44
важнейшим и одним из самых эффективных инструментов является
общественное телевидение. Средства массовой информации должны быть
допущены во все уголки, во все самые сокровенные процессы деятельности
государственных служащих. Активнее следует использовать
пропагандистский потенциал религиозных организаций.
Правоохранительные органы Российской федерации также выпускают
информационно-разъяснительные материалы, буклеты, правовое
просвещение по профилактике и борьбе с коррупцией, на которых указаны
номера телефонов каждого ведомства, где граждане могут сообщить о фактах
коррупции или о вымогательства взятки.
Введение в российское законодательство понятия "конфликт интересов
на государственной службе" обусловлено международными обязательствами
России, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции. Каждое
государство-участник стремится, в соответствии с основополагающими
принципами своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать
и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и
предупреждают возникновение коллизии интересов (ч.4 ст. 7 Конвенции).
Каждое государство-участник стремится устанавливать меры и системы,
обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим
органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях,
инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с
которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в
качестве публичных должностных лиц (ч. 5 ст. 8 Конвенции).
Конфликт интересов - это ситуация, при которой личная прямая или
косвенная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на
исполнение им должностных (служебных) обязанностей (полномочий). Такое
определение приведено в ч. 1 ст. 10 Закона о противодействии коррупции.
Личная заинтересованность означает, что доходы, выгоды, преимущества
может получать сам служащий, его родственники, друзья (знакомые) или
организации, которые как-то связаны с ним. На это указано в ч. 2 ст. 10
45
Закона о противодействии коррупции, Письме Минтруда России от
15.10.2012 N 18-2/10/1-2088.
Под личной заинтересованностью понимается возможность получения
доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав,
услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или
каких-либо выгод (преимуществ) лицом, и (или) состоящими с ним в
близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми,
братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми
супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми
лицо и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны
имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.
Как можно заметить, Закон связывает личную заинтересованность с
возможностью получения доходов за совершение определенных действий
(или бездействие).
В качестве конкретных видов доходов законодатель называет: деньги;
иное имущество, в том числе имущественные права; услуги имущественного
характера; результаты выполненных работ или какие-либо выгоды
(преимущества).
Деньги представляют собой платежные средства, обязательные к приему
по нарицательной стоимости. Представляется, что в рассматриваемой норме
законодатель под деньгами имеет в виду не только отечественную валюту, но
и иностранную.
Под иными правами, имеющими имущественную оценку, можно
понимать права, не связанные "жестко" с личностью их обладателя, те права,
в отношении которых возможна передача их другому лицу (как правило, на
возмездной основе). Например, права на осуществление
предпринимательской деятельности, предоставляемые на основе закона или
договора, включая, в частности, связанные с разведкой, разработкой,
добычей и эксплуатацией природных ресурсов.
46
Аспектам урегулирования конфликта интересов на гражданской службе
посвящена ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О
государственной гражданской службе Российской Федерации". В
Федеральном законе от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в
Российской Федерации" этот вопрос урегулирован нормами ст. 14.1.
Определение "конфликт интересов" подпадает множество конкретных
ситуаций, в которых лица, обязанные принимать меры по предотвращению и
урегулированию конфликта интересов.
К ситуациям, связанным с возникновением или возможностью
возникновения конфликта интересов на государственной, муниципальной
службе, могут быть отнесены: участие служащего, его родственников и иных
лиц в деятельности коммерческой организации, если отдельные функции
государственного, муниципального управления данной организацией, либо в
соответствующей сфере деятельности входят в его должностные
обязанности; участие служащего в работе комиссии по размещению
государственного, муниципального заказа или в организации размещения
заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для
государственных, муниципальных нужд либо его возможность иным
образом, в том числе косвенно, влиять на определение победителя конкурса;
подготовка и принятие (участие в подготовке и принятии) решений о
распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных
трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты) в
отношении организаций, с которыми связаны муниципальный служащий,
родственники и иные лица (состоящие в трудовых, подрядных отношениях
либо в отношениях по оказанию услуг, имеют обязательства имущественного
характера).
В целях предотвращения конфликта интересов и своевременного
разрешения возникшего конфликта интересов служащий обязан внимательно
относиться к любой возможности конфликта интересов; принимать меры по
предотвращению конфликта интересов; сообщать представителю нанимателя
47
о любом реальном или потенциальном конфликте интересов, как только ему
становится о нем известно.
Применение мер по предотвращению конфликта интересов может
осуществляться по инициативе служащего и не связываться с его
обязанностями, установленными законодательством о государственной или
муниципальной службе и противодействии коррупции. Например, обращение
служащего с заявлением об установлении соответствующей комиссией,
имеются ли или будут ли иметься в конкретной сложившейся или возможной
ситуации признаки нарушения им требований об урегулировании конфликта
интересов.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может
состоять в изменении должностного или служебного положения служащего,
являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от
исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном
порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения
конфликтов интересов.
Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной
которого является служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода
служащего.
Ряд конфликтов интересов может быть связан с взаимодействием с
бывшими работодателем. Так, государственный служащий может
осуществлять функции контроля в отношении организации, в которой он
работал до поступления на государственную службу. В случае поручения
государственному служащему по осуществлению функций контроля над
такой организацией, ему следует сообщить об этом руководителю.
Руководитель же до урегулирования конфликта интересов обязан отстранить
служащего от функций контроля за данной организацией. В противном
случае деяние следует квалифицировать как коррупционное
правонарушение.
48
Таким образом, в отношении нормативной правовой базы
антикоррупционной деятельности можно заключить, что в российском
законодательстве сложилась система актов, регулирующих вопросы
противодействия коррупции. Весьма актуальной задачей современного
российского законодательства в контексте его приближения к мировому
опыту антикоррупционной борьбы остается дальнейшая разработка и
совершенствование нормативно-правовой базы.
2.2 Международное противодействие коррупции в условиях
глобализации
Указом Президента РФ от 18.12.2008 N 1800 "О центральных органах
Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции
об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного
сотрудничества" были определены центральные органы Российской
Федерации, ответственные за реализацию положений Конвенции об
уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999, касающихся
международного сотрудничества. В качестве таких органов были названы:
1) Министерство юстиции РФ - по гражданско-правовым вопросам,
включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел. Оно взаимодействует
в установленном законодательством Российской Федерации порядке с
органами государственной власти иностранных государств и
международными организациями по вопросам, относящимся к компетенции
Минюста России, осуществляет обмен правовой информацией с
иностранными;
2) Генеральная прокуратура РФ - по иным вопросам международного
сотрудничества. В силу ст. 2 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О
прокуратуре Российской Федерации" Генеральная прокуратура Российской
Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с
соответствующими органами других государств и международными
49
организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам
правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке
международных договоров Российской Федерации.
Так, Генеральная прокуратура Российской Федерации в качестве
головного ведомства выполняет задачи по обеспечению участия России в
работе Группы государств против коррупции (ГРЕКО). Российская
Федерация вступила в ГРЕКО 1 февраля 2007 г. после ратификации
Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г.
Страсбурге 27.01.1999).
В июне 2014 г. в г. Страсбурге (Франция) состоялось 64-е пленарное
заседание Группы государств против коррупции (ГРЕКО), на котором принят
отчет о выполнении Российской Федерацией рекомендаций по итогам
третьего раунда оценки ГРЕКО. Из 21 высказанной России рекомендации
признаны полностью выполненными 3, частично выполненными - 12,
невыполненными – 6.
1
В 2014 - 2016 годах Генеральной прокуратурой Российской Федерации
совместно с рядом государственных органов проведена работа по
выполнению оставшихся рекомендаций. По результатам этой работы на 73-м
пленарном заседании ГРЕКО принят второй отчет о выполнении Российской
Федерацией рекомендаций ГРЕКО, согласно которому полностью
выполненными признаны 11 рекомендаций, частично выполненными - 10,
невыполненных рекомендаций не осталось. Кроме того, в 2016 году в
отношении Российской Федерации начато проведение четвертого раунда
оценки по теме "Предупреждение коррупции среди парламентариев, судей и
прокуроров".
Важной составляющей участия России в работе ГРЕКО является
деятельность российских экспертов при проведении оценок, принятии
страновых докладов и отчетов о выполнении рекомендаций. Российские
1
Взаимодействие с Группой государств против коррупции (ГРЕКО).
https://genproc.gov.ru/anticor/international-cooperation/greco/
50
эксперты проводили оценки и выступали в роли докладчиков в отношении
Австрии, Андорры, Германии, Испании и других государств.
Особое внимание уделяется взаимодействию по вопросам
противодействия коррупции на международном уровне Минэкономразвития
России. Так, представители Минэкономразвития России участвуют в
проработке антикоррупционных вопросов с соответствующими
международными организациями, в частности с Организацией
Объединенных Наций (ООН), Организацией экономического сотрудничества
и развития (ОЭСР), Группой государств против коррупции (ГРЕКО),
Азиатско-тихоокеанским экономическим сотрудничеством (АТЭС).
25 октября 2013 г. на заседании Совета глав государств СНГ в г. Минске
главы 6 государств (Республики Армения, Республики Беларусь, Республики
Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики
Таджикистан) подписали Соглашение об образовании Межгосударственного
совета по противодействию коррупции.
Межгосударственный совет по противодействию коррупции является
органом отраслевого сотрудничества СНГ и предназначен в рамках своей
компетенции для обеспечения организации и координации противодействия
коррупции, а также обзора реализации обязательств государств - участников
Соглашения в сфере противодействия коррупции и конструктивного
сотрудничества с международными организациями и их структурами. Совет
подотчетен в своей деятельности Совету глав государств СНГ. Членами
Совета являются руководители (полномочные представители)
уполномоченных компетентных и (или) специализированных органов
государств - участников СНГ в сфере противодействия коррупции.
