32
законодательных и институциональных реформ в этой сфере, осуществление
контроля за выполнением соглашений и правовых документов, принятых
Советом Европы в соответствии с программой действий против коррупции»
53
.
Процедура оценки GRECO включает сбор информации через
вопросники, визиты групп экспертов GRECO в страны оценивания для сбора
дополнительной информации через встречи с высокопоставленными
представителями организаций, включая неправительственные, учреждений,
играющих ключевую роль в стране оценивания, и написание оценочного
отчета.
Присоединившись к GRECO, РФ обязалась участвовать в процессе
взаимной оценки в рамках Группы, и сегодня история отношений РФ и
GRECO состоит из нескольких результативных этапов сотрудничества.
После присоединения к GRECO в отношении России «проведены
совмещенные первый и второй раунды оценки, в ходе которых исследовались
различные аспекты деятельности специализированных органов страны,
занимающихся предупреждением и пресечением коррупции (независимость
этих органов, их компетенция, достаточность ресурсного и иного обеспечения,
эффективность работы), вопросы обоснованности и объема предоставления
отдельным категориям должностных лиц иммунитетов от уголовного
преследования, а также особенности национального законодательства и
правоприменительной практики по вопросам выявления, изъятия и
конфискации доходов и иного имущества, полученных от коррупции,
предупреждения коррупции в системе государственного управления,
ответственности юридических лиц за коррупционные преступления,
совершаемые в их интересах»
54
. Рассматриваемые раунды оценки успешно
завершены Россией в 2012 г.
53
Сколотнев М.А. Оперативно-розыскное обеспечение противодействия коррупции в
пограничных органах ФСБ России: дисс. ...к.ю.н. – Люберцы., 2015. – С. 44.
54
Интервью первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации
Александра Буксмана электронному изданию «Газета.ru»[Электронный ресурс]. // Режим
доступа:http://www.genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/interview/1139368/
33
В июне 2014 г. в г. Страсбурге (Франция) состоялось 64-е пленарное
заседание Группы государств против коррупции (GRECO), на котором принят
отчет о выполнении Российской Федерацией рекомендаций по итогам
третьего раунда оценки GRECO. Из 21 высказанной России рекомендации
признаны полностью выполненными 3, частично выполненными – 12,
невыполненными – 6.
В 2014–2016 годах Генеральной прокуратурой РФ совместно с рядом
государственных органов проведена работа по выполнению оставшихся
рекомендаций. По результатам этой работы на 73-м пленарном заседании
GRECO принят второй отчет о выполнении РФ рекомендаций GRECO,
согласно которому полностью выполненными признаны 11 рекомендаций,
частично выполненными – 10, невыполненных рекомендаций не осталось.
Так, в 2016 г. в г. Страсбурге состоялось 73-е пленарное заседание
Группы государств против коррупции (GRECO), на котором принят второй
отчет о выполнении Российской Федерацией рекомендаций GRECO по итогам
третьего раунда оценки по темам «Криминализация коррупционных деяний»
и «Прозрачность финансирования политических партий».
Российская делегация во главе с первым зам. Генерального прокурора
Российской Федерации А.А. Буксманом присутствовала на заседании в
расширенном составе и помимо постоянных членов включала начальника
Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия
коррупции О. Плохого, представителей ЦИКа России и Минюста России.
В результате проведенной работы GRECO признала достигнутый РФ
прогресс: по итогам рассмотрения отчета из 21 адресованной РФ
рекомендаций не осталось ни одной не выполненной, при этом степень
реализации 11 рекомендаций признана удовлетворительной, тогда как 10
других рекомендаций, по мнению GRECO, выполнены частично.
55
55
Третий раунд оценки. Второй отчет о выполнении рекомендаций Российской Федерацией
«Криминализация (ETS 173 и 191, GPC 2)», «Прозрачность финансирования партий». Принят
34
Кроме того, в 2016 г. в отношении РФ начато проведение четвертого
раунда оценки по теме «Предупреждение коррупции среди парламентариев,
судей и прокуроров».
«Важной составляющей участия РФ в работе GRECO является
деятельность российских экспертов при проведении оценок, принятии
страновых докладов и отчетов о выполнении рекомендаций. Российские
эксперты проводили оценки и выступали в роли докладчиков в отношении
Австрии, Андорры, Германии, Испании и других государств»
56
.
