76
исключения государственных институтов, кроме того, решением этой
проблемы занимаются и представители гражданского общества. Однако
несмотря на это, каких-либо реальных сдвигов в решении этой проблемы
пока не наблюдается. Отчасти такое положение вещей обусловлено и
отсутствием надлежащего взаимодействия между прокуратурой и целым
рядом заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
Решение обозначенной проблемы видится в разработке
соответствующего регламента взаимодействия ряда заинтересованных
субъектов, которое будет направлено на противодействие коррупции.
Помимо межведомственного взаимодействия в сфере
противодействия коррупции прокуратуре необходимо развивать
международное сотрудничество в этой сфере. Определенные позитивные
шаги в этом направлении уже сделаны. Так, Генеральная прокуратура
Российской Федерации представляет нашу страну в международной
антикоррупционной организации ГРЕКО (Группа государство против
коррупции).
Не менее важным представляет взаимодействие прокуратуры с
институтами гражданского общества, независимыми экспертами, которые
занимаются изучением проблемы коррупции. Анализ деятельности ряда
общественных институтов, которые занимаются исследованием проблемы
коррупции, ее динамики, форм проявления, показывает, что государство в
целом и в лице прокуратуры в частности практически не использует их
научный и методический потенциал.
Взаимодействие прокуратуры с институтами гражданского общества,
которые занимаются изучением проблемы коррупции, могло бы
происходить, например, при подготовке методических рекомендаций по
вопросам реализации законодательства о противодействии коррупции. Кроме
того, институты гражданского общества могли бы предоставлять
прокуратуре научные исследования, в которых освещались бы наиболее
коррупциогенные сферы государственного управления, а также высоко
рисковые с точки зрения коррупции сферы хозяйственной деятельности.
77
Осуществляя такое взаимодействие, прокуратура получала бы
большое количество полезной информации, использование которой могло бы
принести большую пользу как на внутригосударственном уровне
противодействия коррупции, так и при осуществлении международного
сотрудничества в соответствующей сфере. Как уже отмечалось ранее,
важным направлением в деле организации деятельности органов
прокуратуры по противодействию коррупции в настоящее время является
взаимодействие с заинтересованными правоохранительными и
контрольными органами
77
.
В этой связи имеется объективная необходимость принять
совместный приказ о взаимодействии Прокуратуры, МВД России, ФСБ
России, ФНС России, ФТС России по вопросам реализации законодательства
о противодействии коррупции, а также о контроле за соответствием расходов
лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам.
Проводя прокурорский надзор за соблюдением законодательства о
противодействии коррупции, прокуроры выносят представления, протесты,
предостережения, а также постановления
78
.
В ходе проведения такого надзора в соответствующей сфере наиболее
часто выявляются нарушения запретов и ограничений, обусловленных
государственной службой, нарушение сроков и порядка предоставления
сведений о доходах и имуществе государственного и муниципального
служащего и его супруги (супруга), а также несовершеннолетних детей.
Также при осуществлении прокурорского надзора выявляются нарушения,
касающиеся порядка формирования комиссий по соблюдению требований к
служебному поведению федеральных государственных служащих и
урегулированию конфликта интересов и др. Исходя из этого для повышения
статуса комиссий по соблюдению требований к служебному поведению
77
Букалерова Л.А., Полукаров А.В. К вопросу об уголовно-правовом
противодействии коррупции в социальной сфере // Вестник экономической безопасности.
2016. № 2. С. 41–47.
78
Абубакиров Ф.М., Пугачев В.П., Поляков С.С. Преступления коррупционной
направленности: понятие, виды и вопросы квалификации // Актуальные вопросы
юриспруденции. 2016. № 3. С. 127–130.
78
федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта
интересов в Указе Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. №
821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению
федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта
интересов» представляется целесообразным закрепить положение о том, что
в состав соответствующей комиссии в обязательном порядке включается
прокурор
79
.
Особое внимание при осуществлении прокурорского надзора за
выполнением требований законодательства о противодействии коррупции в
настоящее время следует, по нашему мнению, уделить выполнению
государственным и муниципальным служащим обязанности уведомлять
представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие
государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц
в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.1
Помимо этого прокуратуре при получении соответствующей информации
необходимо проводить комплекс мероприятий, направленных на
предупреждение коррупционных правонарушений, связанных с нарушением
ограничений, которые установлены в отношении гражданина, замещающего
должность на государственной или муниципальной службе, при заключении
им трудового или гражданско-правового договора.
