44
доносительства о совершённых преступлениях и правонарушениях. В целом
этот институт не нарушает демократических основ и, возможно, будет
помогать борьбе с коррупцией. Но налицо скомпроментированность данных
норм во времена социализма, и сейчас вряд ли будет поддержано
общественным мнением. Думается, что традиционное восприятие
государства в нашей стране не как института, подконтрольного
гражданскому обществу, а как инструмента насилия и подавления, помешает
полномерной реализации статьи 9.
3. В Законе отсутствует регулирование отношений, когда возникает
конфликт интересов в рамках государственной или муниципальной службы,
т.е. когда возникает ситуация личной заинтересованность служащий может
ненадлежащее исполнять свои должностные (служебные) обязанности (ст. 10
и 11). Положение о разрешении данных ситуаций закреплено статьёй 19
Закона о госслужбе. Отсутствующая практика использования указанных
норм подтверждает их неэффективность.
4. Гражданин, уволенный с государственной или муниципальной
службы, подвергается ограничениям, когда с ним заключают трудовой
договор (статья 12 Закона). Так, два года с момента увольнения с
государственной или муниципальной службы граждане не могут
осуществлять замещение должностей в коммерческой и некоммерческой
организации, в случае когда функция госуправления этими организациями
была включена в их должностные (служебные) обязанности, при
согласовании с соответствующей комиссией по соблюдению требований к
служебному поведению. В пункте 3 статьи 17 Закона о госслужбе содержится
похожая норма, содержащая ограничения, налагаемые на граждан,
уволенных с государственной или муниципальной службы, в случае
заключения ими трудовых договоров. Ситуация та же: в Законе
переписываются уже существующие неэффективные нормы.
45
Можно сделать вывод о том, что в Закон не располагает
жизнеспособным инструментарием, противодействующим коррупции.
Необходима существенная переработка Закона.
Немного работ посвящены конструктивной критике Закона, среди них
работы профессора А.В. Наумова «Новое антикоррупционное
законодательство: много упущено»
1
и М.Д. Шаргородского, который пишет,
что «юридическая наука начинается там, где она говорит законодателю
«нет»»
2
.
Для того, чтобы преодолеть условия и последствии существования
коррупции, недостаточно внимательное и тщательное исследование её
происхождения и характеристик, необходимо мобилизовать усилия
государственных органов и гражданских общественных институтов.
Обязательно следует привлекать средства массовой информации, которые
являются эффективным инструментом гражданского общества в целях
пропаганды отторжения такого явления как коррупция, осуждения
коррупционеров. Воспитывать неприятие коррупции надо со школы, с
обучения детей противостояния взяткам. Л.В. Глазкова пишет:
«Антикоррупционное воспитание - тяжкий и кропотливый труд, который, в
конце концов, должен привести к тому, что и давать, и брать взятки станет
недостойно и невыгодно для любого гражданина, какую бы он должность ни
занимал»
3
.
Базовым принципом правового государства служит равенство всех
перед законом, то есть положение людей перед законом одинаково. Когда
данный фундаментальный политический и правовой принцип нарушается,
пропорционально нарушаются и другие правовые нормы и институтовы.
Предаются интересы государства, происходит отказ от независимости судей,
1
Наумов А.В. Новое антикоррупционное законодательство: много упущено. //
Юридические программы. 2017. № 2. С. 34-37.
2
Шаргородский М.Д. Сборник научных трудов. – СПб.: Юридический центр-Пресс. 2004.
- 657 с.
3
Глазкова Л.В. Государственный чиновник. История коррупции в России. Монография /
Л.В. Глазкова. - М.: Проспект, 2017. - 725 c.
46
посягательство на свободную предпринимательскую деятельность, на
незаконное получение образования и прочих казусах. В.И. Добролюбова
указывает: «Чтобы сохранить дееспособное, сильное Российское
государство, его органами обязательно должны приниматься меры для
противодействия коррупции и обеспечения реализации конституционного
принципа равенства, так как коррупция оказывает негативное влияние на
развитие экономики, вызывает ослабление государственных институтов,
делает неэффективной государственную власть, отрицательно сказывается на
инвестиционной привлекательности страны, и что ещё хуже, прямо и
ксовенно нарушает равенство прав и свобод человека, являющееся базовым
принципом правового демократического государства»
1
.