Аналогичный механизм взаимной оценки используют для контроля за
соблюдением и имплементации положений Конвенции ООН против
коррупции.
Во исполнение взятых РФ международных обязательств и в связи с
необходимостью приведения положений национального законодательства с
международными стандартами в сфере предотвращения и противодействия
коррупции принят ряд важнейших законов в этой сфере, в частности:
относительно криминализации всех проявлений коррупционных
деяний, был принят, например, Федеральный закон от 04.05.2011
№ 97-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный
кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях в связи с
совершенствованием государственного управления в области
противодействия коррупции»
57
;
ГРЕКО на 73-м пленарном заседании. (Страсбург, 17-21 октября 2016 г.) [Электронный ресурс]. //
Режим доступа:https://genproc.gov.ru/anticor/international-cooperation/greco/greco2016.pdf
56
Первый заместитель генерального прокурора РФ А.Буксман: "В России сформировано
антикоррупционное законодательство, отвечающее самым высоким мировым
стандартам"[Электронный ресурс]. // Режим доступа:http://www.interfax-
russia.ru/exclusives.asp?id=892692
57
Федеральный закон от 04.05.2011 N 97-ФЗ (ред. от 04.06.2014) "О внесении изменений в
Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области
противодействия коррупции". // "Собрание законодательства РФ", 09.05.2011, N 19, ст. 2714.
35
относительно введения действенного механизма конфискации
имущества и доходов, полученных от коррупционных деяний, был
принят Федеральный закон от 10.07.2012 N 107-ФЗ "О внесении
изменения в статью 104.2 Уголовного кодекса Российской
Федерации"
58
;
по установлению ответственности юридических лиц за
преступления коррупционной направленности, во исполнение
Конвенции Организации Объединенных Наций против
коррупции, принятой Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от
октября 2003 г., был утвержден Национальный план
противодействия коррупции
59
, включающий комплекс мер по
обеспечению государственной антикоррупционной политики
России;
в целях обеспечения эффективной антикоррупционной
специализации в правоохранительной системе путем создания
обособленного специализированного антикоррупционного
органа, была создана Комиссия по координации деятельности
федеральных органов исполнительной власти, иных
государственных органов по осуществлению международных
договоров Российской Федерации в области противодействия
коррупции президиума Совета при Президенте Российской
Федерации по противодействию коррупции
60
.
58
Федеральный закон от 10.07.2012 N 107-ФЗ "О внесении изменения в статью 104.2
Уголовного кодекса Российской Федерации". // "Собрание законодательства РФ", 16.07.2012, N 29,
ст. 3987.
59
Указ Президента РФ от 29.06.2018 N 378 "О Национальном плане противодействия
коррупции на 2018-2020 годы" [Электронный ресурс]. // Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_301352/
60
Распоряжение Президента Российской Федерации от 22 июля 2010 г. № 489-рп «О
Комиссии по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, иных
государственных органов по осуществлению международных договоров Российской Федерации в
области противодействия коррупции президиума Совета при Президенте Российской Федерации по
противодействию коррупции». // «Собрание законодательства Российской Федерации», 2014, № 7,
ст. 672.
36
по комплексному реформированию системы предотвращения
коррупции в соответствии с международными стандартами и
успешными практиками иностранных государств был принят ФЗ
от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Этот закон стал инструментом имплементации в национальное
законодательство положений ст. 6 Конвенции ООН против коррупции по
обеспечению создания и функционирования органа по вопросам
антикоррупционной политики.
Помимо общих аспектов механизма противодействия коррупции,
указанный закон в п. 5 ст. 7 ФЗ от 25.12.2008 N 273-ФЗ предусматривает такое
актуальное для предупреждения коррупции направление деятельности
государственных органов по повышению эффективности противодействия
коррупции как «введение антикоррупционных стандартов, то есть,
установление для соответствующей сферы деятельности единой системы
запретов, ограничений и разрешений, обеспечивающих предупреждение
коррупции в данной отрасли», сущность которого будет раскрыта далее.
Следует уделить внимание также вопросу нормативного правового
регулирования применения организационных и правовых средств
профилактики коррупции, осуществляемой органами государственной власти,
на которые возложена реализация антикоррупционной стратегии. В
Российской Федерации к основным в системе таковых органов отнесены
органы прокуратуры, а также правоохранительные органы, реализующие
отдельные направления предупреждения коррупции, а также расследование
коррупционных преступлений.
