13
или любого другого недолжного преимущества или возможность этого,
которые приводят к нарушению надлежащего исполнения обязанностей или
поведения, требующих от лица, получившего взятку, недолжное преимущество
или возможность этого".
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31
октября 2003 г. детализирует и развивает положения международных
конвенций, посвященных проблеме организации борьбы с коррупцией,
отмыванием денежных средств и преступности. В основу Конвенции положен
комплексный подход, отражающий сложную социально-правовую природу
коррупции, ее взаимосвязь с другими формами преступности, в частности
организованной преступностью и отмыванием денежных средств, разнообразие
мер и многоуровневый характер борьбы с этим явлением.
Основным и единственным существующим критерием дифференциации
коррупционных правонарушений законодатель определяет вид
ответственности, установленной за их совершение (ст. 13 Закона N 273-ФЗ),
что, бесспорно, отвечает как канонам и принципам правовой доктрины, так и
положениям международных норм. Соответственно, основываясь на видах
юридической ответственности, установленных за совершение такого
девиантного поступка, как коррупционное деяние, являющегося
противоправным, выделяются четыре вида коррупционных правонарушений:
административные проступки, преступления, гражданско-правовые деликты и
дисциплинарные проступки.
«Правонарушение», являясь общим понятием, представляет собой
виновное противоправное деяние (действие и (или) бездействие) лица,
причиняющее вред личности, обществу и государству, за которое наступает
юридическая ответственность. В зависимости от степени общественной
опасности и социальной вредности правонарушения делятся на преступления и
проступки
1
. Соответственно, с точки зрения соблюдения чистоты юридической
терминологии полагаем целесообразным законодателю оперировать либо
1
Административные, гражданско-правовые, дисциплинарные (материальные).
14
понятием "коррупционное деяние", либо понятием "коррупционное
правонарушение", определяемым как противоправное деяние, обладающее
признаками коррупции, за которое нормативным правовым актом установлена
гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная
ответственность. Тождественная позиция отражена в ст. 8 Модельного закона
"Основы законодательства об антикоррупционной политике", принятого 15
ноября 2003 г. на XXII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи
СНГ.
Вместе с тем Закон N 273-ФЗ, не предусматривающий легального
определения понятия "коррупционное правонарушение" и оперирующий
базовым и обобщающим понятием "коррупция"
1
, в п. 1 ст. 1 раскрывает его
через призму простого перечисления уголовно-правовых деяний,
составляющих должностную преступность в виде: злоупотребления
должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышения должностных
полномочий (ст. 286 УК РФ), получения взятки (ст. 290 УК РФ), дачи взятки
(ст. 291 УК РФ), коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ), оставляя за бортом
другие правонарушения, которые de jure коррупционными не являются, но при
этом создают "условия для совершения коррупционных правонарушений" (ст.
14 Закона N 273-ФЗ). К последним можно отнести легализацию (отмывание)
денежных средств или иного имущества, представление неполных или
недостоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, нарушение требований Кодекса этики и
служебного поведения, неформальные отношения обмена услугами; подкуп
избирателей, участников референдума, незаконное привлечение к трудовой
деятельности государственного служащего (бывшего государственного
служащего), преступления против правосудия (вынесение заведомо
неправосудных приговора, решения или иного судебного акта, незаконное
1
"Незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам
общества и государства в целях получения выгоды в виде имущества или услуг имущественного характера,
иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды
указанному лицу другими физическими лицами".
15
освобождение от уголовной ответственности, незаконное задержание,
заключение под стражу или содержание под стражей и проч.) и др.
Примечательно, но Закон N 273-ФЗ не предусматривает и легального
определения термина "правонарушение, создающее условие для коррупции",
одновременно устанавливая ответственность юридических лиц за его
совершение (ч. 1 ст. 14 Закона N 273-ФЗ). Вместе с тем системное толкование
составов административных правонарушений ст. 19.28 и 19.29 КоАП РФ
1
подтверждает факт установления административной ответственности
юридических лиц именно за совершение коррупционных правонарушений
2
, а
не "правонарушений, создающих условия для коррупции", что соответствует
пониманию подходов к криминализации коррупционных деяний юридических
лиц и коррелирует определенным международным обязательствам России.
Судя по всему, логика законодателя исходит из того, что если
правонарушение препятствует формированию в обществе нетерпимости и
негативного отношения к коррупционному поведению (п. 3 ст. 7, п. 1 ст. 6
Закона N 273-ФЗ), то оно тем самым создает предпосылки для совершения
непосредственно коррупционного правонарушения, обладающего всеми
признаками, которые определены в п. 1 ст. 1 Закона N 273-ФЗ.
