25
Управление государственным долгом не должно входить в противо-
речие с интересами государства, в частности, с фискальной политикой. Это
может стать серьезной проблемой, как для центрального банка, так и для
правительства. С одной стороны, правительство нельзя оставить без налич-
ных денег, а с другой стороны, получение наличных денег может быть связа-
но с необходимостью ослабить борьбу против бюджетного дефицита и как
следствие – падением доверия к национальной валюте.
Правовой статус Центрального банка Российской Федерации отражает
юридически оформленные взаимоотношения субъекта и общества, субъекта
и государства, между субъектами. В нем выражаются объем прав, обязанно-
стей, других правовых возможностей и ответственности [37].
Таким образом, для определения правового статуса Центрального
банка Российской Федерации необходимо определить его права и обязанно-
сти, а также взаимоотношения с государством и другими субъектами.
Банковская система Российской Федерации имеет двухуровневый ха-
рактер. Центральный банк – это верхний уровень системы (рис. 8) [42], ком-
мерческие банки и другие кредитные организации составляют второй уро-
вень.
Рисунок 8. Банковская система Российской Федерации
26
Центральный банк Российской Федерации (Банк России) – является
главным банком первого уровня. Он же является главным эмиссионным и
денежно – кредитным институтом России. Он разрабатывает и реализует
совместно с Правительством государства единую кредитно – денежную по-
литику. Банк России наделен рядом особых полномочий: закрепленным пра-
вом эмиссии денежных знаков и регулирования деятельности коммерческих
банков. Банк России выступает основным органом экономического управле-
ния путем управления и регулирования общей кредитной системы государ-
ства. Банк России осуществляет контроль деятельности кредитных организа-
ций, отвечает за их лицензирование к осуществлению банковских операций,
а уже кредитные организации осуществляют сотрудничество с юридически-
ми и физическими лицами [8, C.10].
На самом деле, место Банка России в системе органов государствен-
ной власти является дискуссионным вопросом. В теории есть две точки зре-
ния:
Банк России является федеральным органом государственной
власти, наделенным особым статусом;
Банк России является независимым органом, полномочия которо-
го по своей правовой природе относятся к функциям государственной вла-
сти.
Согласно Закону о ЦБ РФ «Банк России является юридическим ли-
цом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Рос-
сийской Федерации и со своим наименованием».
Банк России, являясь органом банковского надзора, наделен полномо-
чиями по применению мер воздействия на кредитные организации.
Между тем в российской науке отсутствуют комплексные научные
работы в области правового регулирования применения мер воздействия
Банка России на кредитные организации. Однако эти воздействия применя-
ются на всех стадиях банковского надзора. Рассмотрим подробнее теоретиче-
ские основы банковского надзора, правовой статус Банка России и кредит-
27
ных организаций, особенности правового регулирования банковского надзо-
ра и необходимости применения мер воздействия на кредитные организации
Банком России.
Определение степени воздействия Банка России на кредитные органи-
зации, систематизации положений нормативных актов, а также практическое
значение обеспечения совершенствования системы банковского надзора и
применения мер воздействия на кредитные организации в Российской Феде-
рации являются необходимыми для успешного и бесперебойного функцио-
нирования экономики России [37].
Кредитные организации имеют особое значение для социально–
экономического развития государства. Деятельность кредитных организаций
носит рисковый характер, что определяет осуществление в отношении них
специального правового регулирования и надзора, целями которых являются
защита прав и законных интересов вкладчиков и банков – кредитοров, под-
держание стабильности банковской системы, а также минимизация рисков
нарушения нормального функционирования кредитной организации, которые
могут повлечь несвоевременное исполнение или полное неисполнение обяза-
тельств кредитной организации.
Указанные цели являются приоритетными для социального государ-
ства и могут быть достигнуты только при предоставлении Банку России как
органу банковского надзора возможности оперативно принимать меры в от-
ношении нестабильных кредитных организаций. Эффективное применение
мер воздействия невозможно без своевременной оценки рисков деятельности
кредитной организации.
Полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к
функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает
применение мер государственного принуждения. Особенности правового
статуса Банка России как органа банковского надзора определяются консти-
туционным принципом независимости.
