42
направленная на создание эффективной системы противодействия
коррупции»
68
.
1.4.Антикоррупционные стандарты как основа противодействия
совершению коррупционных правонарушений
В последние годы в России активизирован поиск путей борьбы с такими
негативными для общества явлениями, как коррупция, а также преступления,
связанные с использованием своего служебного (должностного) положения.
В связи с глобализацией межгосударственных и общественных связей,
компьютеризацией практически всех сфер деятельности, противодействие
коррупции также следует рассматривать с точки зрения внедрения новых
информационных компьютерных технологий для борьбы с ней. В развитых
странах мира для противодействия коррупции используется внедрение
системы электронного правительства как способа обеспечить гласность,
открытость и доступность информации о предоставляемых государством
услугах.
Одним из наиболее важных элементов рассматриваемой системы
является прозрачность государственных учреждений, которая включает
постепенный перевод информационного обслуживания граждан в
электронный формат. Диалог населения с государственными служащими
через сеть Интернет позволяет более рационально организовать
взаимодействие власти и граждан — исчезает необходимость вести
непосредственный контакт в установленные часы в присутственном месте.
Прозрачность деятельности государственных органов содействует
повышению уровня доверия населения к институтам государственной власти,
68
Задачи органов внутренних дел Российской Федерации по реализации государственной
политики в сфере профилактики правонарушений. / Под ред. Н.В. Голубых. – Екатеринбург:
Уральский юридический институт МВД России, 2018. – С. 17.
43
большей эффективности государственного управления и, как результат,
укреплению стабильности в стране.
На современном этапе, в системе административно-правового
регулирования противодействие коррупции на государственной службе
особое место принадлежит антикоррупционным стандартам служебного
поведения, установленным специально для государственных служащих. Ведь
отклонения государственного служащего при осуществлении своих
полномочий от положений должностных инструкций может способствовать
совершению коррупционных правонарушений, а также быть признаком
коррупционно-опасного поведения.
В целом задача антикоррупционных стандартов служебного поведения
для государственных служащих РФ заключается в формировании комплекса
знаний о коррупционных ситуациях с целью формирования стандартных
норм, построенных с учетом правовых и морально-этических норм.
Безусловно, «необходимым элементом в системе законодательных мер,
направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе
государственной службы, должна стать выработка стандартов поведения
государственных служащих при принятии ими служебных решений, которые
бы исключили или существенно ограничили возможность мотивации
принятия решений с корыстными интересами. Нужна система норм, которая,
с одной стороны, была бы своеобразным эталоном, с которым служащие могли
бы сверять свои действия, а с другой - давала бы возможность выявлять
благоприятные условия для совершения корыстных злоупотреблений и
предупреждать их»
69
.
Н.Н. Розанова считает, что одним из приоритетных направлений,
должно стать создание антикоррупционного стандарта поведения как
непосредственно для чиновников, так и в обществе в целом. По ее мнению, в
такой связи кристаллизуется проблема создания качественного,
69
Стрельников В.В. О борьбе с коррупцией в органах прокуратуры. // Аграрное и земельное
право. - 2014. - № 9. - С. 111-122.
44
высокопрофессионального корпуса государственных служащих. Необходимо
формировать такой кадровый потенциал, который обеспечит эффективное
функционирование и развитие государственного аппарата и органов местной
власти. Среди действенных механизмов реализации этих процессов
первоочередными ученый определяет повышение качества
профессионального развития и образования чиновников.
70
Такой стандарт служебного поведения должен быть определенным
гарантом на пути развития той среды в системе государственной службы,
которая была бы нетерпима к любым формам проявления коррупции.
Рассматривая структуру «антикоррупционных стандартов служебного
поведения государственных гражданских служащих, целесообразно отметить,
что такие стандарты должны четко определять границы запрещенной и
разрешенной поведения как для самого служащего, так и для членов его семьи,
и, как минимум, близких родственников. Эти требования также должны
касаться и представителей бизнеса, а также граждан, которые контактируют с
соответствующим чиновником»
71
.
По мнению, Б. Комахина «стратегическая модель антикоррупционного
поведения призвана быть типичным образцом определенных действий
(бездействия) каждого служащего, направленных на предотвращение
коррупции и обеспечения конституционного равенства всех перед законом и
судом»
72
. То есть, к основным задачам введение антикоррупционных
стандартов служебного поведения необходимо отнести следующие:
создание системы противодействия коррупции;
70
Розанова Н.Н. Управленческая культура будущих государственных служащих: к вопросу
о создании антикоррупционного стандарта поведения. // Российское предпринимательство. – 2008.
– Том 9. – № 10. – С. 69-73.
71
Костенников М.В., Куракин А.В., Ватель А.Ю. Антикоррупционные и этические
стандарты служебного поведения государственных гражданских служащих. // Полицейская и
следственная деятельность. - 2014. - № 2. - С. 56.
