15
Федеральный закон за некоторыми исключениями вступил в силу с 1
января 2005 года. В быту данный закон назвали законом «О монетизации
льгот». Монетизация льгот – замена натуральных льгот денежными
компенсациями.
Система предоставления социальной помощи гражданам за долгие годы
своего существования требовала изменений, и для реализации этих решений у
руководства страны были такие причины:
– оформление помощи ложным льготникам;
– отсутствие адекватного финансирования;
– хищение средств из бюджета и ненадлежащий контроль за ними;
– неравноправие в пользовании натуральными привилегиями.
7
Не все население страны одобрило такие перемены. Негатив вызвали
такие моменты, как небольшой размер компенсаций: объем бюджета, который
предназначается для социальной помощи, распределяется равномерно между
всеми получателями, и для некоторых эта сумма получается мизерной. Кроме
того, отдельные категории потеряли возможность многократного
использования некоторых видов послаблений – выделяемый объем пособия не
покрывает их.
Тем не менее, монетизация льгот имеет и положительные стороны,
причем как для государства, так и для населения. Среди них выделяют
следующие моменты:
– уменьшение коррупции;
– обеспечение равноправного использования всеми льготниками;
– при небольших пенсиях у граждан появляется возможность ожидать
дополнительных финансовых поступлений;
– уменьшение расходов из бюджета (особенно местного);
– снижение уровня бедности в селах;
– улучшение развития бизнеса (вместо борьбы за госдотации).
7
Лободина Е.С. Льготы как вид социального обеспечения // В сборнике: Актуальные проблемы Российской
правовой политики Сборник докладов XVIII научно-практической конференции преподавателей, студентов,
аспирантов и молодых ученых. – 2017. – С. 91.
16
Закон № 122 направлен на уравнение прав всех граждан путем
гарантированной оплаты (монетизации) льготных прав.
Монетизация льгот – официальная политика государства, направленная
на изменение ситуации в сфере предоставления льгот различным категориям
населения.
Цель монетизации – ограничить применение льгот, которые трудно
учитывать и контролировать и заменить их выплатой денежных сумм.
Важным результатом реформирования системы льгот следует считать
также разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами
Федерации по вопросам льготного обеспечения граждан, а также то, что
региональные власти и муниципальные образования при замене льгот на
денежные выплаты должны вводить эффективные правовые механизмы,
обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого
уровня социального обеспечения граждан с учетом специфики их правового,
имущественного положения, а также других обстоятельств.
В результате нуждающиеся были разделены на три категории:
1) льготные категории федерального уровня;
2) льготные категории уровня субъектов Федерации;
3) льготные категории уровня муниципальных образований.
8
Названный Федеральный закон модернизировал механизм
финансирования предоставляемых гражданину отдельных льгот путем
установления ежемесячной денежной выплаты при сохранении права на
возможность получения государственной социальной помощи в виде набора
социальных услуг. Его практическую реализацию следует признать
приоритетной задачей в области социальной политики государства в настоящее
время. От успешного выполнения этой задачи зависит и социальная
стабильность в обществе, и уровень доверия населения нашей страны к власти.
Главный принцип данной социальной реформы - переход от
8
Агашев Д.В. Право социального обеспечения России: учебник / Д.В. Агашев, В.С. Аракчеев, Е.И. Бутенко и
др.; под ред. Д.В. Агашева, В.С. Аракчеева. – Томск: Изд-во Том. ун-та 2015. – С. 452.
17
обезличенных социальных льгот к введению адресных мер социальной защиты
и поддержки, индивидуальному подходу в оказании помощи нуждающимся,
замена во многом продекларированных многочисленных льгот денежными
выплатами, получения равного доступа к льготному обслуживанию граждан
городов и сельской местности.
Федеральный закон от 22.08.2004г. № 122-Фз определил право на
получение государственной социальной помощи гражданам в виде
предоставления им набора социальных услуг и ежемесячной денежной
выплаты путем внесения изменений в следующие законы: Федеральный закон
«О социальной защите ветеранов», Федеральный закон «О государственной
социальной помощи», Федеральный закон «О ветеранах», Федеральный закон
«О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральный закон «О
социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию
вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, Постановление
Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1997г. № 2123-1 на граждан
из подразделений особого риска.