Основным направлением деятельности прокуратуры в исследуемой
сфере является реализация предусмотренных Федеральном законе от
17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"
61
мер,
61
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 27.12.2018) "О прокуратуре Российской
Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019). // "Собрание законодательства РФ", 20.11.1995, N 47,
ст. 4472.
37
принимаемых органами прокуратуры в отношении выявленных или
готовящихся к совершению фактов коррупционной деятельности, а также
предупреждение и пресечение коррупционных правонарушений. В рамках
совершенствования деятельности прокуратуры в сфере профилактики
коррупции следует рассмотреть такое направление осуществления
прокурорского реагирования как регулирующее и фактическое воздействие
прокуратуры.
Так, современные глобализационные и интеграционные процессы
обуславливают стремительные социально-политические преобразования в
Российской Федерации, принципиальные изменения основ государственного
управления, требуют активизации демократических преобразований, в том
числе путем реформирования системы органов прокуратуры как
составляющего элемента правоохранительной системы страны.
Одним из самых ярких феноменов политической глобализации,
современных процессов государственного строительства в Российской
Федерации является восприятие международных и региональных стандартов,
которые имеют большую политико-правовую ценность, в том числе – в рамках
обеспечения и защиты основополагающих прав и свобод человека.
Например, с целью выполнения взятых государством на себя
обязательств, в ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской
Федерации"было закреплено положение об исполнении прокуратурой
функции «надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и
исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации»
(ст. 1), а также «надзора за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие»
(ст. 2).
Функции надзора, возложенные на прокуратуру за пределами системы
уголовного производства, обычно предусматривают обеспечение соблюдения
международно-правовых стандартов в таких сферах, как защита конкуренции,
трудоустройство, здоровье и безопасность населения, противодействие
38
дискриминации, природопользования и управления национальными
ресурсами.
Прокуроры, заместители и помощники прокуроров имеют право
принимать участие в заседаниях законодательных органов соответствующего
уровня, их исполнительных комитетов, органов местного самоуправления.
Принимая участие в заседании, прокуроры реализуют определенную
законодательством функцию защиты, а также контрольно-надзорную
функцию, обеспечивая тем самым верховенство закона. Деятельность
представительных и исполнительных органов всегда связана с принятием
нормативно-правовых актов, которые должны соответствовать Конституции и
другим законам РФ. Соответственно, цель участия прокурора в этих
мероприятиях заключается в том, чтобы предупреждать нарушения
законодательства, не допускать нарушений прав и свобод граждан, законных
интересов юридических лиц. Принятие органами представительной и
исполнительной власти законных решений способствует повышению их
авторитета, положительно влияет на укрепление законности и правопорядка.
Осуществляя надзор за исполнением и применением законов, за
соблюдением законов при расследовании уголовных дел, поддерживая
государственное обвинение в судах и исполняя иные, возложенные на
прокуратуру полномочия, прокуроры в ряде случаев сталкиваются с фактами
несовершенства отдельных законодательных актов, несоответствия их
нормативным актам более высокой юридической силы, признаки
коррупциогенности принимаемых нормативно-правовых актов, а также с
другими проблемами правового регулирования. Особенно часто подобные
факты прокуроры выявляют при осуществлении надзора за соблюдением
законов при принятии правовых актов органами законодательной и
исполнительной власти.
Указанные обстоятельства обязывают органы прокуратуры всегда
уделять внимание этой сфере деятельности, систематически проверяя
39
законность и возможную коррупциогенность принимаемых нормативных
правовых актов.
Значимую роль в противодействии коррупции играют и органы
внутренних дел. Сложившиеся в системе МВД России правовые и
организационные основы противодействия коррупции представляют собой
самостоятельную и вполне современную комплексную технологию. Ее
своеобразие связано с наличием двух самостоятельных, но взаимосвязанных
векторов деятельности:
1) борьба с коррупцией в масштабах всей страны (внешняя коррупция);
2) исполнение законодательства Российской Федерации о
противодействии коррупции в системе МВД России (внутренняя коррупция).
