35
федерального бюджета (программа «Обеспечение необходимыми
лекарственными препаратами (ОНЛП) отдельных категорий граждан»).
40
На основании статьи 6.1. данного ФЗ перечень лекарственных средств
разрабатывается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в
сфере здравоохранения и социального развития. При этом данный перечень ЛП
утверждается Правительством РФ. С 1 января 2019 г. вступил в силу перечень,
утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 10.12.2018 № 2738-р.
41
Важно отметить следующие категории граждан, которые имеют право на
получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг:
1) инвалиды войны;
2) участники Великой Отечественной войны (ВОВ);
3) ветераны боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1-4
пункта 1 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах»;
4) военнослужащие, проходившие военную службу в период с 22 июня
1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев, военнослужащие,
награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период;
5) лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;
6) лица, работавшие в период ВОВ на объектах противовоздушной
обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных
сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов;
7) члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников ВОВ и
ветеранов боевых действий, члены семей погибших в ВОВ лиц;
8) инвалиды;
9) дети-инвалиды.
40
Федеральный закон от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ (ред. от 01.03.2020) «О государственной социальной помощи»
// Собрание законодательства РФ. – 1999. - № 29. - Ст. 3699.
41
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 г. № 2738-р «Об утверждении
перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов на 2019 год, а также перечней
лекарственных препаратов для медицинского применения и минимального ассортимента лекарственных
препаратов, необходимых для оказания медицинской помощи» // Официальный интернет-портал правовой
информации. - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.03.2020).
36
Средства на финансовое обеспечение мер социальной поддержки
федеральных льготных категорий граждан, которые проживают в регионах,
перечисляются из федерального бюджета в регионы в виде межбюджетных
трансфертов и субвенций при помощи расчета потребности, выполненного на
основании количества граждан, сохранивших право на набор социальных услуг в
части лекарственного обеспечения. Следовательно, перечень льготных категорий
граждан, перечень ЛП для обеспечения данных льготников проходят утверждение
на федеральном уровне, при этом финансирование указанного льготного
лекарственного обеспечения осуществляется за счет средств бюджета.
Нельзя не отметить, что по представленной схеме на федеральном уровне
утверждается также «Программа высокозатратных нозологий». История создания
данной программы начинается с Приказа Министерства здравоохранения и
социального развития РФ №159 от 9 марта 2007 г. «О мерах по обеспечению
отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными средствами».
42
Данный нормативный документ устанавливал, что наиболее затратные с точки
зрения лекарственного обеспечения заболевания (7 нозологий), исключаются из
программы ОНЛП, в основе которой лежит принцип социального страхования, и
переводятся на непосредственное финансирование из федерального бюджета РФ.
Как следствие, из ОНЛП были исключены и дорогостоящие препараты для
терапии данных 7 высокозатратных нозологий.
На основании Приказа Министерства здравоохранения и социального
развития РФ данными нозологиями являлись гемофилия, муковисцидоз,
гипофизарный нанизм, болезнь Гоше, некоторые злокачественные
новообразования лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей,
рассеянный склероз, лица после трансплантации органов и (или) тканей.
Лекарственное обеспечение для пациентов, страдающих данными заболеваниями,
как было отмечено выше, осуществляется из средств федерального бюджета.
Новый перечень лекарственных препаратов утвержден на 2019 г. Распоряжением
42
Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 9 марта 2007 г.
№159 «О мерах по обеспечению отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными средствами». //
Официальный интернет-портал правовой информации. - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата
обращения: 15.03.2020).
37
Правительства РФ № 2738-р от 10.12.2018 г., утвердившим также перечень
лекарственных средств для программы ОНЛП. Необходимо отметить, что с 1
января 2019 г. вступил в силу ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об основах
охраны здоровья граждан в Российской Федерации», принятый Государственной
Думой 26 июля 2018 г. и одобренный Советом Федераций 28 июля 2018 г.,
согласно которому перечень высокозатратных заболеваний дополнен такими
нозологиями как гемолитико-уремический синдром, юношеский артрит с
системным началом, мукополисахаридоз I, II, VI типов.
Финансирование лекарственного обеспечения для данной категории
льготников определено Программой государственных гарантий (ПГГ)
бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. 10 декабря 2018 г.
Правительством РФ была утверждена ПГГ бесплатного оказания гражданам
медицинской помощи на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг. (утв.
Постановлением Правительства РФ №1506).
Минздрав России осуществляет централизованные закупки лекарственных
препаратов для пациентов, страдающих включенными в программу
заболеваниями либо перенесших трансплантацию в объемах, определенных на
основании согласованных Минздравом России заявок субъектов РФ.
