22
возникает ситуация, когда выраженная через интерес свобода
одного субъекта расширяется за счет ущемления интересов
(свободы) другого»
30
.
Авторы учебного пособия "Коррупция и основные элементы стратегии
противодействия ей" Т.Б. Качкина и А.В. Качкин считают, что в
административно-правовой науке отсутствует единое понимание термина
"конфликт интересов". Большинство ученых придают этому определению
определенные признаки и элементы, перегружают его содержание и
препятствуют установлению конфликта интересов на практике.
31
По нашему мнению, для правильного понимания содержания конфликта
интересов нужно рассмотреть две основные категории, составляющие в
совокупности сущность исследуемого понятия. Этими категориями
выступают "конфликт" и "интерес". Д.Д. Матвеев подчеркивает «... именно
они по своей природе воплощают единство объективного и субъективного,
предполагают определенную степень осознанности потребностей, на основе
чего формируется мотивационная база субъекта, а также ориентации и цели
деятельности».
32
Итак, правильно раскрыть содержание понятия "конфликт интересов"
возможно только взяв за основу категорию интереса. То есть, чтобы раскрыть
содержание универсалии "конфликт интересов", нужно прежде всего
выяснить значение лексемы "интерес". Эта необходимость обусловлена тем,
что в административно-правовой науке отсутствует научное обоснование
этого понятия. Заполнение указанного пробела и определяет потребность
осмыслить понятие «интерес». В частности, в контексте исследования
конфликта интересов важно понять социально-правовую природу интересов.
30
Милушев Т.В., Касаева Т.В. Конструкция «конфликт интересов»: вопросы правового
регулирования. // Юридическая техника. – 2013. - № 7 (ч.2). – С. 489.
31
Качкина Т.Б., Качкин А.В. Коррупция и основные элементы стратегии противодействия
ей. - Ульяновск, ОАО «Областная типография «Печатный двор». 2010. – С. 23.
32
Матвеев Д.Д. Правовое и организационное обеспечение разрешения конфликта интересов
в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел: дисс. ...к.ю.н. - Москва, 2009. – С.
13.
23
Категория "интерес" является общенаучной, поскольку используется
философией, а также другими гуманитарными науками, в том числе и
юриспруденцией. Кроме того, множество написанных работ и проведенных
исследований, так или иначе касающиеся понятия "интерес", указывают лишь
на то, что этот феномен никогда не потеряет своей актуальности.
П.А. Толстых утверждает, что интересы порождаются объективными
условиями жизни людей, а возникнув и будучи осознанными, становятся
основной движущей силой действий людей. Благодаря таким действиям
определенным образом меняются условия жизни людей, вновь приводит к
возникновению интересов.
33
По мнению В.И. Павлова, в общественных, а
также и в правовых отношениях, посредством реализации интереса наиболее
адекватно удовлетворяются потребности субъектов конфликта.
34
В то же время отметим, что категория "интерес" изучается в различных
областях знаний, а также в текстах нормативно-правовых актов, но смысл
этого понятия четко раскрыт. Н.М. Мусаев считает, что без анализа категории
интереса нельзя успешно исследовать механизм становления права, его
влияние на общественные отношения в целом и поведение отдельной
личности в частности.
35
По нашему мнению, целесообразно отметить, что сущность категории
"интерес" в научной литературе раскрывается по-разному, а потому на сегодня
не существует единого определения этого понятия, с которым согласились бы
все ученые.
Д.В. Александров отмечает, что более конкретно в психологическом
аспекте категория "интерес" раскрывает единство эмоциональной,
интеллектуальной и волевой сфер субъекта, а характер и содержание интереса
33
Толстых П.А. Теоретико-методологический анализ категории «интерес» [Электронный
ресурс]. // Режим доступа: http://www.lobbying.ru/Dokuments/VAKTolstyhk2.pdf
34
Цит. по: Качкина Т.Б., Качкин А.В. Коррупция и основные элементы стратегии
противодействия ей. - Ульяновск, ОАО «Областная типография «Печатный двор». 2010. – С. 34.
35
Мусаев Н.М. Понятие интереса, его виды и соотношение публичного и частного интереса
[Электронный ресурс]. // Режим доступа: http://www.unn.ru/pages/issues/vestnik/9999-
0195_West_pravo_2000_1(2)/19.pdf
24
объясняется своеобразием потребностей и мотивов, уровнем познания
реальности в виде знаний. Для социологического познания важным является
анализ таких конкретных объективных и субъективных причин, которые
обусловили формирование интереса, а также конкретное содержание, которое
определяет специфику социального взаимодействия.