Следует отметить, что в органах прокуратуры далеко не всегда
имеются в достаточном количестве квалифицированные специалисты для
проведения соответствующей экспертизы, в этой связи представляется
необходимым привлечение для проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и их проектов независимых экспертов.
Заметим, что по общему правилу заключение по результатам независимой
антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, однако,
несмотря на это, оно подлежит обязательному рассмотрению в
79
Указ Президента РФ от 01.07.2010 N 821 (ред. от 02.04.2013) "О комиссиях по
соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных
служащих и урегулированию конфликта интересов"
79
тридцатидневный срок со дня его получения организацией или должностным
лицом, которым оно направлено. Для повышения гарантий рассмотрения
соответствующего заключения прокуратуре было бы целесообразно усилить
меры прокурорского надзора за качеством оценки заключения независимой
антикоррупционной экспертизы со стороны должностных лиц органов
государственной власти и управления
80
.
А в целях повышения статуса независимой антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Федеральном
законе от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
81
закрепить положение о том, что заключение по результатам ее проведения, а
также мотивированный ответ на нее должны в обязательном порядке
направляться в органы прокуратуры. Правовой основой международного
сотрудничества прокуратуры Российской Федерации являются различные
конвенции, договоры, декларации, соглашения и иные документы, в том
числе и действующие в порядке правопреемства Россией договоры,
заключенные СССР.
За последние несколько лет Россией были подписаны важные
межгосударственные акты, направленные против коррупции. Примером
тесного антикоррупционного взаимодействия на постсоветском пространстве
является Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур
(прокуратур) государств - участников Содружества Независимых Государств
в борьбе с коррупцией (далее - Соглашение прокуратур СНГ по борьбе с
коррупцией), вступившее в силу 25 апреля 2007 г. Для применения органами
прокуратуры в России данное Соглашение было подтверждено и разослано
вместе с Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 26
сентября 2007 г. № 149 «Об объявлении Соглашения о сотрудничестве
80
Ковалева А.В. Государство и общество в сфере противодействия коррупции //
Ростовский научный журнал. 2017. № 2. С. 44–54.
81
Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. – № 172-ФЗ //
Российская газета - Федеральный выпуск. – №4957 (133).
80
генеральных прокуратур (прокуратур) государств - участников Содружества
Независимых Государств в борьбе с коррупцией»
82
.
Целями подписания Соглашения прокуратур СНГ по борьбе с
коррупцией являются:
- совершенствование борьбы с коррупцией;
- усиление защиты прав и законных интересов граждан, охраняемых
законом интересов общества и государства;
- выработка согласованной стратегии и совместных мер в этой сфере.
Соглашение не дает единого понятия коррупции. Вместо этого в ст. 2
отдельно закреплены определения понятий «коррупционное
правонарушение» и «коррупционное преступление».
Под коррупционным правонарушением понимается «не влекущее
уголовной ответственности нарушение существующего порядка несения
службы и исполнения своих профессиональных обязанностей, допущенное
лицами, которые национальным законодательством государств Сторон
отнесены к категории должностных лиц или приравненных к ним, если такое
нарушение содержит признаки коррупции, а равно невыполнение ими
запретов, правил, установленных национальными нормативными правовыми
актами».
Ключевой статьей Соглашения прокуратур СНГ по борьбе с
коррупцией является ст. 5, которая содержит в себе конкретные формы
сотрудничества государств-участников. Всего их в указанной статье семь, и
они предусматривают:
1. Обмен статистической, научно-методической и иной информацией
в сфере борьбы с коррупцией, в том числе:
- о практике законодательного и иного нормативного правового
регулирования вопросов борьбы с коррупцией;
- практике работы органов прокуратуры в сфере борьбы с коррупцией;
82
Об объявлении Соглашения о сотрудничестве генеральных прокуратур
(прокуратур) государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с
коррупцией: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 сентября 2007 г. № 149 //
Собрание законодательства Российской федерации. –19.10.2007. – № 30.
81
- преступлениях коррупционной направленности, имеющих
транснациональный характер.
2. Разработку и принятие согласованных мер в целях повышения
эффективности прокурорского реагирования на нарушения законодательства
о борьбе с коррупцией.
