52
должно в обязательном порядке учитываться при назначении его
на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или
специального звания, классного чина, дипломатического ранга
или при его поощрении;
развитие институтов общественного и парламентского контроля
за соблюдением законодательства Российской Федерации о
противодействии коррупции.
При этом, в узком аспекте антикоррупционный эффект в отношении
установления рамок служебного поведения достигается прежде всего
разработкой ограничений и правил, учет которых в деятельности
государственных служащих первостепенен.
Ограничения в отношении государственных служащих выступают:
составной частью административно-правового статуса
государственного служащего;
вводятся только в законодательном порядке;
действуют в течение всего срока пребывания лица на
государственной службе;
являются разновидностью обязанностей государственного
служащего, так называемые негативные обязанности;
подразделяются на два вида: ограничения и запреты. Отличие
между ними заключается в том, что заперты имеют более
категоричную форму чем ограничения, в связи с чем
государственный служащий лишен возможности вообще
реализовать определенные права, например, право заниматься
предпринимательской деятельностью. Ограничение же не
исключают, а сужают возможности государственного служащего
по реализации определенных прав;
53
касается только служебной деятельности государственного
служащего, поэтому их нельзя считать ограничениями
конституционно-правового статуса личности.
81
Российские ученые, рассматривая запрет, как составляющую
антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных
гражданских служащих, делают вывод, что указанные средства известны
«институту государственной службы достаточно давно, а некоторые из них с
момента своего первого нормативного закрепления практически не
изменились. Особенность запретов, обусловленных режимом
государственной службы, состоит в том, что они, по сути являются
обязанностями, соблюдение которых объективно необходимо, а то
государственная служба потеряет свои социальные функции и станет местом
решения хозяйственных и политических вопросов. Подобное положение
вещей не может допустить ни одно государство, которое озабочено проблемой
суверенитета своей государственной службы»
82
.
Важным элементом, характеризующим правовой статус с точки зрения
его реальности, является система юридических гарантий, как комплекс мер,
обеспечивающих реализацию и охрану юридических прав, свобод и
обязанностей. Гарантии – этоусловия, способы и средства, с помощью
которых осуществляется обеспечение, соблюдение и реализация прав, свобод
и законных интересов человека и гражданина.
Так, А.В. Пономаренко отмечает, что юридические гарантии - это
отраженные в нормативно-правовых актах, принимаемых уполномоченными
на то государственными органами, которые представляют собой совокупность
условий, способов и средств, с помощью которых определяются условия и
81
Стрельников В.В. Административно-правовое регулирование службы в органах и
учреждениях прокуратуры Российской Федерации: дисс. ...к.ю.н. - Саратов, 2008. – С. 104.
82
Костенников М.В., Куракин А.В., Ватель А.Ю. Антикоррупционные и этические
стандарты служебного поведения государственных гражданских служащих. // Полицейская и
следственная деятельность. - 2014. - № 2. - С. 60.
54
порядок реализации, осуществление прав и свобод личности, а также их
охрану, защиту и восстановление в случае нарушения.
83
Существует широкий и узкий подходы к определению юридических
гарантий. В узком смысле под юридическими гарантиями понимают охрану и
защиту прав от посягательств и применения санкций в случаях их нарушения.
В широком - в него включаются как гарантии охраны, защиты, так и гарантии,
которые способствуют реализации прав.
84
Итак, к основным элементам административно-правового статуса
государственного служащего необходимо отнести следующие:
– права государственного служащего, представляющие собой
обусловленную Конституцией РФ, установленную
государственными законами, иными нормативными правовыми
актами, должностными инструкциями мере дозволенного
поведения, охраняемого государством, которая определяет
возможности и свободы профессиональной служебной
деятельности;
– юридическую ответственность государственного служащего, как
элемент его специального правового статуса должностного лица,
который указывает на непосредственную зависимость от
особенностей служебных обязанностей и прав и предполагает
применение различных мер с целью обеспечения выполнения
установленных требований должности и обязанность отвечать за
неправомерные решения, действия и поступки.
Исходя из вышесказанного видно, что взгляды ученых относительно
содержания и количества составляющих элементов структуры статуса
субъекта административного права отличаются. Некоторые ученые
расширяют понятие правового статуса, включая в его структуру вместе с
83
Качур К.В. Конституционно-правовые гарантии права частной собственности в
Российской Федерации: дисс. ...к.ю.н. – М., 2017. – С. 33.
84
См. там же.
55
правами, обязанностями, ограничениями, запретами такие элементы, как
гражданство, общая правоспособность, правосубъектность, гарантии,
законные интересы, юридическая ответственность и прочее. То есть правовой
статус лица имеет свой состав - совокупность элементов, количество которых
у разных ученых свое - от 2 до 8 элементов. Вместе с тем закрепленные в
соответствующих актах антикоррупционные стандарты служебного
поведения могут считаться составной частью административно-правового
статуса государственного служащего.