36
По мнению ученого в
экономическом толковании выступает не материальное благо и его отражение
в сознании субъекта, а сама общественная форма экономических отношений.
В социально-экономическом аспекте категория "интерес" получает значение
объективной выгоды или блага, которые обусловливают характер и специфику
производственных отношений, формируются в сознании людей в виде
поставленных целей и стремлений их достижения. Для социологической науки
в данном контексте является важным анализ условий социально-
экономического равновесия с учетом интересов различных субъектов.
И.Е. Сенников отмечает, что в основном ученые-психологи
рассматривают интерес как субъективную категорию, отражающую явления
человеческого сознания (особое психическое состояние). Другие ученые
понимают интерес как объективное явление, поскольку, по их мнению,
интересы формируются существующими общественными отношениями и
целиком определяются внешними субъективными условиями.
37
О.М. Аверина отмечает: "... категория" интерес "в политической науке,
ее статус как инструмента узнавания политических реалий остается
очерченным, на что влияет множественность ее интерпретаций, которая
возникает из древнего присутствия данной категории в общественно
ориентированных науках, таких как философия, социология, политология,
правовые науки»
38
.
36
Александров Д.В. Понятие «интерес» в современной западной социологии. //
Социологические исследования. - 2014. - № 8. - С. 57-66.
37
Цит. по: Осипов А.А. Интерес и субъективное гражданское право: дисс. ...к.ю.н. – М., 2011.
– С. 44.
38
Аверина О.М. Политический интерес как категория социальной философии: дисс. ...к.ф.н.
– М., 1999. – С. 56.
25
В то же время обобщение результатов разноаспектного теоретического
анализа исследуемого понятия позволяет выделить следующие положения:
интерес представляет собой форму сложного образования, которое уделяет
положительную познавательную направленность личности определенного
объекта; существенными признаками интереса являются:
устойчивое положительное эмоциональное отношение личности к
объекту;
значение объекта для личности;
желание глубже ознакомиться с этим объектом;
как качество личности, интерес положительно влияет на развитие
всех психических функций и процессов (мышления, памяти,
внимания обучаемого), обеспечивает успешное овладение
необходимыми навыками, способствует гармоничному развитию
личности;
интересы личности развиваются в процессе активной
познавательной деятельности.
Интерес всегда носит избирательный характер и играет
исключительную роль в выполнении любой деятельности человека. Он
является одним из наиболее существенных стимулов накопления человеком
знаний, расширения его мировоззрения, повышения познавательной
активности, а также важным условием творческого отношения к работе и
обучению.
Осмысление представленных в научной литературе значений категории
"интерес" дает основание утверждать, что в нем четко проявляются
объективная и субъективная стороны. Такое понимание интереса становится
основой для раскрытия содержания понятия "конфликт интересов".
В ФЗ от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" конфликт
интересов определен как «ситуация, при которой личная заинтересованность
(прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой
26
предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и
урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на
надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных
(служебных) обязанностей (осуществление полномочий)».
Под личной заинтересованностью государственного служащего,
которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им
должностных обязанностей, понимается возможность получения служащим
при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного
обогащения) в денежной или натуральной форме, доходов в виде
материальной выгоды непосредственно для государственного служащего,
членов его семьи. Личная заинтересованность государственного служащего
может быть не только прямой, но и косвенной. В данном случае речь идет не
о непосредственном получении государственным служащим доходов, а о
создании реальной возможности для их получения.
Личная заинтересованность - это «возможность получения доходов в
виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг
имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо
выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или)
состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями,
супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами,
родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или
организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и
(или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны
имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями» (ч. 2
ст. 10 ФЗ от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции").
Личная заинтересованность как мотив злоупотребления должностными
полномочиями может быть выражена в таких побуждениях, как карьеризм,
протекционизм, семейственность, кумовство; в желании угодить начальству,
украсить истинное положение вещей, получить взаимную услугу, а также
заручиться поддержкой во время решения какого-либо вопроса, скрыть свою
27
некомпетентность и тому подобное. Личная заинтересованность также может
быть вызвана желанием получить выгоду (неимущественного характера,
например, дополнительные услуги) для себя лично или другого лица, в судьбе
которого должностное лицо заинтересованно.
39
Следовательно, понятие личной заинтересованности не нужно сводить
только к заинтересованности в получении материальной выгоды, а
целесообразно рассматривать также как стремление к какому-либо
неправомерному преимуществу.