3. Проведение совместных проверок заявлений, сообщений и иной
информации о коррупционных деяниях, имеющих транснациональный
характер.
4. Оказание содействия в проведении проверок заявлений, сообщений
и иной информации о коррупционных деяниях.
5. Обмен опытом организации и осуществления прокурорской
деятельности в сфере борьбы с коррупцией, включая подготовку научно-
методических рекомендаций, проведение семинаров, научно-практических
конференций.
6. Подготовку и повышение квалификации сотрудников органов
прокуратуры.
7. Проведение совместных научных исследований в сфере борьбы с
коррупцией.
Соглашение предусматривает, что сотрудничество будет
производиться непосредственно или через Секретариат Координационного
совета генеральных прокуроров государств - участников Содружества
Независимых Государств. Запрос должен быть подписан Генеральным
прокурором или его заместителем и удостоверен гербовой печатью. В
соответствии с п.2 ст. 8 Соглашения запрашиваемая сторона принимает все
необходимые меры для обеспечения своевременного и полного исполнения
запроса. Пункт 4 данной статьи предполагает, что запрашиваемая сторона в
возможно короткие сроки информирует запрашивающую сторону о
результатах исполнения запроса. Кроме того, государства-участники
обязуются сохранять конфиденциальность информации, используемой в
процессе осуществления сотрудничества между странами (ст. 12), а также
нести необходимые расходы, связанные с реализацией Соглашения (ст. 13).1
82
Анализируя описанные выше положения Соглашения прокуратур
СНГ по борьбе с коррупцией, можно отметить, что оно не предусматривает
большого количества антикоррупционных мер, в отличие от других
международных актов, ратифицированных Российской Федерацией.
Соглашение имеет рамочный характер и направлено на создание всех
необходимых условий для осуществления противодействия коррупции
органами прокуратур государств - участников СНГ. Подписание данного
Соглашения во многом обусловлено положениями ст. 48 Конвенции ООН,
которые предусматривают, что «государства-участники рассматривают
возможность заключения двусторонних или многосторонних соглашений или
договоренностей о непосредственном сотрудничестве между их
правоохранительными органами»
83
.
Представляется вполне логичным, что в ближайшие годы на уровне
генеральных прокуратур стран, входящих в состав СНГ, будут заключены
дополнительные соглашения по различным аспектам противодействия
коррупции. Они могут касаться вопросов осуществления административного,
уголовного, уголовно-процессуального сотрудничества в связи с
расследованием коррупционных деяний.
Важным направлением антикоррупционной политики, проводимой в
рамках СНГ, также является принятие особых модельных законов против
коррупции. Указанной работой занимается Межпарламентская Ассамблея
государств - участников СНГ. В соответствии с п. «г» ст. 4 Конвенции о
Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ2 данный
международный орган принимает типовые (модельные) законодательные
акты и с соответствующими рекомендациями направляет их парламентам
государств - участников Конвенции.
Межпарламентской Ассамблеей СНГ были приняты следующие
модельные антикоррупционные законы:
83
Коннова П.И. Содержание и состояние профилактики коррупционных
правонарушений // Основные направления государственной политики по
противодействию коррупции в Российской Федерации. М.: Изд-во РУДН, 2017. С. 45–57.
83
- О борьбе с коррупцией: Модельный закон (принят в г. Санкт-
Петербурге 03.04.1999 Постановлением № 13-4 на 13-м пленарном заседании
Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ);
- Основы законодательства об антикоррупционной политике:
Модельный закон (принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением
№ 22-15 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи
государств-участников СНГ).
84
;
Таким образом, можно с уверенностью констатировать, что
международное сотрудничество, осуществляемое органами прокуратуры
Российской Федерации, имеет важнейшее значение в деле борьбы с
коррупцией. Генеральная прокуратура Российской Федерации является
официальным органом, уполномоченным решать самый широкий круг
вопросов по противодействию коррупции.
Органы прокуратуры взаимодействуют с ведущими международными
антикоррупционными организациями. Результатами такого сотрудничества
являются многочисленные соглашения, заключенные на
межправительственном и межведомственном уровне. Генеральная
прокуратура Российской Федерации также активно сотрудничает с
официальными органами по противодействию коррупции большинства
зарубежных стран, обмениваясь ценным для нашей страны опытом.
