35
В связи с этим возникает вопрос о возможности получения указанных мер
дополнительной защиты семьями, в которых один из родителей (усыновителей)
не является гражданином РФ. По смыслу ч. 1 ст. 3 Закона от 29.12.2006 № 256-ФЗ
семья, которая имеет обоих родителей, при этом женщина (мать второго или
третьего ребенка) не является гражданином Российской Федерации, лишена
возможности получения соответствующей выплаты. Представляется, что исходя
из цели принятия комментируемого Закона, такое ограничение недопустимо, так
как указанные меры дополнительной поддержки направлены на стимулирование
семьи, а не матери к рождению второго ребенка, средства материнского капитала
могут быть направлены на общие цели семьи (улучшение жилищных условий,
образование). Исключение составляет такой вид использования материнского
капитала, как повышение уровня пенсионного обеспечения матери.
39
Таким
образом, можно выявить противоречие между целью Закона и его отдельными
положениями.
Кроме того, в практике судов возникал вопрос о возможности
предоставления мер государственной поддержки, предусмотренных
комментируемым Законом, женщинам, родившим ребенка незадолго до
вступления в силу данного Закона.
В Определении от 3 июня 2011 г. N 4-В11-15 Верховный Суд РФ признал
обоснованным удовлетворение иска о признании права на получение
материнского капитала, поскольку рождение второго ребенка ранее срока (ранее 1
января 2007 г.) произошло в результате оперативного вмешательства, по не
зависящим от истицы обстоятельствам. Такое решение Верховного Суда РФ
основано на принципе справедливости и учете цели закона, а не формальном
подходе исходя из буквального толкования закона.
40
В практике судов рассматривался вопрос, имеют ли право на указанные
меры поддержки женщины, родившие второго ребенка, если первый ребенок
39
Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей» (постатейный) [Электронный ресурс] / Н.А. Новикова,
Ж.В. Супряга, А.Р. Погосян. // Центр семейного права. – Режим доступа: http://spravo.com/kommentariy-k-
federalnomu-zakonu-ot-29/ (дата обращения: 05.04.2020)
40
Определение Верховного Суда РФ от 3 июня 2011 г. № 4-В11-15 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант
Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 06.04.2020)
36
родился мертвым (умер), а также женщины, родившие второго ребенка мертвым.
Два высших суда РФ, Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ,
рассмотрев две данные ситуации, дали им различные правовые оценки.
Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в
Определении от 9 ноября 2010 г. № 1439-О-О, законодатель, исходя из целей
принятия комментируемого Закона, признает юридически значимым для
приобретения права на дополнительные меры государственной поддержки
рождение ребенка живым. Т.е. связывает право на получение дополнительных мер
государственной поддержки с фактом рождения живого ребенка.
41
Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ, изложенной в
Определении от 26 ноября 2009 г. № 29-В09-6, истица, родив второго ребенка, в
соответствии со ст. 3 комментируемого Закона, приобрела право на получение
государственного сертификата на материнский (семейный) капитал. При этом
отсутствие свидетельства о рождении первого ребенка и факт его смерти на
первой неделе жизни не считаются обстоятельствами, препятствующими в
получении сертификата в соответствии с приведенной нормой Закона.
42
На наш взгляд, исходя из цели Закона, именно факт рождения ребенка
является основанием для получения дополнительной меры поддержки. Однако ни
законодателем, ни судами не разрешен вопрос о том, лишаются ли указанные
лица права на дополнительные меры поддержки в случае смерти ребенка до
получения права на использование материнского капитала (до достижения
ребенком трех лет). Думается, что смерть ребенка до получения права на
использование материнского капитала (до достижения ребенком трех лет) не
является основанием для отказа в выплате материнского капитала.
