54
РФ, их официально закрепил Национальный план противодействия
коррупции.
В 2001 году возобновилась работа над ФЗ «О борьбе с коррупцией».
Затем в 2002 году он назывался «О противодействии коррупции», затем
«Основы законодательства об антикоррупционной политике».
В результате в 2006 году были приняты несколько федеральных
законов: от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации
Объединенных Наций против коррупции»
1
и от 25.07.2006 № 125-ФЗ «О
ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию»
2
,
которые сделали очень много для ассимиляции международных
антикоррупционных норм в законодательство РФ. Ратификация
перечисленных выше международных документов активизировала работу
над так называемым «антикоррупционным пакетом» законов, и завершилась
эта работа к декабрю 2008 года.
Важнейшие инструменты осуществления антикоррупционной
деятельности в 2000-х годах:
- проведение административной реформы в соответствии с Указом
Президента РФ от 23.06.2003 № 824
3
;
- разработка Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2010
годы;
- план мероприятий по проведению административной реформы в
Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренный распоряжением
Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р
1
.
1
Федеральный закон от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации
Объединенных Наций против коррупции» // Собрание законодательства РФ. 20.03.2006.
№ 12. ст. 1231.
2
Федеральный закон от 25.07.2006 № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной
ответственности за коррупцию» // Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. № 31 (1 ч.).
ст. 3424.
3
Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению
административной реформы в 2003 - 2004 годах» // https://base.garant.ru/186148/ (дата
обращения: 24.03.2019).
55
Административная реформа ознаменовалась принятием
антикоррупционных законов в сфере госслужбы:
- от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы
Российской Федерации»;
- от 27.07.2004 № 79- ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации»;
- от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд».
Необходимо было совершенствование организации и координации
деятельности в области борьбы с коррупцией. В этих целях были
предприняты следующие меры:
- 24 ноября 2003 года был образован Совет при Президенте РФ по
борьбе с коррупцией
2
. Определены отправные точки при разработке
антикоррупционной политики в России: дано определение термина
«коррупция», зафиксированы её характеристики, общественная опсаность,
распространенность среди разных общественных слоёв, установлены
основные факторы, детерминирующие коррупцию; разработаны меры по
предупреждению коррупции.
- 3 февраля 2007 года вместо Совета - создание межведомственной
рабочей группы по подготовке предложений по реализации в
законодательстве РФ положений Конвенции ООН против коррупции от
31.10.2003 и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за
коррупцию от 27.01.1999. Рабочая группа должна была разработать
1
Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О
Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» //
Собрание законодательства РФ. 14.11.2005. № 46. ст. 4720.
2
Указ Президента Российской Федерации от 03.02.2007 г. № 129 «Об образовании
межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации
в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации
Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета
Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.» //
http://www.kremlin.ru/acts/bank/24960 (дата обращения: 25.03.2019).
56
предложения по изменениям в законодательство РФ в целях реализации
норм международных договоров. Результатом работы группы стал проект
Национального плана противодействия коррупции.
В 2007 году Общественной палатой РФ, был составлен доклад
«Уровень коррупции в Российской Федерации и некоторые
антикоррупционные приоритеты»
1
, который содержал главные предложения
гражданских организаций по противодействию коррупции.
Образование Совета при Президенте Российской Федерации по
противодействию коррупции
2
- новый этап отечественной
антикоррупционной политики.
К основным задачам Совета относятся:
- предложения для Президента РФ, которые относятся к выработке и
реализации государственной антикоррупционной политики;
- осуществление координации федеральных, региональных и местных
органов власти в рамках осуществления государственной
антикоррупционной политики;
- осуществление контроля реализации мероприятий, содержащихся в
Национальном плане противодействия коррупции
3
.
Важный этап борьбы с коррупцией в 2000-х стало утверждение
Президентом РФ Национального плана противодействия коррупции
4
.