Таким образом, сформирован набор социальных услуг (социальный
пакет), включающий в себя обеспечение лекарственными средствами,
предоставление санаторно-курортых путевок, оплату проезда к месту лечения и
обратно, проезд в пригородном железнодорожном транспорте,
обеспечивающий категории льготников гарантии вышеназванных услуг.
Сохранена в натуральном виде для отдельных категорий граждан реализация
ряда жизненно важных льгот, в том числе по оплате жилищно-коммунальных
услуг.
9
В соответствии с нормами российского законодательства, права на
помощь имеют:
– инвалиды и ветераны труда;
9
Землянухина Н.С. О некоторых изменениях в системе социально-экономических льгот населения //
Профессиональная ориентация. – 2018. – № 2. – С. 4.
18
– участники Великой Отечественной Войны и иных боевых действий, а
также семьи этих участников;
– граждане, подвергшиеся радиационному облучению;
– граждане, имеющие государственные награды;
– малоимущие и многодетные семьи;
– реабилитированные граждане и их родственники;
– дети в возрасте до 16-ти лет;
– государственные служащие;
– пенсионеры;
– другие льготы граждан, которым могут предоставляться льготы в
отдельных регионах.
Таким образом, предоставление льгот на территории российской
Федерации производится по категориальным принципам, предусматривающим
оказание помощи в области социального обслуживания и обеспечения,
занятости и трудовых отношений, льготного налогообложения. Система
назначения льгот построена по уравнительному принципу – в первую очередь,
льготы предоставляются наиболее нуждающимся гражданам.
1.2. Понятие, общая характеристика и виды льгот в праве социального
обеспечения
Катаклизмы экономического характера первыми ощущают на себе
граждане, объективно нуждающиеся как в поддержке со стороны государства,
так и со стороны общества. В связи с этим одним из существенных правовых
механизмов российской правовой концепции в решении проблем
федеративного устройства России и формирования региональной стратегии
являются льготы.
10
В научной литературе существует предостаточно дефиниций понятия
«льгота». Под льготами подразумевают преимущества, дополнительные права,
10
Дамбаева И.В. Льготы в праве социального обеспечения // Современные проблемы права, экономики и
управления. – 2018. – № 1 (6). – С. 28.
19
предоставляемые отдельным категориям граждан. Льготы формируют условия
персонального развития и удовлетворения жизненно важных потребностей,
способствуют осуществлению конституционных прав граждан.
11
Так, по мнению Н. С. Землянухиной, это «исключение из общих правил,
выражающееся в облегчении или улучшении условий их выполнения (вплоть
до полной отмены обязанности выполнения), и распространяющееся на
определенную категориюграждан, личные качества, особенности жизни и
деятельности которых выступают источником социально - экономического
неравенства».
12
Основной целью применения льгот, по её мнению, является
получение выгоды.
А.Р. Царев обращает внимание на проблему соотношения понятий
«льгота» и «привилегия», отмечая, что в современной правовой системе России
льгота представляет собой совокупность правовых средств, защищающих
интересы общества посредством установления материальных (денежные
средства, жилье, материальные ценности) и социальных рычагов выравнивания
положения отдельных групп населения. В то же время под привилегией стоит
понимать правовой способ обеспечения интересов государства посредством
установления исключительного права для государственных органов,
должностных лиц (и, в специально предусмотренных случаях, граждан), в
деятельности которых заинтересованно государство. Являясь сходными
категориями правовых средств, они разнятся по своему функциональному
назначению.
13
Рассматривая вопрос о соотношении льгот и привилегий, Г.Г. Пашкова
делает вывод, что льготы и привилегии имеют и общие черты, и существенные
различия. И те, и другие являются исключением из общих правил, однако
привилегии – более высокий уровень дифференциации правового
регулирования, «исключения из исключений». И привилегии и льготы
11
Гусов К.Н. Право социального обеспечения России: учебное пособие. – М.: Проспект, 2010. – С. 560.
12
Землянухина Н.С. Система социально-экономических льгот населения: теория и практика // Отечественный
журнал социальной работы. – 2011. – № 1. – С. 55.
13
Царев А.Р. Теоретические и практические аспекты соотношения понятий «льгота» и «привилегия» //
Тенденции и перспективы решения проблем государства и права: сборник статей Международной научно-
практической конференции (16 сентября 2017г., г. Омск). - Уфа: АЭТЕРНА, 2017. – С. 154.