Необходимо отметить, что депутаты Государственной Думы выступали с
инициативой расширить круг лиц, имеющих право на указанные дополнительные
меры поддержки. Так, еще в 2012 году депутаты внесли в Государственную Думу
законопроект, предусматривающий также выплату материнского капитала в
41
Определение Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2010 г. № 1439-О-О [Электронный ресурс] // СПС
«Консультант Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 06.04.2020)
42
Определение Верховного Суда РФ от 26 ноября 2009 г. № 29-В09-6 [Электронный ресурс] // СПС
«Консультант Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 06.04.2020)
37
размере 100 000 рублей женщинам и единственным усыновителям-мужчинам,
родившим (усыновившим) первого ребенка после 1 января 2013 г. Указанный
законопроект тогда был отклонен.
43
По нашему мнению, отклонение
законопроекта связано с тем, что он противоречил цели комментируемого Закона
(стимулирование рождения второго ребенка). Указанная идея была реализована
только в 2020 году.
Частью 2 ст. 3 Законом от 29.12.2006 № 256-ФЗ предусмотрен перечень
лиц, не имеющих право на указанные меры поддержки. В статье указано, что при
возникновении права на материнский капитал, не должны учитываться дети,
родители и усыновители которых были лишены родительских прав (отменено
усыновление).
Частью 3 ст. 3 Законом от 29.12.2006 № 256-ФЗ установлен перечень иных
лиц, которые вправе претендовать на получение указанной меры государственной
поддержки. Условием предоставления им данной меры является прекращение у
лиц, указанных в ч. 1 ст. 3 рассматриваемого Закона, права на указанную
поддержку. При этом указан исчерпывающий перечень оснований прекращения
их права:
- смерть;
- признание умершей;
- лишение родительских прав женщины, имеющей право на указанные меры
государственной поддержки;
- совершение женщиной, имеющей права на меры государственной
поддержки, в отношении своего ребенка (детей) умышленного преступления,
относящегося к преступлениям против личности;
- отмена усыновления ребенка, в связи с усыновлением которого возникло
право на дополнительные меры государственной поддержки.
В случае прекращения права женщины по перечисленным выше
основаниям соответствующее право возникнет у отца или усыновителя ребенка
43
Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей» (постатейный) [Электронный ресурс] / Н.А. Новикова,
Ж.В. Супряга, А.Р. Погосян. // Центр семейного права. – Режим доступа: http://spravo.com/kommentariy-k-
federalnomu-zakonu-ot-29/ (дата обращения: 05.04.2020)
38
вне зависимости от наличия гражданства РФ или правового статуса лица без
гражданства. По смыслу данного положения отец ребенка может воспользоваться
рассматриваемой мерой поддержки только в случае смерти матери либо
совершения ею действий, в результате которых она лишена права на указанные
меры поддержки, при этом он должен являться отцом ребенка.
Федеральным законом от 29.12.2006 № 256-ФЗ в части 4 ст. 3
устанавливаются случаи, при которых на получение рассматриваемой меры
государственной поддержки вправе претендовать ребенок.
Условием предоставления ребенку данной меры поддержки является
прекращение у лиц, указанных в ч. 3 и в п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, права на
указанную поддержку. При этом законодатель устанавливает исчерпывающий
перечень оснований прекращения такого права:
- смерть родителя (либо усыновителя);
- признание умершим родителя (или усыновителя);
- лишение родительских прав родителя (либо усыновителя);
- совершение родителем или усыновителем в отношении своего ребенка
(или детей) умышленного преступления, которое относится к преступлениям
против личности;
- отмена усыновления.
В перечисленных случаях право у родителей (усыновителей) на
материнский капитал прекращается и возникает у ребенка (детей в одинаковых
долях), не достигшего совершеннолетия или обучающегося по очной форме
обучения в образовательной организации до окончания данного обучения, но не
дольше чем до достижения им возраста 23 лет.
Дети, не достигшие совершеннолетия, реализуют свое право через
законного представителя (опекуна, попечителя, родителя).
