73
медицинской помощи, образовательных услуг и совершенствованию кадрового
потенциала социальных учреждений.
К числу приоритетных направлений обеспечения государственной и
общественной безопасности в сфере противодействия коррупции посредством
политико-правовых средств следует отнести: 1) усиление роли государства как
гаранта безопасности личности; 2) совершенствование принципов и методов
взаимодействия органов государства и органов самоуправления с институтами
гражданского общества; 3) создание гарантий защиты прав и законных
интересов российских граждан; 4) разработку мер по усилению доверия
граждан к правоохранительной и судебной системам Российской Федерации; 5)
принятие мер по предупреждению коррупционной преступности; 6)
совершенствование механизма правового регулирования с использованием
средств уголовного и административного права; 7) совершенствование
правоприменительной практики; 8) активизацию международного
сотрудничества в поиске взаимоприемлемых мер, осуществляемых в сфере
противодействия коррупции.
Хотя коррупция существует с незапамятных времен и было множество
попыток правового решения этой проблемы, законодатели всех стран мира
продолжают проигрывать в борьбе с коррупцией, нередко совершая одни и те
же ошибки, повышающие коррупционные риски.
Можно выделить следующие группы наиболее типичных ошибок либо
факторов коррупционных рисков в правотворческой деятельности
1
.
Первая группа правотворческих ошибок связана с дефектами правового
регулирования в целом:
- неопределенность содержания правовых норм;
- коллизии между нормативными правовыми актами;
- пробелы в правовом регулировании;
1
В России первые крупные разработки этой темы были осуществлены Институтом законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве РФ и Центром стратегических исследований. См., например:
Правовые акты: антикоррупционный анализ / Под ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой. М.,
2010; Южаков В.Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: методика, опыт и
перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. N 2.
74
- поспешность в правовом регулировании;
- чрезмерная свобода усмотрения органов, принимающих подзаконные
акты;
- недостаточное регулирование процедур осуществления норм права в
деятельности государственных и муниципальных органов;
- недостаточные ресурсы, обеспечивающие требования закона;
- недостаточные полномочия надзорных, контрольных и аудиторских
органов;
- отсутствие системного подхода к противодействию коррупции,
охватывающему как публичную, так и частную сферы;
- отсутствие системы оценки коррупционных рисков в правовом
регулировании.
Вторая группа факторов коррупционных рисков - дефекты правового
регулирования деятельности государственных и муниципальных органов,
должностных лиц и служащих:
- излишняя свобода дискреционных полномочий;
- размытость правовых норм, закрепляющих полномочия;
- неопределенность временного формата осуществления полномочий;
- недостаточное регулирование административных процедур;
- отсутствие тендерных (аукционных) процедур в сфере публичных
закупок;
- недостаточное участие общественных объединений в деятельности
государственных и муниципальных органов;
- недостаточность запретов и ограничений для государственных и
муниципальных органов и служащих;
- отсутствие транспарентности в деятельности государственных и
муниципальных органов и служащих;
- отсутствие либо недостаточность контроля за государственными и
муниципальными органами и служащими;
75
- отсутствие структур антикоррупционного комплаенса в публичных
органах и частных организациях.
Третья группа факторов коррупционных рисков охватывает дефекты
правового положения физических и юридических лиц в отношениях с
государственными и муниципальными органами и служащими:
- неопределенность правового положения физических и юридических лиц
в отношениях с государственными и муниципальными органами и их
представителями;
- заполнение пробелов в регулировании правового положения лиц актами
административных органов;
- чрезмерные ограничения прав и правовых возможностей лиц;
- избирательные изменения в содержании прав и законных интересов;
- искусственные препятствия или обременительные требования,
препятствующие реализации прав и правовых возможностей;
- недостаточность процедур обжалования административных решений;
- недостаточность судебных средств защиты, в том числе коллективных;
- недостаточность механизмов возмещения ущерба, причиненного
коррупционными деяниями;
- отсутствие мер защиты лиц, раскрывающих коррупционные деяния;
- непринятие административными органами мер по предупреждению
коррупционных рисков.