Источником финансирования таких закупок являются средства
федерального бюджета на очередной финансовый год, предусмотренные
Минздраву России.
43
Поставленные лекарственные препараты передаются
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На регионы,
помимо составления годовой заявки на лекарственные препараты, возложены
обязанности по ведению региональных сегментов Федерального регистра лиц, а
также осуществление организационных мероприятий по обеспечению пациентов
переданными Минздравом лекарственными препаратами. Финансовое
обеспечение таких мероприятий осуществляется за счет иных межбюджетных
трансфертов из федерального бюджета.
43
Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2018 г. № 1416 // Официальный интернет-портал правовой
информации. - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.03.2020)
38
Обязанность по организации льготного лекарственного обеспечения
пациентов, страдающих орфанными заболеваниями, возложена на субъекты
Российской Федерации, которые самостоятельны в определении порядка
организации обеспечения таких пациентов и несут все расходы по их
обеспечению, ежегодно предусматривая в региональном бюджете ассигнования
на это направление расходов.
44
Аналогично программе 7-ВЗН, регионы должны
вести региональный сегмент соответствующего Федерального регистра.
В рамках этой программы федеральные органы власти выполняют
функцию регулирования и контроля: определяют перечень заболеваний,
относящихся к орфанным (в настоящий момент он включает в себя 19 нозологий),
выступают оператором Федерального регистра; разрабатывают порядки и
стандарты оказания медицинской помощи, а также клинические рекомендации,
которые являются основой для назначения лекарственной терапии пациенту.
Кроме этого, федеральными нормативными документами предусмотрена
возможность предоставления средств из федерального бюджета для обеспечения
пациентов, страдающих редкими заболеваниями. Реализована эта возможность
была только в 2015 году. В последующие годы регионы были вынуждены
самостоятельно решать вопрос финансирования таких расходов, что, учитывая
ограниченность средств региональных бюджетов, заставляет их, заручившись
поддержкой общественных организаций, поднимать на федеральном уровне
вопрос о передачи полномочий по финансовому обеспечению пациентов,
страдающих орфанными заболеваниями полностью на уровень федерации и
фактическому слиянию данной программы в 7-ВЗН.
Таким образом, обеспечение лекарственными препаратами в рамках
государственной социальной политики – это реализация полномочий Российской
Федерацией для осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ
соответствующих задач. В рамках данной программы отдельные категории
граждан (как было отмечено, среди которых инвалиды войны, участники Великой
44
Зубарева Л.В., Широкоряд М.Г. Организационно-экономические аспекты управления льготным
лекарственным обеспечением // Здравоохранение Югры: опыт и инновации. - 2019. - № 2 (19). - С.6.
39
Отечественной войны, ветераны боевых действий, лица, награжденные знаком
«Жителю блокадного Ленинграда», инвалиды, дети-инвалиды) имеют право на
получение государственной социальной помощи. Она заключается в наборе
социальных услуг, включающем в себя обеспечение лекарственными
препаратами, изделиями медицинского назначения и специализированными
продуктами лечебного питания. Обеспечение осуществляется в соответствии со
стандартами оказания медицинской помощи в пределах перечней, утвержденных
Правительством Российской Федерации. Финансирование расходов в данной
программе осуществляется путем предоставления регионам из федерального
бюджета субвенций на осуществление переданных полномочий. Размер
субвенции конкретному региону определяется исходя из численности граждан,
имеющих право на получение социальной услуги и не отказавшиеся от него и
установленного Правительством РФ норматива финансовых затрат.
45
Помимо утверждения перечней медикаментов и порядков их
формирования, а также обязательств по финансированию расходов, на
федеральные органы исполнительной власти возложены полномочия по
разработке нормативных актов, методических материалов и иных документов,
которыми регионы должны руководствоваться при осуществлении переданных
полномочий. Также возложена и функция контроля за их осуществлением
субъектами, а также за использованием выделенных бюджетных ассигнований.
Регионы самостоятельно организуют деятельность по исполнению переданных
полномочий (определяют потребность, проводят все этапы процедур закупок в
соответствии с действующим законодательством и обеспечивают отпуск
приобретенных медикаментов гражданам с обязательным соблюдением принципа
доступности лекарственных препаратов), а также предоставляют в федеральные
органы власти установленную отчетность.
Обеспечение отдельных групп населения и категорий заболеваний при
амбулаторном лечении лекарственными препаратами, изделиями медицинского
45
Зубарева Л.В., Широкоряд М.Г. Организационно-экономические аспекты управления льготным
лекарственным обеспечением // Здравоохранение Югры: опыт и инновации. - 2019. - № 2 (19). - С.7.
