14
населения. Не менее важным здесь является социализация, которую
обеспечивает семья новому члену общества (приобщение к науке, культуре,
обучение морально-этическим ценностям и т.д.). Все вышеперечисленное
оказывает прямое влияние на демографическую ситуацию в стране. Стоит
заметить, что на сегодняшний день существует тенденция кризисных
изменений состояния института семьи. Это проявляется в делении семей по
уровню дохода на определенные слои, в увеличении числа разводов, в
изменении взглядов на супружеские отношения и отношения между старшим и
младшим поколениями. Материнский капитал, как инновационная форма
социальной поддержки семей, является необходимым направлением в данной
области, особенно в случае с молодыми семьями. Это связано с важностью
привития традиционных ценностей института семьи молодым людям, что
невозможно без определенного «стартового капитала». Создание такого
инструмента, как материнский капитал, обусловило стремление государства
создать новую форму социальной помощи, которая в долгосрочной
перспективе должна привести к достижению глобальной цели –
стимулированию рождаемости
14
.
Существует мнение о том, что материнский капитал является мерой
социально-экономической защиты детей. В данной связи нельзя не отметить
тот факт, что большое количество семей не решаются на рождение второго и
последующих детей из-за отсутствия возможности предоставления детям всех
необходимых благ и невозможности обеспечения им достойного уровня жизни.
Роль материнского капитала здесь проявляется в тех направлениях, где его
можно использовать. Все они прямо или косвенно связанны с благополучием
детей
15
.
Интересной является точка зрения о том, что программа «Материнский
капитал» является информационным аспектом демографической безопасности.
Она раскрывается, прежде всего, через расчет соответствующих показателей на
14
Капустина, Т.И. Материнский капитал, как инновационная форма социальной поддержки
семьи [Текст] / Т. И. Капустина // Экономика, статистика и информатика. Вестник УМО. –
М., 2016. С. 161.
15
Назарова, О.И. Материнский (семейный) капитал как мера социально-экономической
защиты детей [Текст] / О. И. Назарова // Глобальный научный потенциал. – Тамбов, 2017. С.
123.
15
основе статистических данных, представленных в открытом доступе. Стоит
отметить, что большинство таких данных в совокупном анализе показывают
положительную динамику влияния материнского капитала на
демографическую безопасность государства (причем в большей степени
программа оказывает влияние на повышение рождаемости среди сельского
населения)
16
.
С 12 марта 2020 года вступил в силу закон, который внес изменения в
государственную программу материнского капитала. Рассмотрим, что ждет
семьи с детьми, которые планируют получить и потратить маткапитал в
ближайшее время.
Главное нововведение закона – распространение программы на семьи с
одним ребенком, родившимся или усыновленным после 1 января 2020 г. Они
получат маткапитал в размере 466 617 руб. До такого же размера увеличена
(проиндексирована) стоимость материнского капитала для семей, в которых с 1
января 2007 г. по 31 декабря 2019 г. родился второй или последующие дети
17
.
Тем, кто родил второго ребенка после 1 января 2020 г. и ранее маткапитал
не получал, выплата составит 616 617 руб. В своем послании Федеральному
собранию Путин пообещал: маткапитал вновь будет индексироваться раз в год.
В новом законе такой оговорки нет.
С 15 апреля 2020 г. из государственного реестра записей актов
гражданского благосостояния (ЗАГС) в Пенсионный фонд России (ПФР),
который является оператором программы маткапитала, будут автоматически
поступать данные о всех родившихся в стране детях. Семьям, в которых дети
родились после 15 апреля, ПФР будет оформлять сертификаты автоматически.
Оповещать родителей о готовности сертификата будут через госуслуги или
личный кабинет мамы на сайте ПФР. Для семей с приемными детьми, а также
для тех, чьи дети родились до 15 апреля, сохраняется прежний, заявительный
порядок: родители должны сами подать документы на получение сертификата в
16
Иноземцев, Е.С. Программа «Материнский капитал» как информационный аспект
демографической безопасности региона [Текст] / Е. С. Иноземцев // Информационная
безопасность регионов. – Саратов, 2017. С. 39.
