов политиков и чиновников до их
назначения на должность; отказ в убежище коррумпированным чиновникам
из других стран; восстановление нарушенных прав, конфискация
коррупционных доходов и надлежащее их перераспределение;
предотвращение коррупционной практики за рубежом; применение
механизма добровольного раскрытия коррупционной информации;
активизация антикоррупционного надзора со стороны институтов
гражданского общества.
Канада. В Канаде коррупционные правонарушения квалифицируются
как самые тяжелые преступления против общества, государственной и
муниципальной службы, нередко приравниваются к государственной измене.
К уголовной ответственности на равных основаниях привлекаются и
взяткодатель, и взяткополучатель. Да и наказания весьма серьезные:
парламентарию, например, за коррупционное преступление приравнивается к
государственной измене, грозит лишением лишением депутатской
неприкосновенности и тюремным заключением сроком до 14 лет.
Координирующую роль в деле борьбы с коррупцией играет
специальный государственный антикоррупционный комитет, а состав
86
которого входит восемь членов правительства и девять представителей
системной оппозиции. Возглавляет комитет наиболее авторитетный
представитель оппозиции. По инициативе комитета в 1985 г. был принят
Кодекс этики государственного служащего - правила поведения, которыми
обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае
возникновения противоречий между их служебными обязанностями и
личными интересами. Правила подкреплены соответствующими мерами
дисциплинарного, административного и общественного воздействия.
Китай. Эта страна пока не особенно преуспела в сфере подавления
коррупции, в мировой классификации по индексу коррумпированности
занимает не самые престижные места. Тем не менее, если учесть
тысячелетние традиции господства в стране привилегированной бюрократии,
подвижки существенные. Достоинством антикоррупционной политики
является опора на многовековые культурные традиции народа и приведение
национального законодательства в соответствие с международным
стандартам. 63% принятых в стране антикоррупционных нормативно-
правовых актов, по мнению экспертов, созданы на основе заимствованного
зарубежного опыта.
Координирующую и направляющую роль возложена на партийные
организации КПК и Государственно управление по предупреждению
коррупции. Созданы также специальные народные суды, которые заняты
исключительно коррупционными делами.
В настоящее время в КНР существует два вида обозначения коррупции:
уголовно-правовое как коррупция-взяточничество и политико-нравственное,
как коррупция-разложение. Эти понятия касаются практически всех
антиобщественных корыстных проявлений чиновников, которые, используя
служебное положение, грубо нарушают партийную дисциплину с целью
овладения дополнительными привилегиями, противоправного присвоения
товарно-материальных ценностей или выгод неимущественного характера.
Принципы антикоррупционной стратегии: развитие демократии и
87
институциональная инновация; воспитание на лучших китайских традициях;
контроль, как форма предотвращения и устранения причин разложения
кадров; постоянное совершенствование системы управления. Действует
также специальный моральный кодекс поведения чиновника из восьми
принципов.
Китайское антикоррупционное законодательство весьма жесткое, за
взяточничество, коммерческий подкуп и разложение предусмотрены
довольно жесткие меры уголовной ответственности, в том числе два вида
смертных приговоров: с немедленным исполнением и с отсрочкой
исполнения до двух лет. За последних десять к уголовной ответственности за
взяточничество привлечено более миллиона работников партийно-
государственного аппарата, расстреляно почти 10 тысяч чиновников, еще 120
тысяч получили от 10 до 20 лет тюремного заключения. В Китае на
сегодняшний день практически не осталось «неприкосновенных»
должностей.
Но главное организаторам антикоррупционных компаний видится не
только в жестком подавлении коррупции, а прежде всего в воспитании по
партийной линии в духе трех анти: анти-коррупция, анти-бюрократизм, анти-
расточительство. Этот фактор играет ведущую роль в укреплении
законности, формировании более-менее прочных нравственных основ
государственной службы, воспитании чувства ответственности. В стране
работает «горячая телефонная линия», по которой любой гражданин может
анонимно сообщить о любом ставшем ему известным злоупотреблении
служебным положением. Важнейшей формой борьбы с коррупцией стала
периодическая аттестация, квалификационные экзамены и ротация кадров,
которая способствует тому, что у чиновников нет возможности использовать
сложившиеся служебные, дружеские и другие связи, порождающие
незаконным действиям.
Тем не менее, нельзя не замечать, что, не смотря на серьезную
решимость руководства страны в вопросах борьбы с коррупцией и быстрое
88
получение вполне осязаемого результата, коррупция в Китае остается одной
из самых серьезных проблем. Из-за нечестности чиновников, по оценкам
экспертов, китайская экономика ежегодно теряет 13-17% ВВП и лишается до
20% государственных финансовых ресурсов. На подкуп судей и судейский
работников ежегодно уходит до 200 млн. долларов. Не случайно Китай
сейчас, согласно рейтингу коррумпированности Центра «Transparency
International», находится где-то на 79-82 месте из 180 обследованных стран
мира.
Не смотря на решительные, а порой и жестокие меры, разрушить то,
что господствовало стране многие сотни лет весьма непросто. Стратегия
«войны», приоритет карательных мер, ориентация на подавление
коррупционера, а не на разрушение социальных основ коррупционности не
всегда гарантируют однозначный успех.
Западная Европа. Активные мероприятия в плане сдерживания
коррупционных проявлений проводит правительство Великобритании. В
этом смысле страна представляется явным лидером позитивных перемен.
Считается, что английское законодательство о борьбе с коррупцией
достаточно перспективно и полностью соответствует современным
требованиям. Оно предусматривает эффективные процедуры контроля за
всеми участниками служебных и корпоративных правоотношений, способно
оперативно перейти к новой более действенной системе наказаний за
коррупционные правонарушения.