Угроза конституционному принципу равенства перед законом и судом
будет существовать вплоть до создания надежных правовых, экономических,
административно- организационных и иных норм, процедур и механизмов
антикоррупционной деятельности, до создания государством и гражданским
обществом форм эффективного сотрудничества в борьбе с коррупцией.
Национальнй план противодействия коррупции
2
, констатирует, что, в
обход предпринимаемых мер, коррупция, как неизбежное следствие
избыточного государственного администрирования, как и прежде служит
препятствием для нормального функционирования совокупных
общественных механизмов, сдерживает социальные преобразования и рост
эффективности национальной экономики, создает в обществе тревожность,
подрывает авторитет государственных институтов, формирует негативный
имиджевый тренд в международном пространстве и на полном основании
воспринимается самой значительной угрозой безопасности Российской
Федерации.
1
Добролюбова Е.И. Корреляция мер по противодействию коррупции с причинами и
условиями ее возникновения. Научно-методическое пособие / Е.И. Добролюбова. - М.:
ИНФРА-М, 2017. - 441 c.
2
Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия
коррупции на 2018 - 2020 годы» // Собрание законодательства РФ. 02.07.2018. № 27. ст.
4038.
47
Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» является не только нормативно-правовым, но и программным
документом. Он посвящён определению основных направлений
государственной антикоррупционной деятельности, в нем установлены
рамки проведения антикоррупционной политики, зафиксирован ряд
социальных ожиданий в сфере антикоррупционной деятельности. С этой
точки зрения мы и оцениваем меры, которые последовали вслед за его
принятием, а также предполагаемые сложности при его реализации.
Программный характер Закона предполагает наличие развивающих его
утверждения документов. Это акт, систематизирующий различные нормы
права, цель которых - борьба с коррупцией
1
.
Основополагающие международные акты в деле противодействия
коррупции это: Конвенция ООН против транснациональной организованной
преступности от 15.11.2000 (Россия подписала её 12.12.2000, а
ратифицировала её в 2004 году)
2
, о борьбе с коррупцией в неё говорится в
статьях 8 и 9; Конвенция ООН против коррупции 2003 года
3
и Конвенция
Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года
4
.
Конвенция ООН против коррупции, подписана Россией 09.12.2003 и
ратифицирована принятием Федерального закона от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О
ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против
коррупции». Документ представляет собой комплексный универсальный
международный договор, препятствующий развитию и распространению
1
Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О
противодействии коррупции» / Юстицинформ - М., 2018. - 272 c.
2
Конвенция против транснациональной организованной преступности (принята в г. Нью-
Йорке 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии
Генеральной Ассамблеи ООН) (с изм. от 15.11.2000) // Собрание законодательства РФ.
04.10.2004. № 40. ст. 3882.
3
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-
Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии
Генеральной Ассамблеи ООН) // Собрание законодательства РФ. 26.06.2006. № 26. ст.
2780.
4
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге
27.01.1999) // Собрание законодательства РФ. 18.05.2009. № 20. ст. 2394.
48
коррупции во всех сферах жизнедеятельности. Конвенция Совета Европы об
уголовной ответственности за коррупцию ратифицирована Федеральным
законом РФ от 25.07.2006 № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об
уголовной ответственности за коррупцию». Этот базовый документ
предполагает формирование общей уголовно-правовой антикоррупционной
политики международного уровня.
В перечисленных международных документах существуют пробелы
нормативно-правового характера, в них отсутствует комплексное,
каноническое понятие коррупции. Приблизительно термин «коррупция» был
сформулирован Кодексом поведения должностных лиц по поддержанию
правопорядка на заседании тридцать четвертой сессии Генеральной
Ассамблеи ООН 17.12.1979: «Коррупция - это выполнение должностным
лицом каких-либо действий или бездействие в сфере его должностных
полномочий за вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций,
так и без их нарушения»
1
. А Конвенция от 04.11.1999 «О гражданско-
правовой ответственности за коррупцию», которую РФ не подписала, дает
такое определение коррупции: «продажность и подкуп публичных
должностных лиц при условии ненадлежащего исполнения обязанностей или
поведения получателя взятки, предоставления ненадлежащих выгод или их
обещания»
2
.
Конвенции, по сути, уточняют термин «коррупция» перечисляя
коррупционные правонарушения. Например, Страсбургской конвенцией «Об
уголовной ответственности за коррупцию» к коррупции относятся такие
действия как: активный и пассивный подкуп публичных должностных лиц.
Это означает:
1
Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Принят 17.12.1979
Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) /
Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов.- М.: Юридическая
литература, 1990. С. 319 - 325.