20
позволяют улучшить положение соответствующих субъектов, но разными
способами: льготы – посредством облегчения положения субъекта, снижения
бремени несения обязанностей с целью выровнять фактическое неравенство;
привилегии – с помощью дополнительных предоставлений. Понятие льготы
исходит из представления о том, что все люди несут на себе некий груз
обязанностей, и только некоторым из них это бремя облегчается. Привилегия
же - это исключительное право, преимущество.
14
Заметим, что в научной литературе идет отождествление понятий
«социальные льготы» и «социальное обслуживание», вместе с тем, данная
позиция представляется недопустимой.
Так, в одном законодательном акте одно и тоже предоставляемое
социальное благо употребляется как вид социальной льготы, а в другом – как
один из видов социального обслуживания.
Например, в соответствии со статьями 14-19 Федерального закона «О
ветеранах»
15
, обеспечение инвалидов протезно-ортопедическими изделиями и
средствами передвижения является видом льгот, мерой социальной поддержки.
Статья же 15 Федерального закона «Об основах социального обслуживания
граждан в Российской Федерации»
16
относит это к основанию для признания
нуждающимся в социальном обслуживании, то есть относит это к виду
социального обслуживания.
Вместе с тем льготы в системе права социального обеспечения не
тождественны понятию социального обслуживания, прежде всего, по тому
основанию, что их предоставление обычно не связано с деятельностью
специальных, особо созданных социальных служб (различных социальных
учреждений и организаций), они предоставляются обычными службами -
коммунальными, транспортными, налоговыми и иными организациями и
14
Пашкова Г.Г. Льготы в праве социального обеспечения : автореферат дис. ... кандидата юридических наук:
12.00.05 / Том. гос. ун-т. - Томск, 2004. – С. 17.
15
Федеральный закон № 5-ФЗ от 12.01.1995 «О ветеранах» (ред. от 29.07.2018) // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 1995. – № 3. – Ст. 168.
16
Федеральный закон № 442-ФЗ от 28.12.2013 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской
Федерации» (ред. от 07.03.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2013. – № 52 (часть I).
– Ст. 7007.
21
органами.
17
Законодателю следует провести «ревизию» соответствующих
нормативно-правовых актов с целью выявления противоречий юридико-
технического характера, придать данным актам надлежащую логичность и
эластичность.
Целью льгот в осуществлении государством социальной политики
является улучшение качества жизни нуждающихся граждан через создания
особых условий для удовлетворения их потребностей.
18
Существуют разные подходы к осуществлению классификации льгот,
например, в правоприменительной деятельности используется комплексный
подход к классификации, включающий объединение норм о льготах различной
отраслевой принадлежности. При этом выделяют такие их разновидности, как
трудовые, учебные, налоговые, социальные, пенсионные (снижение возраста
выхода на пенсию), по проезду, жилищные, медицинские, социально-
культурные (бесплатное посещение государственных и муниципальных
музеев).
Такой подход с позиции практики оправдан, хотя с теоретической точки
зрения не обладает необходимым для учебного процесса уровнем обобщения. В
то же время и в учебной литературе материал о льготах нередко излагается
достаточно упрощенно, с использованием в качестве критерия субъектного
состава нуждающихся. В законодательстве также иногда используется этот
критерий, однако в большинстве случаев в нормативных правовых актах
федерального, регионального и муниципального уровней классификация льгот
отсутствует.
Поскольку число льгот, существующих в праве социального
обеспечения, значительно, есть теоретическая и практическая необходимость в
их классификации. Представляется, что в познавательных целях целесообразно
использовать несколько критериев, например, по форме предоставления:
17
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения: учебник. Москва: БЕК, 2012. – С. 145.
18
Ратахин Н.В. Общая характеристика льгот в системе социального обеспечения Российской Федерации //
NovaUm.Ru. – 2016. – № 4. – С. 140.
22
– льготы в форме преимущественного доступа к благам, который, в свою
очередь, подразделяется на три подгруппы: а) внеочередной, б) первоочередной
и в) внеконкурсный доступ;
– льготы в форме снижения или освобождения от оплаты стоимости,
которые делятся на две подгруппы: а) снижение стоимости или освобождение
от оплаты услуг, б) снижение или освобождение от оплаты товаров.