Полагаем, что «заложенная законодателем возможность расширительного
толкования правоприменителем действительного смысла и содержания понятия
"правонарушение, создающее условие для коррупции", равно как и его
квалифицирующих признаков относительно своего словесного выражения,
является, во-первых, незаконной и, во-вторых, недопустимой в части
применения принципа аналогии в «наказательном праве». Любое расширение
состава преступления (правонарушения) и его квалификация (установление и
юридическое закрепление точного соответствия между признаками
совершенного противоправного деяния и признаками состава правонарушения,
1
Незаконное вознаграждение от имени юридического лица, незаконное привлечение к трудовой деятельности
государственного служащего (бывшего государственного служащего).
2
По мнению ряда ученых, к коррупционным правонарушениям относится и подкуп избирателей, участников
референдума (ст. 5.16 КоАП РФ), нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных
внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ).
16
предусмотренного правовой нормой) являются исключительной прерогативой
законодателя. Правоприменитель аналогичными полномочиями не обладает»
1
.
Предусмотренная законодателем понятийная неопределенность и
двусмысленность правовой конструкции не только негативно сказывается на
правоприменительной практике, позволяющей формироваться на
злоупотреблениях и усмотрении, неправомерных решениях судов и
должностных лиц, но и идет вразрез как с принципом согласованности с
системой действующего правового регулирования, так и с принципом
формальной определенности закона, предполагающим точность и ясность
законодательных предписаний, выступающим в качестве необходимой
гарантии обеспечения верховенства права. Конституционный Суд РФ в своих
постановлениях неоднократно формулировал критерии определенности,
ясности, недвусмысленности правовой нормы, вытекающие из
конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку
такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного
понимания и толкования нормы всеми правоприменителями
2
.
Сложившаяся нормативная неоднозначность подлежит устранению.
Иными словами, понятие "правонарушение, создающее условие для
коррупции", не позволяющее сделать однозначный вывод о своем содержании,
должно быть либо исключено из законодательства, либо надлежащим образом
раскрыто и пояснено.
К числу основных квалифицирующих признаков коррупционного деяния
следует отнести использование специальным субъектом своего служебного
положения и полномочий вопреки интересам своей службы, организации,
реализацию им управленческих функций в том числе в коммерческой или иной
организации, умышленную форму вины, корыстный мотив либо иную личную
заинтересованность (выгоду неимущественного характера, обусловленную
1
Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2012.
2
См., например: Постановления КС РФ от 6 апреля 2004 г. N 7-П, от 27 мая 2008 г. N 8-П, от 21 января 2010 г.
N 1-П.
17
побуждениями получить взаимную услугу, карьеризм, семейственность и т.п.
1
Субъектом коррупционного деяния может выступать и лицо, заинтересованное
в осуществлении определенных действий (бездействия) специальным
субъектом.
Отсутствие надлежащего определения понятия "коррупция" и единой
позиции о правонарушениях, относимых к коррупционным, также не позволяет
определиться и с перечнем последних. Вместе с тем юридическая наука
предпринимает попытки упорядочить составы коррупционных
правонарушений, зачастую предусматривая для них соответствующие
самостоятельные главы в отраслевых кодексах
2
. Чуть сложнее обстоят дела с
определением перечня гражданско-правовых коррупционных правонарушений
- гражданско-правовых деликтов, вытекающих из сделок, совершенных с
нарушением антикоррупционного законодательства.
Бесспорно, наиболее часто встречающейся является попытка определения
именно перечня конкретных составов коррупционных преступлений,
обоснованием которого является их криминальный характер (ст. 1 Закона N
273-ФЗ, Конвенция ООН против коррупции 2003 г., Конвенция ОЭСР по
борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении
международных коммерческих сделок 1997 г.)
3
, распространенность,
1
См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам
о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" (п. 16).
2
Например, в научных кругах обсуждается вопрос о возможности предусмотреть в КоАП РФ либо отдельную
главу "Коррупционные правонарушения", либо главу "Административные правонарушения, посягающие на
институты государственной власти".
3
Очевидно, что проблематика исследования категориально-понятийного аппарата "коррупционное деяние",
находящегося на стыке разных отраслей законодательства, не должна ограничиваться исключительно
уголовным правом и требует выхода за рамки узкого понимания коррупции как совокупности составов
правонарушений, предусмотренных уголовным законодательством. В проводимых Институтом
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ исследованиях понятие "коррупция"
предлагается раскрыть как "противоправное использование должностным или иным лицом своего положения в
целях получения ненадлежащей выгоды для себя или третьих лиц, предоставление другим лицам такой выгоды,
а также посредничество и иные формы содействия в совершении указанных деяний". Предложенное
Институтом широкое определение коррупции, уходящее от карательных мер, носит универсальный характер и
может быть применено в целом как к государственному, так и к частному сектору. См.: Коррупция: природа,
проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2012. С. 25; Двадцать руководящих
принципов борьбы против коррупции, закрепленных в Резолюции 24 (97), принятой Комитетом министров
Совета Европы 6 ноября 1997 г.