Однако Законом не определено, какой именно ребенок имеет право на
указанную меру поддержки: первый, второй, или второй и первый в равных
39
долях, или второй и третий в равных долях. Подобное разъяснение отсутствует и в
судебной практике, а также в подзаконных актах.
44
Также не очевидно, как на практике разрешается ситуация, если для
получения материнского капитала обратился один ребенок, распорядился им в
полном объеме, а затем с заявлением обратился второй ребенок. Исходя из смысла
Закона, в указанном случае правом на меры государственной поддержки обладают
все дети в равной степени.
45
Однако возникает вопрос: в случае прекращения права одного из детей на
дополнительные меры государственной поддержки приобретает ли второй
ребенок право на указанную долю в материнском капитале? На наш взгляд, если
за получением государственной поддержки обращается только один ребенок, то
он вправе претендовать только на долю в материнском капитале, исходя из
количества детей. На оставшуюся часть материнского капитала, исходя из цели
закона, он может претендовать только в случае прекращения права иных детей (в
случае смерти иных детей, достижения установленного возраста).
Федеральным законом от 29.12.2006 № 256-ФЗ в части 5 ст. 3
предусмотрены дополнительные основания для права на получение суммы
материнского капитала у ребенка (или детей в равных долях):
- если женщина, право которой на материнский капитал прекратилось по
основаниям, указанным в ч. 3 ст. 3 Закона (смерть, признание умершей, лишение
родительских прав), являлась единственным родителем (или усыновителем)
ребенка;
- если у отца (либо усыновителя) ребенка (детей) не возникло право на
получение суммы материнского капитала по основаниям, указанным выше.
Кроме того, частью 6 ст. 3 Закона от 29.12.2006 № 256-ФЗ предусмотрены
основания прекращения права ребенка на дополнительные меры государственной
поддержки. К таким основаниям относятся его смерть или объявление его
умершим. Однако необходимо, исходя из системного толкования указанной
44
Кобылинская С.В. Материнский (семейный) капитал как мера социальной поддержки государства // Аграрное
и земельное право. - 2018. - № 7 (163). - С. 122.
45
Буянова А.В. К вопросу о мерах социальной поддержки семей, имеющих детей // Социально-политические
науки. - 2016. - № 3. - С. 42.
40
нормы, указать, что в число таких оснований также входит достижение ребенком
совершеннолетия (18 лет), а в случае, если он обучается на очной основе в
учебном заведении, - достижение им возраста 23 лет.
Далее Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ в части 7 ст. 3
предусмотрел, что право на материнский капитал возникает со дня рождения
(усыновления) ребенка вне зависимости от периода времени, прошедшего с даты
рождения (или усыновления) предыдущего ребенка (детей). При этом данное
право может быть реализовано не раньше, чем по истечении трех лет со дня
рождения (усыновления) ребенка, за исключением случаев распоряжения
материнским (семейным) капиталом для погашения кредита.
Необходимо отметить, что указанное положение явилось предметом
законопроектов, вносящих изменения в комментируемый Закон. Лица,
выступающие с законодательной инициативой, предлагали исключить 3-летний
срок с даты рождения ребенка для приобретения права на использование
материнского капитала. Однако законопроект был отклонен.
46
Таким образом, федеральный законодатель, имея целью создание условий,
обеспечивающих семьям с детьми достойную жизнь, предусмотрел в Законе от
29.12.2006 № 256-ФЗ возможность получения государственной поддержки в
форме предоставления материнского (семейного) капитала. При этом ст. 4
указанного закона регулирует порядок ведения федерального регистра -
государственного информационного ресурса, в котором содержатся сведения о
лицах, имеющих право на материнский капитал. Функции оператора регистра
переданы Пенсионному фонду РФ. Очевидно, что целью создания указанного
ресурса является обеспечение учета лиц, имеющих право на материнский капитал,
а также упрощение реализации данного права.