2
Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174) [рус.,
англ.] (Заключена в г. Страсбурге 04.11.1999) // http://www.consultant.ru/cons/ (дата
обращения: 23.03.2019).
49
- совершение активного подкупа национального и иностранного
публичного лица, члена публичных собраний, аналогичного лица частного
сектора, международной организации, члена международного
парламентского собрания, судьи и должностного лица международного суда,
т.е. приготовление и дачу взятки, либо любого преимущества
нематериального характера государственному служащему любого ранга
(статья 2);
- коррупционное поведение такого лица, которое называется
публичным должностным лицом, включающее, кроме взяточничества, «иные
формы умышленного «испрашивания» или «получения» ими «какого-либо
неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного
лица, или же принятие предложения или обещания такого преимущества, с
тем, чтобы это должностное лицо совершило действия или воздержалось от
их совершения при осуществлении своих функций» (статья 3) .
В совокупности Конвенцией ООН и Конвенцией Совета Европы
сформулированы составы коррупционных преступлений, и именно на них
действуют положения Конвенций. К ним относятся:
- совершение подкупа национального должностного лица;
- совершение подкупа иностранного публичного должностного лица и
должностного лица публичной международной организации;
- совершение подкупа в частном секторе;
- использование служебного положения в корыстных целях;
- злоупотребление влиянием в корыстных целях;
- отмывание доходов от незаконной деятельности;
- совершение преступлений, касающихся операций со счетами;
- совершение хищения имущества публичными лицами;
- совершение незаконного обогащения;
- совершение хищения имущества в частном секторе;
- участие и покушение на указанные противозаконные деяния.
50
В связи с более широкой трактовкой международными Конвенциями
некоторых составов преступлений о взяточничестве в Российский уголовный
закон следует внести значительные изменения. Например, ученые-юристы
предлагают несколько вариантов для воспроизведения международных
правовых норм в современном Уголовном кодексе РФ. Так, у любой услуги,
носящей неимущественный характер, имеется соответствующее стоимостное
выражение, денежный эквивалент.
Содержание нормы не является полным в связи с тем, что
характеристика «имущественный» имеет более узкий смысл, чем
«материальный», поэтому ею не охватывается весь возможный спектр и
проявления коррумпирования. Основа коррупции может быть представлена
материальными интересами, а они шире чем имущественные; также она
может быть представлена интересами нематериальными (взаимная услуга,
помощь продвижения по властной лестнице, в профессиональной карьере,
оказание влияния и пр.). Следовательно, налицо существование «дыры» в
законе, позволяющей ограничить рамки понятия «коррупция» и,
соответственно, применение положений закона в отношении коррупционных
преступлений. Россией в целом выполнены международные обязательства,
предусмотренные в Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета
Европы об уголовной ответственности за коррупцию, но не полностью.
Несмотря на усиление антикоррупционной деятельности в настоящее время,
категорических сдвигов в этом направлении нет. Мероприятия либо не
реализованы, либо не дали практического эффекта.
Прокуратура РФ, органы ФСБ и МВД не в силах уничтожить основные
причины коррупции, так как они находятся часто вне их досягаемости
1
.
Руководством РФ уже в девяностых годах осознавалась опасность
роста распространения коррупции в государстве. В те годы был принят ряд
антикоррупционных актов. Например, Указ Президента РФ от 04.04.1992 г.
1
Манько, Александр Коррупция в России. Особенности национальной болезни /
Александр Манько. - М.: Аграф, 2014. - 256 c.
51
№ 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», который
указывал на то, что в результате коррупции во власти ущемляются
конституционные права и интересы граждан, подрываются демократические
устои и правопорядок, дискредитируется государственный аппарат,
извращается принцип законности, тормозятся экономические реформы.
Затем Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2267 утвердил «Положение
о федеральной государственной службе». Принят ФЗ от 31.07.1995 № 119-ФЗ
«Об основах государственной службы Российской Федерации». Этим актами
вводились запреты и ограничения в отношении госслужбы, их задачей было
предупредить и пресечь коррупцию в государственной системе. Например,
Указ Президента РФ от 15.05.1997 № 484 возложил на лиц, которые
замещают госдолжности РФ, и лиц, которые замещают должности
госслужбы и местного самоуправления, обязанность ежегодного
представления сведений о доходах и имуществе.