Борьба с внешней коррупцией является одним их важных элементов
назначения полиции, связанного с противодействием преступности (ст. 1
Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции"
62
). Президент
Российской Федерации определяет декриминализацию экономики и
противодействие коррупции в качестве основных задач Министерства.
63
В
своей деятельности в данной сфере Министерство внутренних дел Российской
Федерации, как и другие правоохранительные органы, руководствуется
принципами, которые формулирует ст. 3 ФЗ «О противодействии коррупции»
- в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «О полиции»
и Положением о Министерстве внутренних дел
64
.
Признание, обеспечение и защиту основных прав и свобод человека и
гражданина С.В. Векленко и С.Л. Панов трактуют как государственную
гарантию равенства прав и свобод лицам, подвергающимся воздействию при
62
Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 16.10.2019) "О полиции". // "Собрание
законодательства РФ", 14.02.2011, N 7, ст. 900.
63
Путин В.В. Выступление на расширенном заседании коллегии МВД России 21 марта 2014
г. [Электронный ресурс]. // Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/20624
64
Указ Президента РФ от 21.12.2016 N 699 (ред. от 06.11.2018) "Об утверждении Положения
о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном
органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации".
// "Собрание законодательства РФ", 26.12.2016, N 52 (Часть V), ст. 7614.
40
осуществлении антикоррупционных мер, независимо от пола,
национальности, происхождения, имущественного и должностного
положения, места жительства, убеждений, а также других обстоятельств.
65
Система противодействия коррупции в органах внутренних дел входит
в состав системы противодействия коррупции в Российской Федерации в
качестве ведомственного блока, а Министерство внутренних дел Российской
Федерации осуществляет противодействие коррупции в пределах своих
полномочий в соответствии с утвержденным Положением о Министерстве (п.
11, ч. 84). Указанная система включает в себя три базовых элемента:
1) правовую основу противодействия коррупции в органах
внутренних дел;
2) организационную структуру противодействия коррупции в
органах внутренних дел;
3) систему мониторинга и анализа.
Реализуя свои полномочия в сфере противодействия коррупции, МВД
России разработало пакет ведомственных актов по данной проблеме, которые
размещены на официальном сайте Министерства и находятся в режиме
открытого доступа. В своей совокупности указанные акты создают правовой
механизм реализации положений федерального законодательства о
противодействии коррупции в системе МВД России.
Правовые основания для комплексного использования политических,
организационных, информационно-пропагандистских, социально-
экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия
коррупции в системе МВД России закладывают Федеральный закон «О
службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении
65
Векленко С.В., Панов С.Л. Принципы противодействия коррупции. // Вестник
Воронежского института МВД России. – 2010. – № 3. – С. 20-24.
41
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
66
и
Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации.
Приоритетное применение мер по предупреждению коррупции лежит в
основе Плана МВД России по противодействию коррупции на 2018-2020
годы
67
.
Организационная структура противодействия коррупции в органах
внутренних дел представлена иерархией подразделений и служб, отвечающих
за решение вопросов, связанных с противодействием коррупции на уровне
Министерства внутренних дел Российской Федерации, его территориальных
органов в субъектах Российской Федерации и подведомственных им органах
внутренних дел в муниципальных образованиях.
Кадровые службы, службы собственной безопасности и подразделения
экономической безопасности и противодействия коррупции призваны
тщательно изучать личный состав, выявлять в нем лиц, склонных к
коррупционным и иным правонарушениям, работать в режиме
взаимодействия и координации деятельности. Сущность деятельности
таковых подразделений будет рассмотрена в соответствующем подразделе
следующей главы настоящего исследования.
Таким образом, в условиях реформирования системы предотвращения
коррупции РФ сейчас сформировала законодательную базу, которая в целом
соответствует международным стандартам, закрепленным в международных
договорах РФ. Реализация указанных задач позволяет эффективно воплощать
в жизнь основные положения антикоррупционной политики России, под
которой принято понимать «системную деятельность органов власти всех
уровней при широкой поддержке населения и общественных организаций,
66
Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "О службе в органах
внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации". // "Собрание законодательства РФ", 05.12.2011, N 49 (ч. 1), ст. 7020.
67
"План МВД России по противодействию коррупции на 2018 - 2020 годы" (утв. МВД России
30.08.2018 N 1/10044) [Электронный ресурс]. // Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_313957/