40
назначения бесплатно или со скидкой 50% - эти полномочия закреплены за
субъектами Российской Федерации. Правом на получение лекарственных
препаратов в рамках данной программы обладает широкий круг граждан, как
относящихся к определенным социальным группам (например, участники
Великой Отечественной войны, дети до 3 лет и дети до 6 лет из многодетных
семей), так и граждане, страдающие от определенных заболеваний (например,
детские церебральные параличи, бронхиальная астма, сахарный диабет).
На федеральном уровне определены перечни групп населения и категории
заболеваний, а также объем обеспечения, кроме этого регионы обязаны учитывать
положения федеральных порядков и стандартов оказания медицинской помощи,
клинических рекомендаций и руководствоваться утвержденными перечнем
жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, ежегодно
утверждаемых Правительством Российской Федерации. В остальном регионы
абсолютно самостоятельны в принятии решений. Они устанавливают порядки
организации лекарственного обеспечения, обеспечивают проведение всех этапов
процедур определения поставщиков медикаментов, а также обеспечивают
доступность льготных лекарственных препаратов для получения лицами,
имеющими на это право. Финансовое обеспечение реализации указанного
полномочия осуществляется полностью за счет средств бюджета субъекта
федерации. Учитывая разный уровень финансового состояния регионов страны,
объемы обеспечения жителей разных субъектов могут значительно отличаться.
Таким образом, на сегодняшний день существует установленная
нормативно-правовая база, регулирующая лекарственное обеспечение льготных
категорий граждан как на федеральном, так и на региональном уровнях. Данные
регуляторные механизмы позволяют пациентам получать необходимую
лекарственную терапию, которая является жизненно необходимой.
Организационная структура льготного лекарственного обеспечения в РФ
неоднородна: в ее рамках основные полномочия сосредоточены на федеральном
уровне, регионы же выступают источником информации для определения
потребности и «логистом», обеспечивающим доставку лекарственных препаратов
41
пациентам. В то же время вопросы обеспечения широкого круга лиц, относящихся
к определенным группам или страдающим определенными заболеваниями,
самостоятельно решаются регионами. Экономический аспект оказывает влияние
на принятие решений о модификации структуры, сдерживая возможности
перераспределения полномочий между участниками реализации программ ввиду
ограниченности финансирования
Кроме того, нельзя не отметить, что для получения помощи
лекарственным обеспечением для гражданина является обязательным наличие
определенного диагноза или социального статуса (например, инвалидность
определенной группы). В перечень льготных категорий граждан входят далеко не
все пациенты. Как следствие, лекарственное обеспечение на этапе первичной
медико-санитарной помощи не содержит для таких групп нормативно-правовых
механизмов. Ярким примером являются пациенты, страдающие редкими
заболеваниями, не входящими в перечень, установленный Правительством РФ.
Зачастую, лекарственное обеспечение осуществляется только по прохождении
различных судебных инстанций вследствие отсутствия регуляторного
обоснования. Такой процесс сопряжен с длительными сроками, в то время как
лечение необходимо пациенту сразу после постановки диагноза.
Следовательно, существующее нормативно-правовое регулирование
здравоохранения нуждается в дальнейшем совершенствовании. Безусловно,
данный процесс является долгим и кропотливым, сопряженным с дефицитом
бюджетных средств в виду дорогостоящей и длительной терапии. Однако от его
выполнения зависят жизнь и здоровье граждан РФ.
2.3. Основные проблемы в сфере социальной защиты семьи, материнства и
детства по получению льгот
Наиболее важным и социально значимым направлением современной
социальной политики государства является поддержка материнства и детства,
поддержка семьи в целом.
Основные цели и направления государственной политики в этой сфере:
42
- уменьшение бедности в связи с тяжелым семейным и материальным
положением;
- обеспечение работникам с детьми всех необходимых благоприятных
условий для того, чтобы они могли сочетать трудовую деятельность с
качественным выполнением семейных обязанностей;
- охрана здоровья матери, детей, иных членов семьи;
- оказание помощи в воспитании детей.
46
Достигаются эти цели с помощью двух главных направлений:
Первое направление выражается в повышении реальных доходов
населения за счет организации предоставления мер социальной поддержки:
- выплаты субсидий;
- выплаты пособий;
- выплаты компенсаций;
- предоставление установленных законом льгот.
Второе направление выражается в развитии и совершенствовании системы
социального обслуживания нуждающегося населения, в первую очередь семей с
детьми.