1
Доклад Общественной палаты российской Федерации «Уровень коррупции в Российской
Федерации и некоторые антикоррупционные приоритеты» //
https://refdb.ru/look/1768985.html
2
Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 (ред. от 09.10.2017) «О мерах по
противодействию коррупции» // Собрание законодательства РФ. 26.05.2008. № 21. ст.
2429.
3
Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 (ред. от 09.10.2017) «О мерах по
противодействию коррупции» // Собрание законодательства РФ. 26.05.2008. № 21. ст.
2429.
4
Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы (утв. Президентом
РФ от 31.07.2008 № Пр-1568) (утратил силу) // Российская газета. № 164. 05.08.2008.
57
Данный программный документ констатирует, что в РФ в основном
сформированы и функционируют правовая и организационная основы
противодействия коррупции.
Но это не означало, что работа в этом направлении завершена. В 2009
году в отечественном антикоррупционном законодательстве появился ещё
один законодательный акт ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
1
.
В 2009 году началась реализация всех принятых антикоррупционных
законодательных актов. Правительство РФ утверждает документ о
проведении антикоррупционных экспертиз проектов нормативных правовых
актов. Выходят Указы Президента РФ о порядке представления
госслужащими и лицами, претендующими на замещение должностей
госслужбы, информации о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера. К этой же сфере относится программа
«Реформирование и развитие системы государственной службы Российской
Федерации (2009 - 2013 годы)»
2
.
По мнению А.И. Землина, «За 18-летнюю историю постсоветского
развития антикоррупционная политика в Российской Федерации прошла
сложный путь от практически полного отсутствия такой политики до
создания вполне адекватных сложившейся ситуации правовых основ
системной деятельности по противодействию коррупции на всех уровнях
государственной власти, во всех сферах общественной и государственной
жизни»
3
.
1
Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018) «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» //
Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. № 29. ст. 3609.
2
Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 (ред. от 10.08.2012) «О федеральной программе
«Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации
(2009 - 2013 годы)» // Собрание законодательства РФ. 16.03.2009. № 11. ст. 1277.
3
Землин А.И. Антикоррупционные ограничения на государственной и муниципальной
службе и меры по предупреждению коррупции в сфере государственного и
муниципального управления. Научно-практическое пособие / А.И. Землин. - М.:
Московский психолого-социальный университет (МПСУ), 2017. - 942 c.
58
Новейший период в истории антикоррупционного законодательства
России связан с принятием Госдумой в 2018 году по инициативе Президента
РФ В. Путина поправок, которые усилили антикоррупционное
законодательство. Из пояснений В. Володина – Председателя ГД:
«внесенные изменения основывались на проведении анализа практического
использования норм законодательства. Принятие новых мер усилит уровень
эффективности борьбы с коррупционными действиями. Такое явление, как
«коррупция», нацелено на внутреннее разрушение государства, оно
причиняет экономический вред и препятствует государственному
развитию»
1
.
Новеллы касаются нарушителей антикоррупционного
законодательства:
- изъятию в госбюджет подлежит имущество, законное владение
которым не доказано, средства адекватные стоимости такого имущества,
закон распространяется на всех членов семьи чиновника;
- финансовое состояние чиновника контролируется и после завершения
его государственной карьеры;
- срок давности по коррупционным делам установлен в размере трех
лет (вместо 6 месяцев);
- расширена компетенция органов по борьбе с коррупцией в области
производства процессуальных действий;
- усилилась профилактика «конфликта интересов».
Нормами, дополняющими пакет антикоррупционных законов,
пополнился КоАП РФ
2
:
- имущество нарушителя может быть арестовано.
- если имущества нет, аресту подлежат банковские счета;
1
Володин В. Госдума реализует инициативы президента против коррупции //
https://www.pnp.ru/politics/ (дата обращения: 25.03.2019).
2
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №
195-ФЗ (ред. от 18.03.2019) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). ст. 1.
59
- сокращен срок оплаты штрафа до одной недели и пр.