72
Комахин Б.Н. Стратегия антикоррупционного поведения государственных служащих:
административно-правовая характеристика. // Административное право и процесс. – 2014. - № 1. –
С. 42-45.
45
устранение факторов, способствующих созданию условий для
проявления коррупции;
формирование нетерпимости к коррупционному поведению.
Как отмечает М.И. Еникеев, «современное российское общество,
служебная деятельность предъявляют сотруднику и служащему определенные
моральные требования, которые отражаются в его сознании в виде
соответствующих представлений и понятий, составляющих в совокупности их
моральное сознание. Это сознание предписывает определенный стиль жизни,
суть обязанности и долга, субъективно регулирует антикоррупционное
поведение»
73
.
Следует отметить, что антикоррупционное поведение прежде всего
является реализацией профессионально-этических, деонтологических
ценностей и норм, не допускающих коррупционные устремления.
74
Бесспорно
и то, что антикоррупционное «поведение формируется в результате
нравственного воспитания. Процесс последнего состоит из изучения
теоретических основ морали, формирования нравственно-эстетических
представлений и понятий, а также организации изучения опыта поведения,
соответствующего нормам морали общества, требованиям гражданской и
военной дисциплин»
75
.
Антикоррупционное поведение можно определить, как совокупность
поступков и действий должностного лица или группы лиц, осуществляемых в
рамках установленных законом полномочий, в процессе взаимодействия
между собой и с внешней средой по поводу выполнения ими своих
должностных обязанностей и в целях активного противодействия любому
проявлению коррупции. Антикоррупционное поведение сотрудника –это
73
Еникеев М.И. Юридическая психология. С основами общей и социальной психологии. -
М.: Норма, 2005. – С. 211.
74
См. там же.
75
Розанова Н.Н. Управленческая культура будущих государственных служащих: к вопросу
о создании антикоррупционного стандарта поведения. // Российское предпринимательство. – 2008.
– Том 9. – № 10. – С. 69-73.
46
набор поведенческих реакций, направленных на четкое соблюдение
законности и неприятия коррупции во всех ее многочисленных проявлениях.
Так, к антикоррупционному поведению государственного служащего
необходимо отнести следующие требования:
служащие должны противостоять проявлениям коррупции, не
допускать коррупционных правонарушений или деяний,
связанных с коррупцией;
служащие должны пресекать факты коррупционных
правонарушений со стороны других государственных служащих;
служащие, если имеют достоверную информацию о
коррупционном правонарушении, должны принять необходимые
меры по предотвращению такого правонарушения, либо
уведомлению компетентных органов о выявленном факте;
служащие должны принимать меры по недопущению конфликта
интересов.
А.Ю. Ватель отмечает, «что в системе административно-правового
регулирования противодействия коррупции на государственной гражданской
службе особое место занимают антикоррупционные стандарты служебного
поведения, установленные именно для государственных гражданских
служащих»
76
. Содержание указанных стандартов достаточно разнообразно,
но, как показывает исследование, эти стандарты прежде всего должны
наполняться административными и этическими составляющими.
Впервые термин "антикоррупционные стандарты" был использован в
Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной
политике»
77
, а именно: «антикоррупционные стандарты - единые для
76
Костенников М.В., Куракин А.В., Ватель А.Ю. Антикоррупционные и этические
стандарты служебного поведения государственных гражданских служащих. // Полицейская и
следственная деятельность. - 2014. - № 2. - С. 57.
77
<Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике"> (Принят
в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением 22-15 на 22-ом пленарном заседании
Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ). // Информационный бюллетень.
47
обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или
запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия
коррупции на функционирование данной сферы». В дальнейшем он нашел
свое воплощение в положениях п. 5 ст. 7 ФЗ от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О
противодействии коррупции".
По своему содержанию антикоррупционные стандарты в системе
государственной службы представляют совокупность механизмов,
направленных на минимизацию коррупционных рисков при осуществлении
служебной деятельности.
Поэтому, «антикоррупционные стандарты представляют собой единую
систему запретов, ограничений, обязанностей и разрешений, направленных на
предупреждение коррупции для соответствующей области социальной
деятельности. Установление единой системы запретов, ограничений и
разрешений на государственной службе определяется как одно из основных
направлений профилактики коррупции»
78
.
Основу профессионально-этического стандарта антикоррупционного
поведения составляет соблюдения следующих принципов:
коррупционно опасной является любая ситуация в служебной
деятельности, которая создает возможность нарушения норм,
ограничений и запретов, установленных для сотрудника
законодательством Российской Федерации;
не допускать злоупотреблений служебным положением, фактов
коррупции, не принимать подношений за действия как
должностного лица (получение ненадлежащей выгоды);
сотрудник, независимо от занимаемого им служебного
положения, должен принимать меры антикоррупционной защиты,
Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств.
2004. N 33. С. 225 - 260.
78
Козлов Т.Л. Прокурорский надзор в сфере профилактики коррупции. – М.: Юрлитинформ,
2015. – С. 47.