17
Медведева А.В. Влияние программы материнского (семейного) капитала на
демографическую ситуацию в Российской Федерации // Матрица научного познания. 2020.
№ 3. С. 108.
16
местном отделении ПФР или через МФЦ.
С 1 января 2021 г. сокращаются сроки оформления материнского
капитала. На оформление сертификата ПФР будет отводиться пять рабочих
дней вместо нынешних 15, на рассмотрение заявления о распоряжении
маткапиталом – 10 дней вместо одного месяца. В тех случаях, когда ПФР
придется запрашивать дополнительную информацию из других ведомств, эти
сроки могут увеличиваться до 15 (ранее один месяц) и 20 (ранее один месяц)
дней соответственно. Ответить на запрос ПФР ведомства должны оперативно –
за 1 день вместо установленных ранее пяти
18
.
Цели, на которые разрешается потратить маткапитал, остались прежними:
это покупка, строительство и реконструкция жилья, ипотека, образование
ребенка, интеграция и адаптация детей-инвалидов, накопительная пенсия
матери, ежемесячные выплаты для малообеспеченных семей. Для тех, кто
планирует потратить маткапитал на строительство собственного дома или
компенсировать им соответствующие расходы, в новом законе появились
послабления: с этого года разрешено использовать маткапитал при возведении
жилья на садовом участке. Ранее тратить маткапитал можно было лишь на дома
на участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства
(ИЖС). Если земля в собственности и есть разрешение на строительство, то
«садоводы» получат половину суммы маткапитала сразу после подачи
заявления (такое право у них возникнет, только когда второму ребенку
исполнится три года), а оставшуюся часть – через шесть месяцев, как и те, кто
строится на земле под ИЖС.
Заемщики, которые планируют направить маткапитал на первоначальный
взнос по ипотеке или погасить им кредит, смогут подавать заявления о
распоряжении капиталом непосредственно в отделениях банков, избегая
лишних визитов в Пенсионный фонд или МФЦ. Подготовительная работа с
банками о предоставлении такой услуги идет с 1 марта, говорит представитель
ПФР. По его словам, официально заключать соглашения фонд будет после
18
Медведева А.В. Влияние программы материнского (семейного) капитала на
демографическую ситуацию в Российской Федерации // Матрица научного познания. 2020.
№ 3. С. 109.
17
утверждения типовой формы соглашения, которая сейчас обсуждается. Точной
даты ПФР не называет.
Срок действия программы материнского капитала продлен до 31 декабря
2026 г.
Таким образом материнский (семейный) капитал - это форма
государственной поддержки российских семей, воспитывающих детей.
1.2 Правовое регулирование материнского капитала
Статья 2 Федерального закона «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей» (далее Закон)
19
определяет
материнский (семейный) капитал как средства федерального бюджета,
перечисляемые в бюджет Пенсионного фонда РФ на исполнение
дополнительных мер государственной поддержки, обеспечивающих
возможность улучшения жилых условий, получения высшего образования, в
частности повышения уровня пенсионного обеспечения.
В действующем Законе сформулированы основные понятия.
Предоставлено определение понятия «материнский капитал». Определен
механизм выделения денежных средств из бюджета, их индексирования и
получения адресатами. Утверждены ответственные лица
20
.
Соответствующие субъекты наделены функциональными полномочиями,
а также правами и соответствующими обязанностями. Установлен полный
перечень целей, на которые распространяет свое действие материнский
капитал. Федеральный закон применяется к правовым отношениям,
образовавшимся в связи с рождением (усыновлением) ребенка (детей) в период
с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2016 г.