Работа по совершенствованию антикоррупционного законодательства
продолжается. Так, находится на рассмотрении проект закона,
гарантирующего государственную защиту гражданам, которые сообщили о
коррупционных нарушениях. Рассматриваются поправки, позволяющие
обновить процедуры антикоррупционных экспертиз проектов законов.
Одним из спорных моментов в настоящее время является
запланированное минюстом утверждение списка обстоятельств, когда взятка
не будет квалифицироваться как уголовно наказуемое деяние. Имеются в
виду первоначально оцениваемые как коррупционные действия,
происшедшие под влиянием непреодолимой силы. Здесь взятку не будут
считать нарушением. То есть чиновник освобождается от ответственности в
случае вынужденного коррупционного проступка, в случае доказанности
этой вынужденности.
Минюст дает пояснения, что иногда чиновник не располагает реальной
возможностью соблюсти весь перечень законодательных ограничений. В
случае, когда у преступных действий находятся веские обоснования,
наказание чиновнику не полагается.
По мнению эксперта И. Шуманова, «в изменениях
антикоррупционного законодательства явно просматривается тенденция
смягчения ответственности для виновных лиц. К примеру, поправка
прошлого года позволила не применять увольнение в отношении
чиновников, пойманных на взятке. То есть максимум, к чему может привести
нарушение, – это выговор» - эксперт полагает, что столь «жесткие» поправки
позволяют коррупционерам высоких должностей попросту уходить от
ответственности за содеянное
1
.
1
Шуманов И. Изменения в законе о коррупции в 2019 году // https://potreb-
prava.com/poleznye-stati/novyj-zakon-o-korrupcii-2019.html (дата обращения: 27.03.2019).
60
Всеми изучившими поправки субъектами не оставлено без внимания
то, что списка «объективных причин» нет, отсутствует также характеристика
«обстоятельств непреодолимой силы». Следовательно, в реальности
обстоятельствами, позволяющими чиновнику избежать ответственности,
может быть что угодно. В любом случае он найдет выход из ситуации.
Специалистами утверждается, будто этот запрет не будет касаться случаев
установления за совершеное преступление ответственности
1
.
По заявлению Минюста, термин «вынужденная коррупция» не будет
применяться в уголовном законодательстве. «Ошибочно полагать, что речь
идет об исключении наказания за дачу взятки, подпадающую под статью УК
РФ. Говорится о ситуациях, когда государственные служащие не соблюдают
установленные законом ограничения, запреты и требования о
предупреждении и исключении конфликта интересов или невыполнении
обязанностей, прямо предусмотренных антикоррупционными нормами, из-за
объективных причин», - заявили в ведомстве
2
.
Таким образом, мы приходим к выводу, что государством принимается
достаточное количество мер по противодействию коррупции. Некоторые из
них успешно выполняют свою функцию, некоторые - подвергаются критике,
но бесспорно совместные усилия законотворчества и общественного разума
способны эффективно бороться с данным явлением.
1
Изменения в законе о коррупции в 2019 году // https://potreb-prava.com/poleznye-
stati/novyj-zakon-o-korrupcii-2019.html (дата обращения: 27.03.2019).
2
Кросс С. «Вынужденная» коррупция освобождает чиновников от ответственности по
новому закону // https://pronedra.ru/vynuzhdennaya-korrupciya-osvobozhdaet-chinovnikov-ot-
otvetstvennosti-po-novomu-zakonu-342889.html
61
3. Основные направления совершенствования законодательства в
сфере противодействия коррупции
3.1. Стратегические направления противодействия коррупции
Стратегические направления противодействия коррупции в РФ
закреплены в статье 8 Главы IV Национальной стратегии противодействия
коррупции
1
, они определяют следующее:
«а) обеспечивается участие гражданских общественных институтов в
противодействии коррупции;
б) повышается эффективность работы органов всех уровней
государственной и местной власти в процессе противодействия коррупции;
в) внедряются в работу органов государственной и местной власти
инновационные технологии, обеспечивающие объективный процесс и
прозрачность принятия антикоррупционных актов;
г) совершенствуется система учета госимущества и оценка
эффективности при его использовании;
д) устраняются коррупциогенные факторы, которые создают
неблагоприятные условия в сфере инвестиций;
е) совершенствуются условия, процедуры и механизмы закупок (на
государственном и муниципальном уровнях);
ж) расширяется система правового просвещения граждан;
з) модернизируется гражданское законодательство;
и) развивается правовая основа антикоррупционной деятельности;
к) повышается значимость комиссий по соблюдению требований к
служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта
интересов;
1
Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 (ред. от 13.03.2012) «О Национальной
стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия
коррупции на 2010 - 2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 19.04.2010. № 16. ст.