Таким образом, конфликт интересов - ситуация, при которой личная
заинтересованность влияют на принятие решений государственными
служащими, и могут быть реализованы в виде отклоняющегося поведения.
Любое отклонение или деликтное поведение в системе государственной
службы имеет социальный подтекст. Коррупция в этом смысле не является
исключением, ведь противодействие ей должно осуществляться прежде всего
из-за влияния на ее социальные корни, а также причины, которые ее
репродуктируют.
Исходя из этого, первоочередной задачей должна быть не только борьба
с коррупционерами в системе государственной службы, но и формирование
такого социальной и административной среды, в которой коррупция не могла
бы возникнуть в принципе, а коррупционеры, соответственно, не могли бы
комфортно находиться в такой среде.
40
В.Н. Прокуратов утверждает, что "обладая полномочиями
государственной должности, служащий, реализуя эти полномочия,
одновременно получает значительные возможности для их использования в
целях, не связанных с должностью и даже противопоказанных последней: в
политических целях, в интересах третьих лиц, с целью личного обогащения.
39
Моисеев В.В. Борьба с коррупцией в России. - М.: Директ-Медиа, 2014. – С. 201.
40
Кубанцев С.П. Борьба с коррупцией в правоохранительных органах за рубежом. / Отв. ред.
И.С. Власов, С.П. Кубанцев. - М.: ИНФРА-М: Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2018. – С. 9.
28
Поэтому законодательство многих стран содержит официальные открытые
положения об ограничении правового статуса лиц, находящихся на
государственной службе»
41
.
С учетом указанного, обоснованной представляется научная позиция
В.В. Моисеева, указывающего в своих трудах, что «... государственный
служащий не имеет права совершать коррупционные деяния»
42
. Например, в
странах с высокой правовой культурой, взяток не берут не потому, что боятся,
а потому, что невыгодно, это разрушает их карьеру.
Бесспорно, это существенный стимул к антикоррупционной
деятельности. Обеспечить его возможно своевременным выявлением
правонарушений и неотвратимостью наказания.
Следовательно, для решения проблемы противодействия коррупции на
государственной службе нужен комплекс мер, а не точечные решения. В
частности, необходимо создать антикоррупционные стандарты служебного
поведения государственных служащих, которые должны соответствовать
(быть согласованы) сфере государственного управления, функциям, которые
выполняет соответствующий служащий, а также коррупционным рискам,
связанным со служебной деятельностью и занимаемой должности.
1.3.Теоретические и нормативные основы антикоррупционной политики
России: национальный и международный аспекты
Эффективная борьба с коррупцией в РФ требует надлежащего
законодательного обеспечения, формирования действенной системы
государственных органов, обеспечение надлежащей координации
формирования и реализации антикоррупционной политики, превентивных
мер предупреждения коррупции. Развитие такой институциональной системы
41
Прокуратов В.Н. К вопросу о противодействии коррупции в России. // Ученые записки
Орловского государственного университета. - 2015. - № 2. - С. 84-88.
42
Моисеев В.В. Борьба с коррупцией в России. - М.: Директ-Медиа, 2014. – С. 162.
29
должно соответствовать международным стандартам и передовой мировой
практике.
РФ присоединилась к международному антикоррупционному
движению, ратифицировав ряд международно-правовых документов и
разработав на их основе национальное антикоррупционное законодательство.
Гражданское общество признало антикоррупционную реформу самой
насущной в нашем государстве, направленную на согласование
антикоррупционного законодательства с международными стандартами.
Началом развития международно-правового регулирования в сфере
борьбы с коррупцией можно считать принятие 15 декабря 1975 г. резолюции
Генеральной Ассамблеи ООН 3514 (ХХХ)
43
. Указанный документ призывает
правительства всех стран принять на национальном уровне необходимые
меры по предотвращению и противодействию коррупции, которые они сочтут
целесообразными, включая законодательные.
Определены резолюцией задачи уточнены и детализированы в
различных документах, принятых в рамках ООН, к которым относятся, в
частности, Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Борьба с коррупцией»
от 12 декабря 1996 (A/RES/51/59)
44
;«Декларация Организации Объединенных
Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных
коммерческих операциях» (1996 г.)
45
;«Руководящие принципы для
эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по
поддержанию правопорядка»(1989 г.)