28
Под принципом независимости осуществления Банком России бан-
ковского надзора понимается проведение Центральным банком Российской
Федерации мероприятий в рамках банковского надзора, определенных зако-
нодательством Российской Федерации, в условиях невозможности влияния
органов государственной власти, органов местного самоуправления, долж-
ностных и иных лиц на принимаемые Банком России решения. Для реализа-
ции целей деятельности Банк России наделен правом самостоятельно приме-
нять все меры воздействия на кредитные организации на каждой стадии бан-
ковского надзора, что обусловлено необходимостью оперативного реа-
гирования на допущенные правонарушения, а также проблемы, возникающие
в деятельности кредитной организации, обусловленные особенностями ее
правового статуса. Именно это полномочие позволяет Банку России наиболее
эффективно защищать права и законные интересы вкладчиков и банков –
кредитοров.
Банк России имеет способы влияния на кредитные организации и свя-
занных с ними лиц (руководителей, учредителей), направленные на предот-
вращение негативных последствий деятельности кредитной организации на
всех этапах её существования, как для самой кредитной организации, так и
для банковской системы в целом, а также для защиты прав и законных инте-
ресов банков – кредитοров и вкладчиков.
Меры воздействия Банка России на кредитные организации система-
тизированы в зависимости от [42]:
субъекта правоотношений – меры, которые применяются к кре-
дитным организациям и физическим лицам, обладающим особым статусом
(руководитель кредитной организации, потенциальные акционеры или
учредители кредитной организации);
характера применяемой меры воздействия – имущественные
(влияют на размер и состояние средств кредитной организации) и личные
(ориентированы на ограничение прав лиц, которые связаны с кредитной
организацией ввиду занимаемой должности);
29
правовой природы – меры пресечения (направлены на принуди-
тельное прекращение противоправных действий кредитной организации и
связанных с ней субъектов), меры предупреждения (целью является
предотвращение возможного правонарушения) и меры наказания (направ-
лены на соразмерное совершенному правонарушению лишение виновного
лица определенных благ).
Обосновано, что меры воздействия Банка России на кредитные орга-
низации могут рассматриваться как меры юридической ответственности, свя-
занные с ответственностью за нарушение действующего законодательства, а
также иные меры, связанные с особым состоянием кредитной организации
(неустойчивостью). При этом большинство мер играют пресекательную роль.
Меры воздействия на кредитные организации в зависимости от их правовой
природы обладают следующими особенностями:
меры пресечения применяются для принудительного прекраще-
ния противоправных действий, совершаемых кредитной организацией и
связанными с ней субъектами;
меры предупреждения направлены на обеспечение защиты прав и
интересов третьих лиц путем применения превентивных мер для предот-
вращения возможного правонарушения, используются при отсутствии со-
вершенного правонарушения, в этом случае основанием их применения
будет являться особое состояние кредитной организации;
меры наказания предусматривают соразмерное совершенному
правонарушению лишение виновного лица определенных благ [39].
Совершенствование норм российского законодательства, регулирую-
щего вопросы применения мер воздействия Банка России на кредитные орга-
низации, должно учитывать общепризнанные международные стандарты
(принципы), закрепленные в документах Базeльского комитета банковского
надзора Банка международных расчетов. Особое значение для развития си-
стемы банковского надзора в Российской Федерации имеют основополагаю-
щие принципы эффективного банковского надзора, поскольку указанный до-
30
кумент является отражением опыта наиболее результативного применения
законодательства различных государств. Документы Базeльского комитета
банковского надзора представляют собой акты так называемого мягкого пра-
ва и обладают такими чертами как: гибкость применения (не являются фор-
мально обязательными, их применение оставлено на усмотрение государ-
ства), отсутствие необходимости проведения сложных процедур имплемен-
тации в национальное законодательство. Имплементация указанных актов в
российское законодательство позволяет учесть особенности национальной
банковской системы и обеспечить наиболее эффективное регулирование
применения мер воздействия на кредитные организации.