На первый взгляд Положения Закона, являются вполне доступными для
19
Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ (ред. от 01.03.2020) «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей» (с изм. и доп., вступ. в силу с
12.03.2020) // «Собрание законодательства РФ», 01.01.2007, N 1 (1 ч.), ст. 19.
20
Сараева А.О. Некоторые вопросы правового регулирования сделок с участием
материнского (семейного) капитала // Образование и наука в России и за рубежом. 2019. №
11 (59). С. 66.
18
понимания. Под дополнительными мерами государственной поддержки семей,
имеющих детей, подразумеваются меры, которые обеспечивают возможность
приобретения жилищного помещения, получения услуг в области образования,
улучшения пенсионного обеспечения учитывая особенности, определённые
законодательным проектом. Осуществление данных мер производится с
посредством материнского (семейного) капитала - обособленных ресурсов
федерального бюджета
21
.
Право на получение материнского (семейного) капитала в согласии с
Федеральным законом «О дополнительных мерах государственной поддержки
семей, имеющих детей» возникает при рождении (усыновлении) ребенка,
имеющего гражданство Российской Федерации. В соответствии со ст. 12
Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве РФ
22
«ребенок
приобретает гражданство РФ по рождению, если на момент рождения ребенка:
− оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство
РФ (независимо от места рождения ребенка); − один из его родителей имеет
гражданство РФ, а другой является лицом без гражданства, или признан
безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо
от места рождения ребенка);
− один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель
является иностранным гражданином при условии, что ребенок был рожден на
территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом
без гражданства;
− оба родителя ребенка либо единственный родитель, проживающие на
территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или
лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории
Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются его
родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое
гражданство.
21
Иванова, Е. В., Алексеева, А. В. Роль и значение налоговой политики в решении
демографических проблем общества / Е. В. Иванова, А. В. Алексеева // Вестник Сибирского
института бизнеса и информационных технологий. - Омск, 2018. С. 19.
22
Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О гражданстве
Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 02.10.2019) // «Собрание
законодательства РФ», 03.06.2002, № 22, ст. 2031.
19
К числу подзаконных нормативных актов, формирующих базу системы
законодательства о дополнительных мерах государственной поддержки семей,
имеющих детей, также относятся:
− Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2007г. № 862 «О
правилах направления средств (части средств) материнского (семейного)
капитала на улучшение жилищных условий
23
«устанавливает виды расходов, на
которые могут быть направлены средства (часть средств) материнского
(семейного) капитала для улучшения жилищных условий, порядок подачи
заявления о распоряжении этими средствами и перечень документов,
необходимых для рассмотрения заявления, а также порядок и сроки
перечисления указанных средств;
Решением Правительства РФ от 24 декабря 2007г. № 926 «Об
утверждении Правил направления средств (части средств) материнского
(семейного) капитала на получение образования ребенком (детьми) и
осуществление других связанных с получением образования ребенком (детьми)
расходов»
24
- определяет порядок направления денежных ресурсов (части ресурсов)
материнского (семейного) капитала на получение образования ребенком
(детьми) в любой образовательной организации на территории РФ, которая
имеет право на предоставление соответствующих образовательных услуг, в
частности на другие связанные с получением образования ребенком (детьми)
расходы, и устанавливает порядок подачи документов, нужных для
направления средств на данные цели.
Но, постоянно возрастающий объем сообщений правоохранительных
структур об обнаружении нарушений в рассматриваемой области превращает
образовавшиеся на почве указанных показателей ожидания в иллюзии.
23
Постановление Правительства РФ от 12.12.2007 № 862 (ред. от 25.05.2019) «О Правилах
направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение
жилищных условий» // «Собрание законодательства РФ», 17.12.2007, N 51, ст. 6374.
24
Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 № 926 (ред. от 30.12.2017) «Об
утверждении Правил направления средств (части средств) материнского (семейного)
капитала на получение образования ребенком (детьми) и осуществление иных связанных с
получением образования ребенком (детьми) расходов» // «Собрание законодательства РФ»,
31.12.2007, № 53, ст. 6622.