Многие из указанных факторов коррупционных рисков нашли отражение
в Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. "Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов", а также в методических антикоррупционных
руководствах федеральных, региональных и муниципальных органов.
Устранение дефектов правоприменительной практики. Недостаточно
создать высококачественное законодательство, обладающее иммунитетом либо
невосприимчивостью к коррупционным рискам, поскольку оно не гарантирует
76
защиту от коррупционных рисков в невероятно многогранной и постоянно
меняющейся правоприменительной практике.
Ограниченность времени лекции не позволяет подробно остановиться на
этой теме. Поэтому выделим только основные направления
антикоррупционного обеспечения правоприменительной деятельности.
Первое направление - создание целостной, постоянно развивающейся
системы антикоррупционного воспитания и образования, прививающей
неприятие коррупции.
Второе направление - открытость и контроль за деятельностью
публичных органов и организаций и частных структур, обеспечивающих
потребности государства и общества.
И третье направление - оптимизация структуры, оснащение
необходимыми ресурсами, координация деятельности органов, участвующих в
противодействии коррупции.
Таковы общие направления антикоррупционного совершенствования
правоприменительной практики, которые должны наполняться конкретным
содержанием в зависимости от особенностей сфер правоприменительной
практики, регулирующего законодательства, задействованных публичных
органов и общественных структур, а также степени освоения
правоохранительными органами искусства борьбы с коррупцией.
Таким образом, использование на национальном уровне специальных мер
по снижению уровня коррупционной преступности предполагает
осуществление во избежание криминализации отношений в системе органов
государственной власти и самоуправления согласованной деятельности органов
государственного контроля (надзора) и институтов гражданского общества,
одобрение государством деятельности негосударственных институтов,
общественных объединений граждан, консолидирующих в рамках правового
поля усилия по предупреждению преступлений коррупционной
направленности. Государственная политика по противодействию коррупции
инспирирует комплекс мер по формированию в отношении коррупции как
77
социально-правового явления атмосферы неприемлемости посредством
расширения конструктивного информационного воздействия на институты
власти и общества, осуществления просветительских мер в области правового
воздействия.
3.2 Конституционные суды в механизме противодействия коррупции
Коррупция получила значительное распространение во многих странах, в
том числе и в России. Объясняется это тем, что она теснейшим образом связана
с несовершенством законодательства, неэффективностью государственного
управления и деятельности правоохранительных органов, с утратой веры в
равенство перед законом и судом, в социальную справедливость как
важнейшую ценность любого цивилизованного общества, падением морали и
нравственности.
Общеизвестно, что проблема коррупции всегда сопровождает периоды
крупных социально-экономических преобразований. Усугубляют проблему
слабость государственных органов, призванных бороться с коррупцией, низкий
уровень правовой культуры и правовых традиций, отсутствие юридической
ответственности, даже в отношении лиц, совершивших многомиллиардные
хищения. Все это в совокупности породило в России, включая ее регионы,
коррупцию в крупных масштабах. Одним словом, коррупция становится одной
из острых социальных проблем. В связи с этим идет активный поиск
эффективных механизмов противодействия ей. Не случайно в Указе
Президента РФ от 1 апреля 2016 г. "О Национальном плане противодействия
коррупции на 2016 - 2017 годы" рекомендуется, в частности, высшим
должностным лицам субъектов РФ обеспечить внесение до 1 июня 2016 г. в
региональные антикоррупционные программы (планы по противодействию
коррупции) органов государственной власти субъектов РФ изменений,
направленных на достижение конкретных результатов в работе по
предупреждению коррупции, минимизации и (или) ликвидации последствий
78
коррупционных правонарушений, а также контроль за выполнением
мероприятий, предусмотренных этими программами. В числе этих
мероприятий основное значение следует придавать оптимальной организации
государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Но именно власть, призванная бороться с коррупцией, нередко порождает ее
как "общественно опасное явление в сфере политики или государственного
управления, выражающееся в умышленном использовании лицами,
осуществляющими функции представительной власти, а также находящимися
на государственной службе, своего служебного положения для
противоправного получения имущественных и неимущественных благ и
преимуществ в любой форме и равно выражающееся в подкупе этих лиц"
1
.