Председательство в Совете осуществляется поочередно каждым членом
МСПК на основе принципа ротации в порядке русского алфавита в течение
не более одного года, если иное не будет установлено решением Совета.
Предшествующий и последующий председатели Совета являются его
сопредседателями.
51
Основными задачами МСПК являются: определение приоритетных
направлений сотрудничества и принятие совместных эффективных мер
противодействия коррупции; оценка выполнения антикоррупционных
обязательств государств; координация программ технического содействия в
сфере противодействия коррупции.
Основными направлениями деятельности Совета в сфере
противодействия коррупции являются: содействие сближению и
гармонизации национального законодательства; разработка предложений по
совершенствованию правовой базы сотрудничества; координация
взаимодействия компетентных органов, а также заинтересованных органов
СНГ; обеспечение реализации принятых в рамках СНГ документов.
В целях выполнения возложенных на него задач в сфере
противодействия коррупции МСПК осуществляет следующие функции:
участие в разработке целевых программ и предложений по приоритетным
направлениям сотрудничества; содействие обмену информацией;
рассмотрение вопросов организации подготовки и повышения квалификации
кадров по антикоррупционным программам; рассмотрение вопросов
проведения совместных научно-исследовательских работ.
При обмене информацией по вопросам противодействия коррупции
согласно ст. 21 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию ETS
N 173 (Страсбург, 27.01.1999) информирование может осуществляться в двух
видах: путем информирования этих органов по их собственной инициативе,
если есть веские основания полагать, что было совершено какое-либо
уголовное правонарушение, признанное в качестве такового в соответствии
со ст. ст. 2 - 14 данной Конвенции; путем предоставления этим органам по их
просьбе всей необходимой информации.
Указанная Конвенция требует от Сторон оказания друг другу
максимально возможной взаимной помощи, обеспечивая незамедлительную
обработку запросов, полученных от органов, которые в соответствии со
своим внутренним правом имеют право проводить расследования или
52
судебное разбирательство по уголовным делам в связи с правонарушениями,
признанными в качестве таковых в соответствии с Конвенцией.
При этом даже банковская тайна не может служить основанием для
отказа в сотрудничестве в соответствии. Сторона, когда это предусмотрено
ее внутренним правом, может потребовать, чтобы запрос о сотрудничестве,
включающем разглашение банковской тайны, был санкционирован судьей
либо другим судебным органом, включая прокуроров, занимающихся
производством по уголовным делам.
В соответствии с п. «b» ч. 1 ст. 14 Конвенции ООН против коррупции
каждое государство-участник обеспечивает, чтобы административные,
регулирующие, правоохранительные и другие органы, ведущие борьбу с
отмыванием денежных средств (в том числе, когда это соответствует
внутреннему законодательству, и судебные органы), были способны
осуществлять сотрудничество и обмен информацией на национальном и
международном уровнях на условиях, устанавливаемых его внутренним
законодательством, и в этих целях рассматривает вопрос об учреждении
подразделения по финансовой оперативной информации, которое будет
действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и
распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания
денежных средств.
Следует также учитывать иную взаимную правовую помощь,
закрепленную в Конвенции ООН против коррупции. Согласно ст. 46 данной
Конвенции Государства-участники оказывают друг другу самую широкую
взаимную правовую помощь в расследовании, уголовном преследовании и
судебном разбирательстве в связи с преступлениями, охватываемыми
указанной Конвенцией.
Конвенция ООН против коррупции предусматривает также возможность
проведения совместных расследований. Согласно ст. 49 Конвенции
Государства-участники рассматривают возможность заключения
двусторонних или многосторонних соглашений или договоренностей, в силу
53
которых в связи с делами, являющимися предметом расследования,
уголовного преследования или судебного разбирательства в одном или
нескольких государствах, заинтересованные компетентные органы могут
создавать органы по проведению совместных расследований. В отсутствие
таких соглашений или договоренностей совместные расследования могут
проводиться по соглашению в каждом отдельном случае. Соответствующие
Государства-участники обеспечивают полное уважение суверенитета
Государства-участника, на территории которого должно быть проведено
такое расследование.
Таким образом, международная практика в области реализации
антикоррупционного законодательства выявила определенные тенденции,
связанные с ужесточением санкций и требований; расширением ресурсов
регуляторов и активным международным сотрудничеством
правоохранительных органов; введением положений о защите лиц,
сообщающих о коррупционных нарушениях, и предъявлением исков со
стороны акционеров. Вопросы противодействия коррупции,
регламентированные многочисленными международными актами и
регулирующие различные аспекты этого явления, требуют системного и
комплексного подхода к принимаемым мерам.