С целью совершенствования действующего законодательства и защи-
ты прав и законных интересов кредиторов и вкладчиков обоснованы предло-
жения о необходимости внесения изменений в российское законодательство
в части порядка применения мер воздействия Банка России на кредитные ор-
ганизации.
Исследование банковского надзора и мер воздействия Банка России
на кредитные организации в системе финансово – правового регулирования
банковской деятельности в современных условиях преобразования банков-
ской сферы будет способствовать решению актуальных проблем их правово-
го регулирования как института банковского надзора в Российской Федера-
ции.
Основной целью осуществления банковского надзора является защита
устойчивости банковской системы, в том числе от кризисных явлений и их
последствий. Специфической целью такого надзора является предотвраще-
ние нарушений прав и законных интересов вкладчиков и банков – креди-
торοв в числе иных публичных интересов, а также защита банковской систе-
мы, поэтому Банк России должен обладать инструментарием для достижения
указанных целей. Для реализации поставленных перед ним целей Банку Рос-
сии была предоставлена возможность оперативно реагировать на действия –
бездействие кредитных организаций путем применения мер воздействия.
31
Разграничить контрольные и надзорные полномочия Банка России не-
возможно, так как Центральный банк РФ вправе оценивать деятельность кре-
дитных организаций, как с точки зрения законности, так и целесообразности,
и в случае выявления нарушений применять меры воздействия. Например,
оценивается целесообразность создания кредитной организации через анализ
соответствия учредителей установленным требованиям и возможность при-
менения такой меры воздействия, как отказ в регистрации кредитной органи-
зации в случае их несоответствия. Так он осуществляет контрольно–
надзорные полномочия.
Деятельность кредитных организаций сопряжена с определенными
рисками. В документе «Основополагающие принципы эффективного банков-
ского надзора» Бaзельскoгo комитета банковского надзора Банка междуна-
родных расчетов установлены требования к регулированию следующих ви-
дов рисков: кредитного, рыночного, процентного, ликвидности, операцион-
ного риска. Из указанных видов рисков рыночный риск можно отнести к
объективным, то есть независящим от действий кредитной организации, вви-
ду того что потери по нему обусловлены непредвиденными колебаниями цен
на рынке. Остальные в наибольшей степени зависят от действий лиц руково-
дящих кредитной организацией [45].
Исходя из закрепленных в Основных направлениях развития финан-
сового рынка Российской Федерации на период 2016 – 2018 годов приори-
тетных направлений деятельности Банка России следует, что надзорная дея-
тельность Банка России должна быть риск – ориентированной. Адекватная
оценка рисков деятельности кредитных организаций будет способствовать
наиболее эффективному осуществлению банковского надзора и выбору мер
воздействия на кредитные организации, подлежащих применению.
Кредитные организации являются особым субъектом экономической
сферы. Осуществление деятельности юридических и физических лиц невоз-
можно без участия кредитных организаций как субъекта, производящего рас-
четы и аккумулирующего денежные средства. В этой связи для обеспечения
32
защиты интересов третьих лиц, в том числе вкладчиков и банков – креди-
торοв, а также поддержания стабильности банковской системы законодате-
лем были закреплены меры воздействия на кредитные организации, а также
порядок их применения.
Национальный уровень регулирования банковского надзора в Россий-
ской Федерации представляет собой хорошо развитую систему нормативных
актов. При этом основными федеральными законами являются Федеральный
закон от 10.07.2002 г. № 86 – ФЗ «О Центральном Банке Российской Федера-
ции (Банке России)», который устанавливает его статус, цели, функции, ор-
ганизационную структуру.
Основополагающие принципы эффективного банковского надзора, с
учетом особенностей российской экономики позволяет оперативно реагиро-
вать на ее изменение путем более простого принятия нормативных актов, ос-
новы заложены в федеральных законах, особенности регламентированы нор-
мативными актами Банка России.
Основополагающие принципы эффективного банковского надзора яв-
ляются отражением опыта наиболее результативного применения законода-
тельства различных государств. В этой связи их имплементация в российское
законодательство положительно скажется на правовом регулировании бан-
ковского надзора и применении мер воздействия Банка России на кредитные
организации и его совершенствовании.