46
Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей» (постатейный) [Электронный ресурс] / Н.А. Новикова,
Ж.В. Супряга, А.Р. Погосян. // Центр семейного права. – Режим доступа: http://spravo.com/kommentariy-k-
federalnomu-zakonu-ot-29/ (дата обращения: 05.04.2020)
41
2.2. Направления использования материнского (семейного) капитала
Законодательно предусмотрено несколько вариантов направления
использования средств материнского капитала (ст.ст. 10-12 Закона от 29.12.2006
№ 256-ФЗ):
1. Улучшение жилищных условий:
- приобретение жилья;
- строительство и реконструкцию индивидуального жилого дома;
- участие в долевом строительстве;
- на первоначальный взнос по ипотечному кредиту/займу или кредиту на
строительство жилья;
- на погашение основного долга и процентов по ипотечному кредиту/займу
или кредиту на строительство жилья.
2. Получение образования ребенком (детьми):
- оплата за обучение;
- в детском саду;
- в школах в группах продленного дня;
- в музыкальной школе;
- в художественной школе;
- в высших учебных заведениях;
- в техникумах;
- оплата стоимости проживания ребенка в общежитии при учебном
заведении.
3. Оплата товаров и услуг для детей-инвалидов.
4. Формирование накопительной части трудовой пенсии.
Рассмотрим указанные направления использования материнского капитала
подробнее.
1. Улучшение жилищных условий.
Общий порядок использования средств материнского капитала для
улучшения жилищных условий семей, имеющих детей, путем приобретения
42
готового жилого помещения или путем участия в строительстве жилого
помещения устанавливается нормами п.1 ч.1 ст. 10 ФЗ № 256-ФЗ.
Термин «улучшение жилищных условий» заимствован из советского
жилищного законодательства и означает «комплекс государственных и
муниципальных мероприятий, направленных на решение проблемы обеспечения
качественным жильем граждан, нуждающихся в улучшении».
47
Улучшение
жилищных условий является одной из целей предоставления МСК. Нецелевое
использование средств является основанием для отказа в направлении средств
МСК лицам, имеющим право на получение этих средств. Целевое использование
средств подлежит доказыванию в суде при возникновении спорных вопросов при
направлении средств МСК.
Так, в 2014 году С. заключила договор купли-продажи 219/389 доли в праве
общей долевой собственности на квартиру. При этом в собственность С. и ее
детей переходит по 73/389 доли в праве собственности на квартиру каждому.
Оплату части доли в приобретаемом жилом помещении необходимо было
произвести, в том числе, за счет средств МСК. В соответствии с договором купли-
продажи в собственность покупателя поступило две комнаты в квартире. Переход
права собственности к покупателю и ее детям на праве общей долевой
собственности на квартиру был зарегистрирован в установленном законом
порядке. После регистрации договора С. обратилась в Пенсионный фонд РФ с
заявлением о направлении средств МСК на оплату части приобретаемого жилья,
но ей было отказано. Пенсионный фонд РФ указал, что приобретение доли в праве
собственности не может считаться улучшением жилищных условий.
Суд первой инстанции удовлетворил требования С. к Пенсионному фонду
РФ. Апелляционная инстанция отменила это решение, встав на сторону
Пенсионного фонда РФ. Судебная коллегия Верховного Суда РФ отменила
данное определение. Она указала, что С. и ее несовершеннолетние дети стали
47
Седых О.Г. Анализ жилищных условий и системы ЖКХ в контексте обеспечения качества жизни населения г.
Иркутск // Известия Иркутской государственной экономической академии. - 2012. - № 4. - С. 39.
43
обладателями жилого помещения в полном объеме, а это улучшило их жилищные
условия.
Таким образом, суд сделал вывод, что условия договора купли-продажи
жилого помещения соответствуют целям направления средств материнского
капитала - улучшение жилищных условий семьи истца.