Коррупция разъедает и разлагает общество. Об этом свидетельствуют
история и современность. С целью разумной организации государственной
власти еще в 18 веке Ш. Монтескье предложил разделение ее на
законодательную, исполнительную и судебную. Однако данная теория имеет
практическое значение лишь в том случае, если она закреплена в
законодательстве и воплощена на практике. Демократические правовые
государства пошли по этому пути. Принцип разделения властей не только был
закреплен в их основных законах, но и стал политико-правовой реальностью
организации деятельности органов государственной власти. Так, в ст. 10
Конституции РФ предусматривается, что "государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную".
Разделение властей, закрепленное в качестве одной из основ
конституционного строя для Российской Федерации в целом, по мнению
Конституционного Суда РФ, обязательно не только для федерального уровня,
но и для организации государственной власти в субъектах РФ
2
. Такую же
1
Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2007. С. 439.
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П.
79
позицию по организации государственной власти в субъектах РФ занял
Верховный Суд РФ в своем Определении от 11 июля 2003 г. N 11-Г03-24.
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" в ст. 1,
определяющей принципы деятельности органов государственной власти
субъектов РФ, предусматривается также принцип разделения государственной
власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения
сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех
полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной
власти либо должностного лица. Это законоположение соответствует правовой
позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 18
января 1996 г. N 2-П, согласно которой "разделение единой государственной
власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает
установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов,
которая исключает возможность концентрации власти у одной из них,
обеспечивая самостоятельное функционирование всех ветвей власти и
одновременно - их взаимодействие".
В то же время, невзирая на названные решения двух высших судебных
органов Российской Федерации, действующие установления федерального
законодателя относительно принципа разделения государственной власти на
три ее ветви в основных законах субъектов РФ, региональная судебная власть в
лице конституционных (уставных) судов в силу диспозитивного характера их
образования, закрепленного в ч. 1 ст. 27 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной
системе Российской Федерации", не заинтересована в создании данных судов,
поскольку они проверяют конституционную законность региональных законов,
нормативных правовых актов, выявляя тем самым и степень их
коррумпированности.
80
Удивление вызывает позиция федеральных органов власти, которые
сформировали целую "армию" своих территориальных органов в регионах
1
, но
никаких усилий не прилагают для образования конституционных (уставных)
судов субъектов РФ, хотя они никак не затрагивают их интересы
2
. Наоборот,
являются их помощниками в решении общих задач по укреплению
конституционной законности, защите прав и свобод человека и гражданина,
противодействию коррупции
3
. Об этом пишут и говорят специалисты,
представители федеральных органов государственной власти.
Совершенно справедливо указывается в Постановлении VIII
Всероссийского съезда судей от 16 декабря 2012 г. "О состоянии судебной
системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития в 2012 -
2016 годах", что "незаслуженно вне внимания остаются конституционные
(уставные) суды субъектов Российской Федерации, которые играют роль
дополнительного гаранта прав граждан, в том числе на судебную защиту".
Кроме того, затягивание образования конституционных (уставных) судов
субъектов РФ "нарушает баланс региональных властей"
4
и тем самым создание
системы сдержек и противовесов с целью противодействия коррупции.
Прав был Н.В. Витрук в том, что "лишь с созданием органов
конституционного правосудия во всех субъектах РФ завершается
формирование единой системы судебного конституционного контроля в
условиях федеративного устройства российского государства"
5
. Эти органы
судебной власти заметно расширяют масштабы и средства противодействия
коррупции, поскольку учреждение и упразднение их, во-первых, происходит
конституциями (уставами), а не обычными законами субъектов РФ, что во
многом является гарантией предотвращения коррупции в деятельности органов
1
По мнению многих специалистов, они составляют более 60% региональной государственной власти и на них
приходится основная доля коррупционных преступлений.
2
К тому же они финансируются из регионального бюджета, который занимает в бюджете субъекта РФ от 0,5 до
1%.
3
Прав Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, когда, отвечая на вопрос, какова роль
Конституционного Суда в борьбе с коррупцией, отметил, что коррупция как система подкупа должностных лиц
нарушает основные конституционные права и свободы человека и гражданина // Российская газета. 2004. 2
марта. N 3418.