48
которые помогают в предотвращении и решительном
преодолении коррупционно-опасных ситуаций и их последствий;
необходимость формирования у сотрудника навыков
антикоррупционного поведения предполагает сознательное
возложение на себя моральных обязательств, ограничений и
запретов.
Антикоррупционные стандарты государственной службы составляют
единые для такой сферы правового регулирования гарантии, ограничения и
запреты, которые обеспечивают предупреждение (или уменьшение
воздействия) коррупции. Они направлены на разработку, применение и
усиление:
норм поведения для корректного, честного и надлежащего
исполнения государственных функций;
механизма обеспечения соблюдения таких норм в целях
обеспечения правильного понимания служащими своих
обязанностей и этических правил.
Цель создания и реализации антикоррупционных стандартов
заключается в том, чтобы:
закрепить моральные и профессионально-этические аспекты
антикоррупционного поведения государственных служащих,
основанного на единой системе разрешений, запретов,
ограничений и обязанностей;
стабилизировать систему государственной службы благодаря
исключению из практики их функционирования коррупционных
элементов, таких как: взяточничество, протекционизм, правовой
нигилизм и тому подобное;
укрепить уверенность граждан в честности и неподкупности
государственных служащих.
49
По нашему мнению, при определении этого термина необходимо
принять во внимание этимологическое значение понятия "стандарт", что в
современном литературном языке понимается, как стандарт (от англ. Standard
- норма, образец), в широком смысле - образец, эталон, модель, мерило,
образцы, применяемые в качестве исходных для сопоставления с ними других
подобных объектов. В частности, ученые воспринимают стандарты как
правовые нормы, наполненные тем или иным содержанием.
Мы разделяем мнение В.И. Андреева, по которому, «стандарт выступает
как цель, достижение которой надо стремиться и как результат, который
должен быть сопоставлен с целью. Вместе с тем стандарт - это также и мощное
средство повышения качества предметной деятельности, который приводит к
ожидаемому результату. Стандартизация не уничтожает творческое начало в
любой целенаправленной деятельности, она не сводится к жесткому
регламентированию и алгоритмизации всего. Стандартизация выступает лишь
как средство организации деятельности. В целом стандартизация направлена
на достижение должного уровня качества в любой сфере человеческой
деятельности»
79
.
По нашему мнению, антикоррупционные стандарты служебного
поведения государственных служащих является составной частью их
административно-правового статуса, в связи с этим в их состав входят
запреты, ограничения, обязанности, стимулы, а также требования морально-
этического характера, за несоблюдение которых применяют меры
дисциплинарного, административного или иного воздействия.
79
Андреев В.И. Педагогика высшей школы. Инновационно-прогностический курс. – Казань:
Центр инновационных технологий, 2013. – 500 с.
50
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И МЕХАНИЗМЫ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ
2.1. Основные направления и методы предупреждения коррупции в
Российской Федерации на современном этапе
Современное антикоррупционное законодательство РФ, в том числе и
сфера антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих
не соответствует нормам международного права и требует дальнейшего
совершенствования. Разработка антикоррупционных стандартов и механизма
их реализации является приоритетным направлением в формировании и
внедрении государственной политики в этой сфере.
80
На современном этапе с учетом международных стандартов основными
составляющими превентивной антикоррупционной системы в соответствии с
ФЗ от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» являются:
«формирование в обществе нетерпимости к коррупционному
поведению;
антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
рассмотрение в федеральных органах государственной власти,
органах государственной власти субъектов Российской
Федерации, органах местного самоуправления, других органах,
организациях, наделенных федеральным законом отдельными
государственными или иными публичными полномочиями, не
реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной
практики по результатам вступивших в законную силу решений
судов, арбитражных судов о признании недействительными
ненормативных правовых актов, незаконными решений и
80
Прокуратов В.Н. Совершенствование политических механизмов противодействия
коррупции в России на основе зарубежного опыта. // Социально-гуманитарные знания. – 2015. – №
8. – С. 72-76.
51
действий (бездействия) указанных органов, организаций и их
должностных лиц в целях выработки и принятия мер по
предупреждению и устранению причин выявленных нарушений;
предъявление в установленном законом порядке
квалификационных требований к гражданам, претендующим на
замещение государственных или муниципальных должностей и
должностей государственной или муниципальной службы, а также
проверка в установленном порядке сведений, представляемых
указанными гражданами;
установление в качестве основания для освобождения от
замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего
должность государственной или муниципальной службы,
включенную в перечень, установленный нормативными
правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой
должности государственной или муниципальной службы или для
применения в отношении его иных мер юридической
ответственности непредставления им сведений либо
представления заведомо недостоверных или неполных сведений о
своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах
имущественного характера, а также представления заведомо
ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера своих супруги
(супруга) и несовершеннолетних детей;
внедрение в практику кадровой работы федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления правила, в соответствии с которым длительное,
безупречное и эффективное исполнение государственным или
муниципальным служащим своих должностных обязанностей