18
особенности организации их предупреждения; дифференциация и
индивидуализация мер воздействия, применяемых к виновным
1
.
В правоприменительной плоскости первыми, кто определил преступные
деяния в качестве коррупционных, стали Генеральная прокуратура и
Следственный комитет РФ и МВД России
2
. К числу коррупционных ими
отнесены деяния, соответствующие следующим признакам: а) наличие
надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся
должностные лица, указанные в примечании к ст. 285 УК РФ, лица,
выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации,
действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в
некоммерческой организации, не являющейся государственным органом,
органом местного самоуправления, государственным или муниципальным
учреждением, указанные в примечании к ст. 201 УК РФ; б) связь деяния со
служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и
обязанностей; в) обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние
связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для
третьих лиц); г) совершение преступления только с прямым умыслом.
Исключением являются преступления, хотя и не отвечающие указанным
требованиям, но относящиеся к коррупционным в соответствии с
ратифицированными Российской Федерацией международно-правовыми
актами и национальным законодательством, а также связанные с подготовкой
условий для получения должностным лицом, государственным служащим и
служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим
управленческие функции в коммерческой или иной организации, выгоды в виде
денег, ценностей, иного имущества или услуги имущественного характера,
1
Лунеев В.В. Курс мировой и российской криминологии: Учебник: В 2 т. М., 2011. Т. II: Особенная часть. С.
470.
2
См.: указание Генеральной прокуратуры РФ N 387-11, МВД России N 2 от 11 сентября 2013 г. "О введении в
действие Перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании
статистической отчетности" (утр. силу); Приказы Следственного комитета РФ от 28 декабря 2012 г. N 88 "Об
утверждении Статистического отчета "Сведения о деятельности следственных органов Следственного комитета
Российской Федерации по противодействию коррупции", от 28 марта 2011 г. N 41 "Об утверждении
Статистического отчета "Сведения о деятельности следственных органов Следственного комитета Российской
Федерации по противодействию коррупции".
19
иных имущественных прав либо незаконного предоставления такой выгоды.
Этим же указанием к коррупционным преступлениям без дополнительных
условий отнесены следующие составы: ст. 141.1, 184, 204, п. "а" ч. 2 ст. 226.1,
п. "б" ч. 2 ст. 229.1, ст. 289, 290, 291, 291.1 УК РФ. Примечательно, что
количество коррупционных деяний в актах двух ведомств неодинаково (46 и
43).
В 2014 г. депутатами Государственной Думы РФ
1
были предприняты
неоднозначные и противоречивые попытки не только ввести легальные
определения понятий "коррупционное преступление" и "коррупционное
правонарушение", но и определить в качестве коррупционных 46 составов
преступлений с соответствующим ужесточением мер наказания от 15 до 20 лет
лишения свободы
2
. Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума от 9 июля
2013 г. N 24 "О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных
коррупционных преступлениях" пошел по пути наименьшего сопротивления и
отнес к коррупционным деяниям в основном преступления, связанные со
взяточничеством и коммерческим подкупом, - ст. 290, 291, 291.1, 159, 160, 204,
292, 304 УК РФ.
Таким образом, несмотря на все попытки научного осмысления
концепции коррупционного правонарушения с последующим определением его
квалифицирующих признаков, в юридической науке, законодательстве и
правоприменительной практике до сих пор отсутствует единая позиция о
коррупционных правонарушениях. Вместе с тем полагаем, что выделение
самостоятельных составов коррупционных правонарушений (преступлений)
для каждой сферы деятельности и объединение имеющихся составов
правонарушений (преступлений) в самостоятельные "коррупционные" перечни
или главы отраслевых кодексов невозможны ввиду разнородности родового
объекта коррупционных правонарушений (собственность, экономическая
деятельность, государственная власть, военная служба и т.п.) и, соответственно,
1
В качестве законодательной инициативы депутатами был разработан проект Федерального закона "О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с
коррупционными преступлениями".
2
20
их рассредоточения как в разных нормативных правовых актах, так и в главах
отраслевых кодексов даже при наличии общих коррупционных критериев и
признаков. В связи с предпринимаемым упорядочиванием может возникнуть
опасность необоснованного расширения понятия коррупционного
правонарушения. Кроме того, такое искусственное расширение опасно тем, что
оно сможет заполнить статистику незначительными делами, создавая иллюзию
успешной коррупционной борьбы
1.2 Коррупция как угроза государственной и общественной
безопасности
В соответствии с п. 43 Стратегии национальной безопасности РФ,
утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 N 683 , коррупция отнесена
к числу основных угроз государственной и общественной безопасности. В
целях искоренения причин и условий, ее порождающих, реализуются
Национальная стратегия противодействия коррупции и национальные планы, в
обществе формируется атмосфера неприемлемости данного явления,
повышается уровень ответственности за коррупционные преступления,
совершенствуется правоприменительная практика в указанной сфере (п. 46
Стратегии).