4
Михалева Н.А. Конституция и уставы субъектов РФ. М., 2013. С. 400.
5
Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005. С. 458.
81
государственной власти субъекта РФ. Во-вторых, в их формировании
принимают участие как законодательная, так и исполнительная власть субъекта
РФ, что значительно уменьшает коррупционные риски при избрании судей и
осуществлении ими конституционного правосудия. В-третьих, важным
конституционным фактором является само наличие таких судов. Как отмечает
Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, "само наличие
конституционного правосудия имеет и большое профилактическое значение:
оно дисциплинирует и законодателя при издании законов, и чиновников при
принятии правоприменительного решения, и рядовых граждан в их
повседневных действиях в различных сферах социальной жизни"
1
. Так,
например, на стадии предварительного изучения Конституционным судом
республики запроса о проверке конституционности пункта 2 статьи 3 Закона
Республики Северная Осетия - Алания от 15 июня 2007 г. N 24-РЗ "Об
определении пределов нотариальных округов и количества должностей
нотариусов в нотариальном округе в границах территории Республики
Северная Осетия-Алания" Парламентом республики был принят Закон от 2
апреля 2010 г. о внесении изменений в Закон, коим оспариваемая норма была
признана утратившей силу (п. 5 ст. 1). Поэтому Конституционным судом
республики производство по делу было прекращено
2
. Другой пример - на
стадии подготовки к слушанию дела о проверке конституционности
постановления администрации местного самоуправления г. Владикавказа от 16
октября 2009 г. N 2090 "О запрещении изменений фасадов многоквартирных
домов" оспариваемый акт был отменен постановлением администрации
местного самоуправления г. Владикавказа от 14 февраля 2014 г. Производство
по данному делу также было прекращено
3
. Такие примеры можно привести и из
деятельности конституционных (уставных) судов других субъектов РФ. В
практике Конституционного суда республики были и такие случаи, когда
приглашенные на заседание представители Прокуратуры, убедившись в
1
Зорькин В.Д. Конституция и права человека в 21 веке. М., 2008. С. 59.
2
Постановление Конституционного суда Республики Северная Осетия - Алания от 26 ноября 2010 г. N 1-П.
3
Определение Конституционного суда Республики Северная Осетия - Алания от 25 февраля 2014 г. N 1-О.
82
неконституционности нормативного правового акта, сразу же приносили на
него протест, а орган, издавший его, не дожидаясь судебного решения, отменял
его.
Таким образом, сам факт обращения в конституционный суд
предотвращает возможное совершение коррупционных преступлений на
основании оспариваемых постановлений.
Конституционный (уставный) суд, осуществляя свои полномочия, лишает
юридической силы те нормативные правовые акты, которые не соответствуют
региональной конституции (уставу), а часть из них способствует еще и
совершению коррупционных преступлений. Их достаточно много, поскольку
ежегодно издаются десятки тысяч региональных законов и иных нормативных
правовых актов. Среди них нередко встречаются такие, которые являются
следствием сращивания не только законодательной и исполнительной ветвей
власти между собой, но и с бизнесом. Поэтому появляются "заказные",
лоббированные нормативные положения, открывающие дорогу к
коррупционной деятельности и противоречащие конституционной законности.
С этим эффективно, на профессиональном уровне наряду с другими
государственными органами призваны бороться конституционные (уставные)
суды субъектов РФ. Именно они, по мнению Конституционного Суда РФ:
обладают исключительным полномочием осуществлять проверку нормативных
актов субъектов Федерации на предмет их соответствия конституциям
(уставам) субъекта Федерации и лишать эти акты юридической силы, если
такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов
Федерации (Постановление от 16 июня 1998 г. N 19-П); вправе проверять
конституционность законов республики, содержащих иное, нежели в
федеральном законе, регулирование по вопросам, не относящимся к
исключительному ведению Российской Федерации (Постановление от 30
сентября 1993 г. N 18-П); проверяют законы, принятые субъектом Федерации
по вопросам его исключительного ведения, на его соответствие уставу