20
Правоохранительные структуры убеждены, что материнский капитал стал
предметом посягательств организованных преступных групп.
По предоставленным данным уполномоченных служб, за все время
функционирования Закона о материнском капитале было раскрыто практически
две тысячи преступлений, увязанных с его хищением, а также обналичиванием.
Также указывается, что объём противозаконно использованных сертификатов
исчисляется сотнями, а общий объём похищенных ресурсов государственного
бюджета достигает десятков миллиардов рублей
25
.
Мы рассматриваем не результаты осуществляемой демографической
политики, сложно исполняемой во времена затянувшегося экономического
кризиса, а то, как одно из решений по борьбе с низкой рождаемостью
обусловило появление социального напряжения.
В результате, в кругу государственных деятелей встал вопрос
относительно актуальности продолжения реализации мер государственной
поддержки многодетным семьям. В силу недобросовестности получателей
сертификатов на материнский капитал образовались проблемы уголовно –
юридического плана.
Результатом бурных дискуссий стало то, что Закон определил не только
принципиально новый источник поддержания благополучия нуждающихся в
социальной защите семей. Законодатель, в частности, расширил область
действия уголовной юстиции, для нужд которой, судя по его содержанию, он не
предназначался и не готовился.
Положение усугубляется низким уровнем согласованности Закона с
другими сферами законодательства. Так, законодатели при разработке и
утверждении проекта, рассматриваемого нормативного юридического акта, не
просчитали уголовно - юридические риски и сопряженные с ними
материальные издержки
26
.
Также была не спрогнозирована возможность злоупотреблений и не
25
Мозжено И.И. Систематизация законодательства и ее признаки // Конституционное и
муниципальное право. 2017. № 4. С.76
26
Москалева А.Д. Механизмы реализации права на материнский (семейный) капитал // В
сборнике: Юридическая наука: традиции и инновации Сборник материалов международной
научно-практической конференции студентов, магистрантов, аспирантов и преподавателей.
2019. С. 197.
21
определена уголовно-юридическая цена их последствий. Не допустили
возможность привлечения к соответствующей ответственности родивших
матерей и наступление иных самых различных социальных потерь.
Существо главных недостатков не велико. Однако, все они имеют прежде
всего принципиальную направленность. От их определения зависит
непосредственное разрешение вопросов относительно видов ответственности, к
которой могут привлекаться родители, риелторы, работники банковских и
других кредитных предприятий, уполномоченные субъекты учреждений
Пенсионного фонда, в частности о возможности применения к ним за
несоблюдение Закона мер уголовно-юридического воздействия. Иные вопросы
имеют преимущественно производную направленность
27
.
Чтобы разрешить указанные вопросы необходимо в первую очередь
определить отрасль права, в рамках которой образуются, осуществляются и
прекращаются регламентируемые действующим Законом отношения. Он
оставляет данный вопрос не проясненным.
В ст. 1 декларативно и безотносительно к конкретной сфере права
повествуется о том, что законодательство о дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей, основывается на
Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного
права, состоит из Федерального закона, других законов, а также из издаваемых
в соответствии с ними иных нормативных правовых актов.
Данное определение сферы действия Закона является не информативным.
Точно такой же характер имеют положения об ответственности, которая
возникает за его нарушение.
Такая размытость Закона является основанием для существования
различных мнений относительно того, что рассматриваемые отношения имеют
публично - правовой характер и по методу регламентирования стоят на пороге
административного, бюджетного и пенсионного законодательств. Если на
законодательной основе не уточнить данные вопросы, то рассуждения такого
рода так и останутся дискуссионными.
27
Николаева, Е. Ю. Право социального обеспечения / Е.Ю. Николаева. - М.: РИОР, Инфра-
М, 2017. С.64.
22
Мы не беремся за их разрешение. Он оппонирует некоторым
существующими позициями и вносит свой небольшой вклад в общую
дискуссию по данному вопросу.