В зависимости от статуса нуждающегося можно выделить льготы:
– инвалидам (в том числе детям-инвалидам и инвалидам с детства);
– детям-сиротам;
– ветеранам и инвалидам боевых действий, включая приравненных к
ним бывших несовершеннолетних узников фашизма;
– гражданам, имеющим заслуги перед Российской Федерацией;
– беженцам и вынужденным переселенцам;
– многодетным семьям;
– военнослужащим и лицам к ним приравненным;
– лицам, подвергшимся воздействию техногенных катастроф и др.
С точки зрения содержания льготы подразделяются:
– на имеющие материальное содержание (имущественные льготы),
которые направлены на освобождение граждан от несения части
имущественных обязанностей. К ним, в частности, относится установление
скидки на проезд в общественном транспорте, при оплате жилищно-
коммунальных, бытовых услуг, при обеспечении медикаментами и средствами
медицинского назначения и т.п.;
– не имеющие материального содержания (организационные льготы),
т.е. такие льготы, которые освобождают от несения обязанностей, не связанных
с имущественным оборотом, например, право внеочередного приобретения
товаров, преимущественного предоставления услуг и др.
По функциональному назначению льготы можно поделить:
– на имеющие восстановительную функцию (они, например, могут
способствовать восстановлению расстройства здоровья пострадавшим от
23
радиационных или техногенных катастроф либо утраченного жилья в случае
приобретения древесины со снижением ее стоимости и т.п.);
- имеющие стимулирующую функцию (например, за выдающиеся
достижения и особые заслуги перед обществом и государством).
По основаниям предоставления (нуждаемости) льготы можно поделить
на следующие группы:
– в связи с экстремальной жизненной ситуацией;
– в связи с малообеспеченностью;
– за особые заслуги или достижения перед обществом и государством
(Героям СССР и РФ, кавалерам ордена Славы трех степеней и др.);
– в связи с особым характером работы (гражданам, занятым на работах с
химическим оружием, и др.).
По сфере, где применяется данный вид обеспечения, льготы
подразделяются следующим образом:
– по проезду всеми видами транспорта;
– при обеспечении транспортными средствами;
– в жилищно-коммунальной сфере;
– по внеочередному предоставлению различных благ (путевки,
предоставление жилья, обслуживание в различных организациях и др.);
– при осуществлении медицинских и социальных услуг;
– при предоставлении лекарственных средств.
19
Льготы в системе права социального обеспечения, несомненно,
обладают целым рядом особенностей, продиктованными, прежде всего, их
сущностью, целью назначения.
К основным особенностям льгот в системе права социального
обеспечения можно отнести:
– субъектный состав лиц, предоставляющих льготы в системе права
социального обеспечения, характеризующийся неоднородностью;
– отсутствие необходимости получения решения обязанной стороны для
19
Михайлова А.С. Право социального обеспечения: учебное пособие. – Коломна, 2016. – С. 85.
24
реализации права на льготу в системе права социального обеспечения;
– преимущественно имущественная (материальная) сущность льгот;
– возможность предоставления льгот в системе права социального
обеспечения и в неимущественной форме – посредством социальных услуг;
– объем соответствующих льгот по одному и тому же содержанию, как
правило, различается для разных категорий лиц;
– разделение социальных льгот в российском законодательстве, как
правило, осуществляется по группам граждан, которым они предоставляются, а
не по содержанию;
– множественность нормативных правовых актов, регламентирующих
предоставление льгот в системе права социального обеспечения, то есть разно-
отраслевой характер их назначения.
20
Таким образом, институт льгот в системе социального обеспечения
играет большую роль. Льготы – необходимое условие социальной поддержки
населения со стороны государства. Под льготами в системе социального
обеспечения понимается юридически-закрепленное создание особых правовых
привилегий для граждан, находящихся в затрудненной жизненной ситуации.
Существует несколько видов льгот, в основе которых лежат такие критерии,
как социально-правовые основания для их предоставления, конкретное
содержание льгот, цель льгот, форма их предоставления, субъектный состав
получателей льгот, сфера действия.
20
Кузьмина И.В. Институт льгот, как одно из основных прав человека в системе социального обеспечения // В
сборнике: Права человека в изменяющемся мире Материалы международной научно-практической
конференции. – 2017. – С. 242.