Несмотря на громкие уголовные дела, возбуждаемые в отношении
высокопоставленных чиновников и силовиков, пессимизм населения
относительно перспектив победы над коррупцией растет. Согласно
февральскому опросу "Левада-центра" уже 44% россиян заявили о
невозможности искоренения коррупции в нашей стране. В наибольшей
степени, по их мнению, коррумпированы сотрудники правоохранительных
органов и муниципальные служащие.
О серьезности этой угрозы наглядно свидетельствуют статданные
Генпрокуратуры РФ. Так, если в 2014 году совокупный размер материального
ущерба, причиненного коррупционными преступлениями, составлял 39 млрд.
21
руб., то в 2015 году - уже 43 млрд. руб. В первом полугодии 2016 года этот
показатель достиг 28,5 млрд. руб.
По данным ГИАЦ МВД России, в прошлом году было зарегистрировано
более 32,4 тыс. коррупционных преступлений (+0,8% к 2014 году). Число
преступлений, предусмотренных ст. 290 УК РФ "Получение взятки",
увеличилось на 8,6% (с 5,9 тыс. до 6,4 тыс.), а по ст. 291 УК РФ "Дача взятки" -
на 15,3% (с 5,9 тыс. до 6,8 тыс.). При этом нельзя забывать о высокой
латентности таких преступлений, которая может достигать порядка 90%.
Аналогичная тенденция сохранилась и в текущем году. Уже в первом
полугодии выявлено 21,3 тыс. коррупционных преступлений, что на 5%
превышает аналогичный показатель прошлого года. В свою очередь,
количество фактов получения взяток увеличилось почти на треть (с 3,8 тыс. до
5 тыс.), а дачи взяток - на 4,4% (с 4 тыс. до 4,1 тыс.). Наибольшее число
коррупционных преступлений регистрируется в Приволжском, Центральном и
Сибирском федеральных округах, а наименьшее - в Крымском и
Дальневосточном.
Федеральный закон от 03.07.2016 N 324-ФЗ "О внесении изменений в
Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс
Российской Федерации", вступивший в силу с 15 июля 2016 года, направлен на
совершенствование уголовной ответственности за коррупционные
преступления. В этих целях соответствующие изменения вносятся в УК РФ,
УПК РФ, Федеральный закон от 23.07.2013 N 198-ФЗ "О внесении изменений в
Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"
и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях
предотвращения противоправного влияния на результаты официальных
спортивных соревнований".
В частности, в диспозиции ст. ст. 184, 204 и 290 УК РФ вносятся
изменения, позволяющие признавать преступлениями случаи, когда деньги,
ценные бумаги, иное имущество передаются, или услуги имущественного
характера оказываются, или иные имущественные права предоставляются не
22
самому должностному лицу (лицу, выполняющему управленческие функции в
коммерческой или иной организации), а по его указанию другому физическому
или юрлицу. Статья 204 УК РФ дополнена примечанием 1, определяющим
значительный, крупный и особо крупный размеры подкупа. Так, значительным
размером признаются сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества,
услуг имущественного характера и иных имущественных прав, превышающие
25 тыс. руб., крупным - более 150 тыс. руб., а особо крупным - более 1 млн. руб.
Кроме того УК РФ был дополнен ст. 204.1, устанавливающей
ответственность за посредничество в коммерческом подкупе, а также обещание
или предложение посредничества в коммерческом подкупе по аналогии со ст.
291.1 УК РФ. При этом ответственность посредника зависит от размера
предмета подкупа. Так, посредничество в коммерческом подкупе, совершенное:
а) группой лиц по предварительному сговору или организованной группой; б)
за заведомо незаконные действия (бездействие); в) в крупном размере,
наказывается штрафом до 800 тыс. руб., или в размере зарплаты или иного
дохода осужденного за период до 6 месяцев, или в размере от 10-кратной до 30-
кратной суммы подкупа с лишением права занимать определенные должности
или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет или без
такового либо лишением свободы на срок до пяти лет со штрафом до 30-
кратной суммы подкупа или без такового и с лишением права занимать
определенные должности или заниматься определенной деятельностью до пяти
лет или без такового.
Посредничество в коммерческом подкупе, совершенное в особо крупном
размере, наказывается штрафом до 1,5 млн. руб., или в размере зарплаты или
иного дохода осужденного за период до полутора лет, или в размере от 40-
кратной до 70-кратной суммы подкупа с лишением права занимать
определенные должности или заниматься определенной деятельностью до
шести лет или без такового либо лишением свободы на срок от трех до семи лет
со штрафом до 40-кратной суммы подкупа или без такового и с лишением