46
;«Международный кодекс поведения
43
Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1975 года A/RES/3514 (XXX)
«Меры против коррупции, практикуемой транснациональными и другими корпорациями, их
посредниками и другими причастными к этому сторонами» [Электронный ресурс]. // Режим
доступа:http://www.un.org/ru/ga/30/docs/30res.shtml
44
Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г. A/RES/51/59 «Борьба с
коррупцией» [Электронный ресурс]. // Режим доступа:http://www.un.org/ru/ga/51/docs/51res.shtml
45
"Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и
взяточничеством в международных коммерческих операциях" (Принята 16.12.1996 Резолюцией
51/191 на 86-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН)[Электронный ресурс]. //
Режим доступа:http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/bribery.shtml
46
"Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения
должностных лиц по поддержанию правопорядка" (Приняты 24.05.1989 Резолюцией 1989/61 на 15-
ом пленарном заседании Экономического и Социального Совета ООН)[Электронный ресурс]. //
30
государственных должностных лиц» (1996 г.)
47
, содержащий рекомендации
соблюдение которых, государственными должностными лицами,
необходимое условие для надлежащего выполнения ими служебных
обязанностей.
Указанные документы носят рекомендательный характер, однако они
сыграли ключевую роль в подготовке международно-правовых актов, которые
закрепили международные стандарты предотвращения и противодействия
коррупции.
На сегодня главным документом мирового масштаба в этой сфере
является «Конвенция Организации Объединенных Наций против
коррупции»
48
, принятая на 58 сессии Генеральной Ассамблеи ООН в октябре
2003 г., которая установила теоретические основы для адаптации
национального законодательства и определила фундаментальные основы
антикоррупционной политики государств-участников этого международного
договора.Положениями ст. 5 «Конвенции Организации Объединенных Наций
против коррупции» предусмотрен ряд базовых мероприятий для государств-
участников, направленных на предупреждение коррупции.
В свою очередь наиболее важными шагами Совета Европы по борьбе с
коррупцией следует считать разработку современных антикоррупционных
стандартов, европейских антикоррупционных конвенций и создание
специализированного контролирующего органа за соблюдением
антикоррупционных стандартов в государствах-членах Совета Европы -
Группы государств против коррупции (GRECO).
Режим
доступа:http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=INT&n=6329#0510681590882123
2
47
"Международный кодекс поведения государственных должностных лиц" (Принят
12.12.1996 Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи
ООН)[Электронный ресурс]. // Режим
доступа:http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/int_code_of_conduct.shtml
48
"Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции" (принята в г. Нью-
Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной
Ассамблеи ООН). // "Собрание законодательства РФ", 26.06.2006. N 26. ст. 2780.
31
Это, в частности, «Конвенция об уголовной ответственности за
коррупцию»
49
(РФ ратифицировала конвенцию ФЗ от 25.07.2006 N 125-ФЗ "О
ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию"
50
),
"Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию"
51
(РФ не
ратифицировала) и Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной
ответственности за коррупцию
52
(РФ не ратифицировала).
«Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию» - ключевой
международно-правовой документ Совета Европы, определяет обязательные
для стран-членов основания криминализации коррупционных действий,
перечень их, виды и объемы международной правовой помощи, а также меры
по международному контролю.
Цель конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию
- внедрение эффективных средств «правовой защиты лиц, понесших ущерб в
результате коррупционных действий, для предоставления таким лицам
возможности защищать свои права и интересы, включая возможность
получения компенсации за причиненный ущерб».
Важным достижением Совета Европы по борьбе с коррупцией является
создание антикоррупционной организации, в полномочия которой входит
контроль за соблюдением всех антикоррупционных конвенций Совета Европы
- Группы государств против коррупции (GRECO).
Основная цель GRECO – «оценка уровня коррупции в государствах-
членах организации, выявление недостатков в национальных механизмах
борьбы с коррупцией, поддержка в проведении необходимых
49
"Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию" (заключена в г. Страсбурге
27.01.1999). // "Собрание законодательства РФ", 18.05.2009, N 20, ст. 2394.
50
Федеральный закон от 25.07.2006 N 125-ФЗ "О ратификации Конвенции об уголовной
ответственности за коррупцию". // "Собрание законодательства РФ", 31.07.2006, N 31 (1 ч.), ст. 3424.
51
"Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию" (ETS N 174) [рус.,
англ.] (Заключена в г. Страсбурге 04.11.1999). //
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=INT&n=7783#04985327699351414
52
Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за
коррупцию[Электронный ресурс]. // Режим доступа:https://www.coe.int/ru/web/conventions/full-list/-
/conventions/treaty/191