Приоритетными направлениями государственной политики по улучшению
положения детей в РФ выступают:
- укрепление и охрана здоровья детей, подростков;
- профилактика социального неблагополучия семей имеющих детей;
- повышение эффективности государственной системы поддержки детей,
которые находятся в сложных жизненных ситуациях (сюда можно отнести детей-
сирот, детей-инвалидов, детей, оставшихся без попечения родителей);
- создание условий для включения детей в социальную, культурную и
экономическую жизнь общества.
47
В субъектах РФ принимаются региональные программы, направлением
которых является улучшение положения детей, также одаренным детям ежегодно
46
Непомнящая Е.В. Семья как субъект правоотношений по социальному обеспечению в связи с материнством и
детством // Modern Science. - 2019. - № 4-2. - С. 286.
47
Янгирова Л.М. Формы и методы государственной поддержки семьи // Инструменты и механизмы
современного инновационного развития. - 2019. - С. 107.
43
выплачиваются до 120 единовременных стипендий, обеспечивается поддержка 12
всероссийских и международных предметных олимпиад для детей целью их
является выявление талантов.
48
В последние годы сокращается число безнадзорных и беспризорных детей,
но говорить о полном устранении этого негативного социального явления
досрочно. Программные мероприятия направлены на расширение системы
учреждений профилактики безнадзорности и беспризорности, совершенствование
ее деятельности, повышение качества, доступности социальных услуг для детей,
которые находятся в трудной жизненной ситуации.
49
Основными направлениями работы с семьей и детьми в настоящее время
являются:
- развитие сферы разных видов социальных услуг и социальной помощи, с
акцентом в пользу усиления адресности;
- организация социальной реабилитации детей, у которых по каким-либо
причинам ограничены возможности здоровья;
- проведение профилактики социального сиротства и безнадзорности
несовершеннолетних;
- реализация целевых программ по улучшению положения детей;
- организация мероприятий, которые ориентируются, прежде всего, на
повышение статуса семьи, также материнства.
50
В основу формирования государственной семейной политики легли
закономерности функционирования института семьи. На современном этапе это
находит своё отражение в социальном, а также и материальном обеспечении
семьи и детства. При этом одной из наиболее слабозащищенных категорий
выступают многодетные семьи.
48
Непомнящая Е.В. Семья как субъект правоотношений по социальному обеспечению в связи с материнством и
детством // Modern Science. - 2019. - № 4-2. - С. 287.
49
Курамаев Б.К. Социальная защита семьи как один из факторов обеспечения социальной безопасности //
Вестник Академии государственного управления при Президенте Кыргызской Республики. - 2018. - Т. 24. - С.
301.
50
Думов С.Б., Толстова Н.А. Особенности социально-правового обеспечения и восприятия обществом
многодетной семьи // Вестник ВИЭПП. - 2018. - № 1. - С. 65.
44
Исходя из анализа литературы, нормативно-правовая база социальной
защиты семьи, материнства и детства по получению льгот состоит из нормативно-
правовых актов, отражающих четыре уровня субъектов их издания.
К первому уровню правовой базы следуют отнести документы
международного уровня. Среди них выделяют учредительные акты, декларации,
конвенции, рекомендации, резолюции и прочие международные документы.
Второй уровень нормативно-правовой базы - российские правовые акты
федерального значения. К ним относят Конституцию Российской Федерации,
законы РФ, указы и распоряжения Президента РФ, приказы Министерства труда и
социальной защиты РФ.
Третьим уровнем нормативно-правовой базы являются нормативно-
правовые акты регионального уровня. К ним относят указы, распоряжения главы
субъекта РФ.
Четвертый уровень нормативно-правовой базы - муниципальные
нормативно-правовые акты районного значения. К ним принято относить
постановления, распоряжения глав муниципальных образований.
Именно на этих уровнях в Российской Федерации обеспечивается
непосредственное социально-правовое обеспечение семьи, материнства и детства.
Конвенция Международной организации труда о минимальных нормах
социального обеспечения, которая вступила в силу в 1995 году - один из самых
главных нормативно-правовых актов, включающих в себя основные виды
социальной защиты многодетных семей. Этот документ выделяет девять
основных видов социальной защиты: семейные пособия, пособия по травмам на
производстве, пособия по беременности и родам, по болезни, по инвалидности, по
потере кормильца, по безработице, по старости, медицинское обслуживание.
Основными нормативно-правовыми актами федерального уровня при
работе с различными категориями семей являются:
- Конституция РФ;
- ФЗ «О государственной социальной помощи в РФ»;
- ФЗ «О прожиточном минимуме в РФ»;