Для эффективного достижения целей банковского надзора, в том чис-
ле поддержания стабильности банковской системы защиты прав и законных
интересов вкладчиков и банков – кредитοров, Банк России должен обладать
механизмом воздействия на кредитные организации, являющиеся объектами
надзора. Методология механизма воздействия Байка России на кредитные
организации включает как экономические, так и административные методы и
инструменты.
В законодательстве и доктрине отсутствует единообразное определе-
ние понятия «меры воздействия Банка России на кредитные организации».
33
Под мерами воздействия предлагается понимать установленные законами и
нормативными актами Банка России способы влияния на кредитные органи-
зации и связанных с ними лиц (руководителей, учредителей), направленные
на предотвращение негативных последствий деятельности кредитной органи-
зации на всех этапах ее существования.
В Основных направлениях развития финансового рынка Российской
Федерации на период 2016 – 2018 годов, одобренных Советом директоров
Банка России 26.05.2016 г., указано, что основной задачей Банка России яв-
ляется реализация комплекса мер, направленных на дальнейшее совершен-
ствование российского законодательства в целях рационального ограничения
рисков, обеспечения финансовой стабильности банковского сектора и опти-
мизации административной нагрузки на кредитные организации [46].
Общие положения публичного банковского права не могут противо-
речить положениям теории права, но имеют свою специфику. Понятие санк-
ции используется в банковской сфере без учета составляющей вины, то есть
ее применение возможно при наличии не всех элементов, необходимых для
этого (в отличие от уголовного права). Санкции в публичном банковском
праве представляют собой меры защиты, то есть меры пресечения. Таким об-
разом, меры воздействия Банка России на кредитные организации могут быть
мерами юридической ответственности, связанными с ответственностью за
нарушение действующего законодательства, а также иными мерами, связан-
ными с особым состоянием кредитной организации.
Предварительный этап банковского надзора осуществляется Цен-
тральным банком РФ на стадии создания кредитной организации и заканчи-
вается се государственной регистрацией и выдачей лицензии на осуществле-
ние банковских операций. Банк России оценивает подготовленность кредит-
ной организации к осуществлению деятельности, а также квалификацию по-
тенциальных руководителей и иных определенных законом лиц. Меры воз-
действия на данном этапе предлагается классифицировать на связанные с ре-
гистрацией и лицензированием (отказ в государственной регистрации кре-
34
дитной организации и в выдаче ей лицензии на осуществление банковских
операций при учреждении кредитной организации, отказ в выдаче лицензии
действующей кредитной организации при расширении круга осуществляе-
мых операций, запрет на использование фирменного наименования и др.),
связанные с наличием иностранного элемента (отказ Банка России на созда-
ние филиалов и филиалов кредитной организации на территории иностран-
ного государства, запрет на увеличение уставного капитала кредитной орга-
низации за счет средств нерезидентов и др.), иные меры (отказ в представле-
нии Банком России согласия на приобретение или получение в доверитель-
ное управление лицом или группой лиц более 10% акций (долей) кредитной
организации, отказ в согласовании назначения на должности руководителей
кредитной организации и ее филиалов, отказ в государственной регистрации
выпуска ценных бумаг и др.).
Меры воздействия на предварительном этапе банковского надзора
направлены на недопущение в банковскую систему заведомо нестабильных
организаций. Неспособность соблюдать минимальные требования на этапе
получения разрешения на создание кредитной организации свидетельствует о
повышенной вероятности нарушения ей законодательства и иных норматив-
ных актов в течение всего периода деятельности, что может неблагоприят-
ным образом повлиять как на банковскую систему страны в целом, так и за-
тронуть права и законные интересы отдельных лиц, таких как вкладчики и
кредиторы.
В настоящее время законодателем установлена система мер воздей-
ствия Банка России на кредитные организации, позволяющая предотвратить
нанесение ущерба банковской системе в целом, а также нарушение законных
прав и интересов вкладчиков и кредиторов, путем недопущения в банковский
сектор организаций, которые не обладают потенциалом для успешной рабо-
ты.
Банковский надзор на текущем этапе осуществляется в течение всего
периода деятельности кредитной организации с момента получения его ли-