1875.
62
л) совершенствуется работа служб по работе с персоналом при
профилактике коррупционных нарушений;
м) периодически проводятся исследования ситуации с коррупцией и
эффективности мер профилактики и борьбы с коррупцией;
н) совершенствуется правоприменительная практика
правоохранительных органов и судов по коррупционным делам;
о) повышается эффективность исполнения решений судов по
коррупционным делам;
п) разрабатываются организационные и правовые основы мониторинга
правоприменения для того чтобы обеспечить своевременное принятие
решений;
р) совершенствуются организационные основы антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов, повышается её результативность;
с) повышается денежное содержание и пенсионное обеспечение
государственных и муниципальных служащих;
т) распространяются ограничения, запреты и обязанности,
установленные законодательными актами РФ в антикоррупционных целях,
на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
у) повышается качество профессионального образования в области
антикоррупционной деятельности;
ф) совершенствуется финансовый учет и отчетность на основе
требований международных стандартов;
х) растет участие России и его эффективность в международном
антикоррупционном процессе»
1
.
Коррупция опасна для мирового порядка, так как является
многоплановым, подвергающимся постоянным модификациям социальным
1
Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 (ред. от 13.03.2012) «О Национальной
стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия
коррупции на 2010 - 2011 годы» // Собрание законодательства РФ. - 19.04.2010. - № 16. -
ст. 1875.
63
явлением, повседневной нормой жизни для большой массы людей, которые
не подчиняются нормам современной цивилизованной жизни
1
.
Угроза коррупции давно переросла уровень преступлений,
представляющих общественную опасность, которая направлена на
отдельную личность
2
. Государство реагирует на коррупционные
преступления только одним способом - выявляет, осуществляет уголовное
преследование виновного, применяя тайные методы, налагает уголовное
наказание.
При этом для вытеснения коррупции из жизни общества только лишь
уголовно-правовых средств недостаточно, так как в современном мире
распространение и масштабы коррупции столь значительны, что система
нормативных запретов против коррупции не может охватить все типы
коррупционных правонарушений. В связи с этим разрешаются подобные
коллизии при самом широчайшем применении организационных,
пропагандистских мер, а также этики и морально-нравственных механизмов
3
.
Законодательство РФ предполагает следующий механизм
антикоррупционной деятельности, который образуют три взаимоувязанных и
в то же время относительно самостоятельных элемента:
а) осуществление предупреждения (профилактики) коррупции –
профилактика;
б) осуществление уголовного преследования лица, совершившего
коррупционное преступление - борьба;
в) сведение к минимуму или ликвидация последствий коррупционных
нарушений
4
.
1
Михайлов В.И. Уголовная ответственность в механизме противодействия коррупции //
«Российский следователь», 2017. - №24.
2
См.: Гегель Г.В.Ф. Философия права. - М., 1990. С. 257; Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 3.
С. 323.
3
Авакьян С.А., Кененова И.П., Ковлер А.С. Противодействие коррупции:
конституционно-правовые подходы: коллективная монография (отв. ред. и рук. Авт. Кол.
С.А. Авакьян). – М,: Юстицинформ, 2016. 732 с.
4
Гапоненко В.Ф. Проблемы развития государственной политики России по
противодействию коррупции // Юридическая литература. 2017. № 5. С. 22-28.