Обобщив разработки ученых по указанному вопросу, можно
утверждать, что в содержании антикоррупционных стандартов служебного
поведения государственных служащих являются в целом схожи средства и
предписания. В частности, к наиболее типичным составам
антикоррупционных стандартов служебного поведения в системе
государственной службы относятся запреты, ограничения, обязанности,
гарантии, юридическая ответственность и тому подобное.
Соответственно, для дальнейшего совершенствования
антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных
служащих нужно реформировать административно-правовой статус лиц,
подпадающих под действие ФЗ от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии
коррупции", а именно четко разграничить такие средства антикоррупционного
воздействия, как запрет, ограничение, обязанность.
Наряду с нормативно-правовым закреплением указанных выше
направлений противодействия коррупции, в России принят ряд планово-
программных документов, регламентирующих порядок деятельности органов
государственного управления по реализации антикоррупционной политики.
Основой для этого стал «Национальный план противодействия коррупции»
85
,
который закрепил основы государственной антикоррупционной политики.
85
Указ Президента РФ от 29.06.2018 N 378 "О Национальном плане противодействия
коррупции на 2018 - 2020 годы" [Электронный ресурс]. // Режим доступа: Указ Президента РФ от
29.06.2018 N 378 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы".
56
В плане предусмотрены основные механизмы, обеспечивающие
антикоррупционную политику государства, такие как:
система запретов, ограничений и требований, установленных в целях
противодействия коррупции;
единообразное применение законодательства Российской Федерации о
противодействии коррупции в целях повышения эффективности
механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов;
меры по противодействию коррупции в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд и в
сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических
лиц;
просветительские, образовательные и иные мероприятия, направленные
на формирование антикоррупционного поведения государственных и
муниципальных служащих, популяризацию в обществе
антикоррупционных стандартов и развитие общественного
правосознания;
систематизация и актуализация нормативно-правовой базы по вопросам
противодействия коррупции, устранение пробелов и противоречий в
правовом регулировании в области противодействия коррупции и
другие.
Однако в ракурсе непосредственного предупреждения и пресечения
коррупционных правонарушений, наиболее эффективным механизмом
представляется разработка, внедрение и реализация антикоррупционных
стандартов служебного поведения, которые являются составной частью
административно-правового статуса государственных служащих.
В число таких элементов механизма противодействия коррупции состав
входят запреты, ограничения, обязанности, стимулы, а также требования
57
морально-этического характера, за несоблюдение которых применяют меры
дисциплинарного, административного или иного воздействия.
86
Можно отметить, что антикоррупционные стандарты являются частью
общих стандартов поведения государственных служащих. Будучи мерами по
предупреждению актов коррупции, такие стандарты направлены на
разработку, применение и ссылки:
норм поведения для конкретного, честного и надлежащего
выполнения функций;
механизмов обеспечения соблюдения этих норм поведения,
инструкций для государственных сотрудников с целью
обеспечения правильного понимания своих обязанностей и
этических правил, регулирующих их деятельность.
При этом, целесообразно выделить некоторые свойства
правоограничений в государственно-служебной деятельности, а именно:
ограничения и запреты устанавливают с целью обеспечения
эффективного выполнения служебных задач и предупреждения
злоупотреблений предоставленной служащему властью.
сущность ограничений и запретов заключается в воздержании от
совершения определенных действий, иногда это связано со
специальной процедурой реализации отдельных
конституционных прав.
основой правового закрепления должен быть закон, а процедура
применения тех или иных ограничений и запретов может
определяться и на уровне подзаконных нормативно-правовых
актов, обеспечивающих действенность системы
правоограничений.
ограничения и запреты не нужно расценивать как определенный
груз, который принудительно возложен на государственных
86
Противодействие коррупции. / Под общ. ред. Е.В. Охотского. – М.: Юрайт, 2018. – С. 146.
58
служащих. Они являются определенным балансом
предоставленной государственному служащему в пределах его
полномочий власти. Таким образом, создается своеобразный
механизм сдержек и противовесов на государственной службе, где
правоограничения являются противовесом гарантий и стимулов
государственных служащих.
действие ограничений и запретов определяется
продолжительностью государственно-служебных отношений, то
есть устанавливаются на время выполнения государственно-
служебной деятельности.
Реализация указанных механизмов осуществляется посредством
применения ряда методов противодействия коррупции, под которыми следует
понимать совокупность приемов и средств правового воздействия на
конкретные общественные отношения, в данном случае – на коррупцию как
разрушающее государство, общество и каждую отдельную личность
негативное проявление деформации устоявшихся общественных связей в
разках получения физическими и юридическими лицами государственных
услуг. Метод правового регулирования в указанном аспекте несет основную
нагрузку в динамике, «работы» права, показывает, как регулируются
общественные отношения, какими приемами и способами.
87
Первичным (общим) является метод правового регулирования:
императивный (централизованный, повелительный), построенный на основе
подчинения власти, на отношениях субординации субъектов и объектов. Его
анализ будет осуществлен далее.