Недавно в Великобритании прошла широкая общественная дискуссия
по поводу принятия нового закона «О борьбе со взяточничеством» (вступил в
силу 1 июля 2011 г.), в котором коррупция трактуется в узком смысле и
означает «предложение, передачу, вымогательство или принятие стимулов
или вознаграждений, которые могут повлиять на действия органов власти, их
членов или представителей». Ответственность за исполнение закона
возложена на Serious Fraud Office - Британское бюро по расследованию
мошенничества. Активизирована деятельность специального Фонда в
89
поддержку усилий по обузданию крупномасштабной коррупции и других
формирований.
Закон интегрировал в себе все необходимые нормы ныне действующих
законодательных актов в данной сфере, добавил ряд немало новых
положений, закрепил шесть принципов антикоррупционной политики:
экстерриториальность; своевременность оценки коррупционных рисков;
обязательность требований антикоррупционного законодательства для
служащих всех без исключения уровней; систематической проверки кадров
на предмет их благонадежности; доступность информации, касающейся
коррупционной проблематики; систематический контроль и надзор.
Новеллой стало введение нормы об уголовной ответственности юридических
лиц, в том числе за непредотвращение взяточничества.
Особый акцент сделан на противодействии таким коррупционным
проявлениям, как мошенничество в сфере управления персоналом, хищения
активов и нецелевого использования информации, злоупотребления в сфере
закуп для государственных и муниципальных нужд. Теперь все компании и
представительства, ведущие хозяйственную деятельность на территории
Великобритании, несут юридическую ответственность за коррупционные
действия своих сотрудников и представителей, если они не могут
представить доказательства того, что ими были приняты все необходимые
меры для предотвращения дачи или получения взятки. При этом компания
может быть освобождена от такой ответственности в том случае, если она
применяет эффективные внутренние регламенты по предотвращению
взяточничества с участием любых связанных с ней лиц.
В стране широко реализуются предложения Всемирного
экономического форума «Партнерство против коррупции» (PACI) и
«Инициативы по повышению прозрачности деятельности добывающих
отраслей» (EITI), направленные на укрепление честности и
добропорядочности в частных компаниях и национальных органах власти
соответственно. Для определения наиболее опасных коррупциогенных зон и
90
объективной оценки возможных коррупционных рисков используются
«индикаторы коррупционности».
По мнению исследователей, модель коррупции, существующая во
Франции, во многом сходна с той, которая сегодня сложилась в Российской
Федерации. Основные сферы коррупционного поражения: расходование
средств государственного бюджета, деятельность политических партий,
прибегающих к незаконным способам привлечения капиталов для
финансирования избирательных кампаний; государственная и
муниципальная служба; взаимоотношения между органами власти различных
уровней и предпринимателями в процессе заключения подрядных контрактов
на проведение общественных работ.
В результате определенных просчетов в государственном управлении,
сложилась ситуация, которая позволила отдельным группам чиновников в
силу их должностного или общественного положения получать
неконтролируемые дополнительные, причем достаточно солидные доходы.
Причем несмотря на то, что в стране с 1993 года действует жесткий закон «О
предотвращении коррупции и о прозрачности экономической деятельности и
публичных процедурах», вроде бы качественно исполняют свои обязанности
правительственная комиссия по этике, не снижает своей активности
президентская комиссия по предотвращению конфликта интересов – только в
2011 году ими рассмотрено 3386 коррупционных дел. За взятку закон
предусматривает наказание в виде лишения свободы сроком до 10 лет или
штрафа в двукратном размере полученного «поощрения».
В Министерстве юстиции создана Центральная служба
предотвращения коррупции. Ее задачи: сбор и анализ информации,
касающейся коррупции; ангтикоррупционный консалтинг; содействие в
международной борьбе с коррупцией. В центре внимания такие
преступления, как «торговля влиянием», «фаворитизм», «подкуп свидетелей
или оказание давления на них», «влияние на сотрудников международных
91
организаций», злоупотребления в сфере финансирования избирательных
кампаний. Усилена антикорорупционная роль счетных палат.
Понятие коррупции охватывает примерно двадцать видов уголовных
преступлений. В том числе взяточничество, мошенничество, предоставление
необоснованных благ, неправомерное использование собственности,
злоупотребление доверием компании.
В целях предупреждения и пресечения коррупции в государственном
аппарате введено в действие несколько нормативных актов, обязывающих
всех государственных служащих и работников общественной службы
сообщать о своем имуществе и доходах в независимые инстанции.
Обеспечивается также широкая гласность деклараций, введено
функциональное разделение между должностными лицами-распорядителями
кредитов, экономистами и бухгалтерами, службы контроля получили право
отсрочки актов, содержание которых может создать условия для
возникновения коррупции. Эффективно действует механизм защиты
сотрудников, которые способствуют раскрытию коррупционных
преступлений. Эффективной мерой противодействия коррупции считается
политика «раскачивания маятника», при которой попеременно реализуются
два подхода — централизации и децентрализации управления
антикоррупционным процессом, и это, как свидетельствует опыт Франции,
приводит к быстрому разрушению устоявшихся цепочек коррупционного
взаимообмена и дает нужный результат.
Для того, чтобы усилить контроль за карьерными перемещениями
сотрудников, находящихся на государственной службе, а также ограничить
влияние этих перемещений на решение каких-либо сугубо частных вопросов,
создана Комиссия по деонтологии государственной службы. Комиссия
призвана оценивать совместимость будущей работы государственного
служащего в отставке с его функциями на государственной службе.
Комиссия играет роль своеобразного фильтра, не позволяющего
государственным служащим злоупотреблять своим служебным положением