Серьезный антикоррупционный потенциал содержался в проекте ФЗ
«О государственном контроле за соответствием крупных расходов на
потребление фактически получаемых физическими лицами доходам»
1
обладал солидным антикоррупционным потенциалом. Закон подводил под
действие государственного контроля приобретение в течение одного
календарного года недвижимого имущества; воздушного или водного судна,
наземного транспортного средства; акций, доли участия в уставном капитале;
государственной ценной бумаги; сберегательного сертификата; культурных
ценностей, золота в слитках, цена которых превышает тысячекратный МРОТ,
а суммарная стоимость нескольких объектов - не менее трех тысяч МРОТ. Но
этот закон так и не вступил в силу, а его положения о наличии госконтроля
1
Федеральный закон от 20.07.1998 № 116-ФЗ (утратил силу) «О государственном
контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым
физическими лицами доходам» // Собрание законодательства РФ. 27.07.1998. № 30. ст.
3612.
52
соответствием реальных доходов реальному потреблению «растворились» в
Налоговом кодексе Российской Федерации
1
.
Большинство ученых-юристов называют главной причиной отсутствия
эффективности принятых в 90-е законодательных актов против коррупции
«отсутствие действительной политической воли повести решительную и
бескомпромиссную борьбу с коррупцией в России»
2
.
Примером такой нерешительности является то, что первый проект ФЗ
«О борьбе с коррупцией», предложенный в 1993 году, трижды попадал под
президентское «вето». Тогда же предпринимались попытки создания
соответствующих координирующих борьбу с коррупцией органов.
Например, Указ Президента РФ от 08.10.1992 № 1189
3
об образовании
Межведомственной комиссия СБ РФ по борьбе с преступностью и
коррупцией. Немного ранее было издано распоряжение Правительства РФ от
17.09.1992 № 1761-р об образовании Правительственной комиссии по борьбе
с коррупцией в системе государственной службы.
Этот период характеризовался появлением соответствующих
совещательных органов в Федеральном Собрании РФ:
- в ГД 19 марта 2007 года учреждена Комиссия Государственной Думы
по проверке фактов участия должностных лиц органов государственной
власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в коррупционной деятельности;
- в Совете Федерации 22 апреля 1999 года учреждена Временная
комиссия Совета Федерации по изучению проблемы борьбы с коррупцией.
1
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от
27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. № 31. 03.08.1998. ст. 3824.
2
Тавокин Е. Коррупция в современной России / Евгений Тавокин. - М.: LAP Lambert
Academic Publishing, 2014. - 300 c.
3
Указ Президента РФ от 08.10.1992 № 1189 «О мерах по защите прав граждан, охране
правопорядка и усилению борьбы с преступностью» (утратил силу) // Собрание актов
Президента и Правительства РФ. 12.10.1992. № 15. ст. 1157.
53
Постоянно возникали попытки придания антикоррупционной
деятельности планомерного, организованного характера. Эти попытки
отразились в федеральных программах по усилению борьбы с преступностью
на 1994 - 1995 годы, на 1996 - 1997 годы и на 1999 - 2000 годы. Указанные
программы содержали специальные подразделы, посвященные борьбе с
организованной преступностью и коррупцией. Несмотря на это
коррупциогенная ситуация в стране не улучшилась.
Понимание руководством страны угрозы со стороны коррупции для
Российской государственности подтверждается разработанной Концепцией
национальной безопасности Российской Федерации. В Концепции дана
следующая оценка коррупции: «коррупция - одна из составляющих угрозы
криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе
реформирования социально- политического устройства и экономической
деятельности нашей страны»
1
. «Серьёзные ошибки в ходе проведения
реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях
государственной деятельности, - отмечается в Концепции, - «ослабление
системы государственного регулирования и контроля, несовершенство
правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной
сфере, снижение духовно-нравственного потенциала общества являются
основными факторами, способствующими росту преступности, особенно ее
организованных форм, а также коррупции. Стало ясно, что применение
репрессивных санкций или исключительно юридических средств не может
привести к перелому ситуации»
2
.
Самые важные аспекты антикоррупционной политики тех лет
отразились в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию.
Результатом реализации этих положений к 2008 году стала разработка
основных подходов к разработке стратегии противодействия коррупции в
1
Указ Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (утратил силу) «Об утверждении Концепции
национальной безопасности Российской Федерации» // Российские вести. № 239.
25.12.1997.
2
Леонов Николай Коррупция, Интербук, Эвеста - М., 2015. - 192 c.