Диспозитивный метод борьбы с коррупцией к выделению не
представляется целесообразными, поскольку его использование в борьбе с
коррупцией логично рассматривать исключительно как одно из направлений
формирования правосознания каждой отдельной личности и усиление
87
Старков О.В. Теория государства и права. - М.: Дашков и К, 2017. – С. 241.
59
законности в стране в целом, но не как отдельный способ противодействия
коррупции.
Императивный (централизованный, административный,
распорядительный) метод борьбы с коррупцией является основным, а по
большому счету – единственным методом противодействия анализируемому
явлению.
При его осуществлении широко применяются средства: запретов,
обязательства, принуждения и юридической ответственности.
Диспозитивный (децентрализованный, автономный), основанный на
юридическом равенстве субъектов правоотношений свободы их
волеизъявления при осуществлении юридических действий. Он предполагает
предоставление участнику правовых отношений субъективных прав -
полномочия или разрешения.
Наиболее рельефно первичные методы нашли свое выражение именно в
административном праве - императивный и гражданском - диспозитивный.
Вследствие этого обстоятельства указанные отрасли приобрели значение
ведущих или профилирующих с юридической точки зрения, а с основными
методами закрепились названия: административно-правовой метод
регулирования общественных отношений и гражданско-правовой.
88
Таким образом, ведущим методом административного права, в
частности, по противодействию коррупции является административно-
правовой метод.
Административно-правовой метод противодействия коррупции–
этосовокупность приемов, средств, влияния публичной администрации на
объекты управления по обеспечению регулирующего воздействия норм
административного права на общественные отношения, с помощью которых
устанавливается юридически властное и юридическое подвластное положение
сторон в правоотношениях.
88
Номоконов В.А. Коррупция в России: социальные последствия и особенности причин. //
Актуальные вопросы экономики и права. - 2013. - N 4. - С. 61-67.
60
Об ограничениях, направленных на предотвращение и противодействие
коррупции, лицам, уполномоченным на выполнение функций государства или
местного самоуправления, приравненных к ним лиц (члены избирательных
комиссий, аудиторы, нотариусы и др.), лицам, которые занимают должности с
выполнением организационно-распорядительных или административно-
хозяйственных обязанностей и физическим лицам-предпринимателям,
запрещается:
использовать свое служебное положение с целью получения
неправомерной выгоды или принятия обещания такой выгоды для
себя или других лиц;
заниматься другой оплачиваемой или предпринимательской
деятельностью; входить в состав органа управления или
наблюдательного совета предприятия или организации, имеющей
целью получение прибыли;
отказывать физическим и юридическим лицам в информации,
предоставление которой предусмотрено законом.
К лицам, уполномоченным на выполнение функций государства или
местного самоуправления, и приравненных к ним лиц устанавливаются
ограничения: по получению подарков; они не могут иметь в непосредственном
подчинении, в связи с выполнением полномочий, близких лиц. Более того,
указанные ограничения сохраняются в течение двух лет после потери
указанными лицами публично-властного статуса.
Кроме того, в случае прямо предусмотренных законами РФ, субъект
ответственности за коррупционные правонарушения имеет стерпеть средства
административного или иного государственного принуждения, которые будут
применяться.
Указанный объект публичного управления обязан подчиниться
требованию публичной администрации, так как последний наделен
государством властной компетенции бороться (противодействовать)
61
коррупционным деянием, а в случае недейственности методов убеждения
применять средства административного принуждения и административной
ответственности.
Тем самым, в узком смысле, юридическое равенство отношений при
применении административно-правого метода регулирования отсутствует. Но
это не значит, что нарушается правовой принцип равенства, отраженный в ст.
19 Конституции РФ: «Все равны перед законом и судом»
89
.
В момент противоправного поведения, когда лицо нарушает
законодательство о борьбе с коррупцией, оно через закон делегирует
публичной администрации вправе применить в отношении него власть. Но
после выполнения требований публичной администрации физические или
юридические лица имеют право оспорить законность любых действий или
(бездействия) субъектов публичной администрации, в нескольких инстанциях:
вышестоящего руководства субъекта публичной администрации,
прокуратуре, административном суде, Уполномоченного Государственной
думы по правам человека, Европейском суде по правам человека.
Кроме того, лицо, считающее, что его права нарушили, может
обратиться за правовой помощью к многочисленным правозащитным
общественным организациям и осветить на вопросы нарушения его прав в
средствах массовой информации и др.
Тем самым, в широком смысле при применении административно-
правого метода регулирования, равенство прав субъектов и объектов
публичного управления в сфере противодействия коррупции (борьба с
коррупцией) не нарушается.
89
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ,
от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ). // Официальный текст Конституции РФ с
внесенными поправками от 05.02.2014 опубликован на Официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru, 26.02.2014, в «Собрании законодательства РФ», 03.03.2014, N
9, ст. 851.