Необходимо обратить внимание на то, что Закон, как это указано в его
преамбуле, не определяет нормативов обязательного поведения для своего
основного адресата - семьи. Он ориентирован только на формирование
необходимых условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, достойную
жизнедеятельность
28
.
Таким образом, можно заключить что регламентируемые действующим
Законом отношения имеют прежде всего частно-публичную направленность,
которая относит их к сфере действия гражданского права.
Наличие в рассматриваемых отношениях публичного фактора допускает
возможность их гражданско-юридического регламентирования. Возможность
участия в указанных отношениях субъекта власти допускается Законом,
которым его повелевающий статус нивелируется до равноправного участника
гражданского оборота
29
.
Соответственно ст. 2 и ст. 124 Гражданского кодекса Российской
Федерации (далее ГК РФ)
30
в регламентируемых гражданским
законодательством отношениях могут принимать участие Российская
Федерация (далее РФ), субъекты Федерации и муниципальные образования.
Все они как юридические лица выступают в данных отношениях на равных
началах с другими участниками данных отношений - субъектами и
юридическими лицами.
Таким образом, необходимо указать на концептуальное сходство формы
предложения государством указанных мер материального стимулирования в
качестве закона с публичной офертой - институтом гражданского права.
28
Иксанов, Р.А. Мошенничество в сфере материнского капитала / Р.А. Иксанов, Э.И.
Асылгузина, А.А. Гарипова // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. -
2018. - Т. 2. № 5. С. 258.
29
Зырянова (Шишкина) М. А., Попова Л. А. Факторный анализ процессов рождаемости в
северных регионах России//Север и рынок: формирование экономического порядка. 2018. №
3 (59). С. 111.
30
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от
16.12.2019) // «Собрание законодательства РФ», 05.12.1994, N 32, ст. 3301.
23
Существенных различий между ними не выявляется. В Законе в полном
согласии со ст. 435 ГК РФ отображено адресованное конкретному ряду
субъектов - семьям, имеющим детей, предложение по получению мер
поддержки, выраженное в финансовом эквиваленте и заключает в себе
намерение лица - государства, сделавшего предложение, считать себя
заключившим договор с адресатом, которым оно будет принято, то есть взято
на себя встречное обязательство по рождению или усыновлению второго
ребенка или последующих детей
31
.
Государство признает и прямо в Законе устанавливает, что его
предложение не может быть отозвано и действует в течение срока (до 31
декабря 2016 г.), установленного для акцепта оферты. Сформулированное в
Законе предложение по передаче материнского капитала на указанных в нем
условиях действует для любого, кто на него отзовется.
Согласие на принятие гражданами мер поддержки во многом реализуется
по правилам акцепта, под которым понимается ответ лица, которому
адресована оферта (ст. 438 ГК РФ).
Применительно к рассматриваемому случаю, как это указано в ст. 5 и ст.
7 Закона, акцепт реализуется через обращение лица в любое время в органы
Пенсионного фонда РФ по истечении трех лет после возникновения у него
права на получение материнского капитала путем подачи соответствующего
заявления с необходимыми документами
32
.
Таким образом, представляется, что регулируемые исследуемым Законом
отношения основаны на принципах частно-публичного партнерства и вполне
укладываются в пределы юрисдикции гражданского права. В соответствии со
ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство может состоять из ГК РФ и
принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих
отношения, указанные в п. п. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ.
На возможность признания материнского капитала самостоятельным и
31
Иксанов, Р.А. Мошенничество в сфере материнского капитала / Р.А. Иксанов, Э.И.
Асылгузина, А.А. Гарипова // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. -
2018. - Т. 2. № 5. С. 258.
32
Кадакоева Г.В. Совершенствование практики использования материнского капитала в
региональной социально-экономической системе // Российское предпринимательство. –
2017. – Том 15. – № 24. С. 127.