Одним из более действенных средств предупреждения и пресечения
коррупционных преступлений в России является уголовное
законодательство, но оно не имеет совершенный характер, следовательно,
снизить уровень коррупции удастся не скоро. Необходимо рассмотрение
эффективных уголовно-правовых средств противодействия коррупции и их
совершенствование. Однако только применение этих средств не будет
являться эффективным, требуется активная гражданская позиция. Обществу
необходим достаточный уровень правового воспитания, осуществление
84
Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств -
участников Содружества Независимых Государств. 2004. № 33. С. 232 - 234.
84
социальной пропаганды, гласность СМИ. Только в комплексном
противодействии удастся достигнуть желаемого результата.
Поэтому на государственном уровне необходимо повышение
эффективности информационно-пропагандистских и просветительских мер,
направленных на создание в обществе атмосферы нетерпимости к
коррупционным проявлениям. Данная задача закреплена в Указе Президента
РФ от 1 апреля 2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия
коррупции на 2016 – 2017 годы»
85
.
Говоря об уголовно-правовых аспектах борьбы с преступностью
нельзя не отметить, что для формирования статистической отчетности
указанием генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД России
№ 187/86/2 от 30 апреля 2010 года установлен перечень преступлений
коррупционной направленности №23
86
.
В правоприменительной практике круг коррупционных преступлений,
ввиду отсутствия четкой законодательной регламентации определяется
произвольно. Уголовный кодекс РФ не выделяет отдельную главу,
посвященную коррупционным преступлениям. Особенностью
коррупционных преступлений является, прежде всего, многоликость
должностных или служебных злоупотреблений, которые полностью или
частично затрудняют реализацию интересов тех или иных физических или
юридических лиц, вынужденных в своей деятельности соприкасаться со
статусными полномочиями чиновников.
Следует отметить, что огромное количество преступлений
коррупционной направленности совершается в органах, занимающихся
борьбой с данным явлением. Злоупотребление должностными полномочиями
является одним из распространенных коррупционных преступлений. Имеет
место совершенствование системы кадрового отбора при поступлении на
государственную и муниципальную службу, так же в правоохранительные
85
Указ Президента РФ «О Национальном плане противодействия коррупции на
2016–2017 годы» // Российская газета. 2016. 13 апр.
86
Заварзин С.В. Уголовно-правовые средства противодействия коррупции. //
Современные проблемы права и управления. М., 2015. С. 50.
85
органы. В соответствии с анализом правоприменительной практики, самым
распространенным видом преступлений коррупционной направленности
является получение, дача взятки. Следует отметить, что наказание
недостаточно строгое, поэтому правонарушители ничем не рискуют.
Получив денежное вознаграждение, достаточно оплатить процент от
этой суммы, таким образом понести наказание за совершенное преступление.
Наказание может заключаться и в местах лишения свободы, но совсем на
небольшой срок. Поэтому после отбывания срока правонарушитель может
распоряжаться имуществом, добытым преступным путем. Поэтому,
действенным механизмом, направленным на борьбу с коррупционными
проявлениями может стать возвращение института конфискации имущества
и ужесточение контроля над доходами и расходами работников органов
власти и членов их семей, открытость движения их средств. «Должно быть
предельно ясно на что и за счет чего приобретена недвижимость, предметы
роскоши» отсюда следует, что необходимо чёткое и однозначное выражение
политической воли, отражающейся в разработке и реализации системных
мер, направленных на пресечение коррупционных преступлений, достижение
неотвратимости наказания для каждого и борьбу с их последствиями
87
.
Конфискация имущества в УК РФ была восстановлена в качестве
иной меры уголовно-правового противодействия, но ранее она могла
применяться как дополнительный вид наказания за преступления
коррупционной направленности. Особое значение при борьбе с коррупцией
имеет принцип неотвратимости наказания и назначение наказания в полной
мере, с учетом как смягчающих, так и отягчающих обстоятельств.
По результатам мониторинга, проведенного в феврале 2018 года
Левада–центром
88
, 90% россиян считают, что коррупция – это «величайшее
зло нашего общества». Однако значительная часть из них сами дают взятки,
считая это вполне естественно, особенно при положительном решении их
87
Ковалева А.В. Государство и общество в сфере противодействия коррупции //
Ростовский научный журнал. 2017. № 2. С. 51.
88
Левада–центр: масштабы коррупции в России // URL: http: //
www.levada.ru/indikatory/polozhenie-del-v-strane/