48
При определении соответствия цели направления средств МСК суды
устанавливали следующие юридически значимые факты. Во-первых, отвечает ли
жилое помещение требованиям, предъявляемым жилищным законодательством к
жилым помещениям. Во-вторых, произошло ли в данном случае фактическое
улучшение жилищных условий, так как приобретаемое жилое помещение должно
быть пригодно для проживания в нем. В качестве основания для отказа в
направлении средств МСК на улучшение жилищных условий как не
соответствующим цели ФЗ № 256-ФЗ суды указывали признание приобретаемого
жилого помещения аварийным и подлежащим сносу на основании акта
обследования помещения и заключения, составленного на основе акта органом
местного самоуправления.
49
Как показал анализ судебной практики, отсутствие принятого решения
органа местного самоуправления о признании жилого помещения непригодным
для проживания не является основанием для удовлетворения судом требования
лица о направлении средств МСК на приобретение этого жилого помещения. Суд
в процессе рассмотрения спора может сам определить, что жилое помещение не
отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, а также
иным требованиям законодательства.
Так, например, при рассмотрении спора о направлении средств МСК на
улучшение жилищных условий судом установлено, что жилой дом, 1/2 доли
которого приобретена лицом, претендующим на перечисление ему средств МСК,
требует капитального ремонта. Проживание в доме без проведения такого
48
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации № 84-
КГ15-8 от 15 сентября 2015 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». - Режим доступа:
http://www.consultant.ru (дата обращения: 06.04.2020)
49
Ситкова О.Ю. Вопросы толкования и применения некоторых положений Закона «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей», касающихся улучшения жилищных условий: обзор
судебной практики // Мониторинг правоприменения. - 2019. - № 3 (32). - С. 51.
44
ремонта невозможно, что подтверждено актом обследования дома, проведенного
комиссией администрации муниципального образования, с приложением к нему
фотографий данного строения. Размер приобретенной доли незначительно
превышает размер жилого помещения, в котором проживает семья этого лица.
Исходя из этих обстоятельств, суд сделал вывод, что, приобретая долю в
находящемся в неудовлетворительном состоянии и требующем капитального
ремонта строении, истица фактически жилищные условия своей семьи не
улучшила.
50
Следовательно, средства МСК на приобретение указанного жилого
помещения направлены быть не могут, так как в этом случае не достигается цель
направления средств МСК, указанная в ФЗ № 256-ФЗ.
Согласно ч. 6 ст. 10 ФЗ № 256-ФЗ допускается направление средств МСК на
погашение основного долга и оплату процентов по кредитам, связанным с
улучшением жилищных условий. Учитывая, что п. 6 ст.10 ФЗ № 256-ФЗ вступил в
силу с 1 января 2009 г., были изменены ранее установленные сроки использования
средств МСК. Теперь лицам, имеющим право на средства МСК, предоставляется
возможность распорядиться ими независимо от срока, истекшего со дня рождения
(усыновления) детей, направив их на выплату ипотечного кредита. Таким
образом, средства МСК, к примеру, можно направить на погашение полученного
ранее кредита (займа), если он был взят для строительства дома.
Следует обратить внимание, что запрещается уплата сумм штрафов,
комиссий, пеней за просрочку исполнения обязательств по кредитному договору,
так как эти затраты не связаны с реализацией цели ФЗ № 256-ФЗ и представляют
собой иное обязательство, не связанное с приобретением жилья, а следовательно,
и улучшением жилищных условий.
Так, Автозаводский районный суд г. Тольятти Самарской области отказал
Ж. в удовлетворении требований к Пенсионному фонду РФ о направлении
средств МСК на погашение соглашения о новации. Суд указал, что предмет
соглашения о новации составляет иное обязательство, не связанное с
50
Информационный бюллетень судебной практики по гражданским делам 1 квартал 2019 года [Электронный
ресурс] // Судебная практика Архангельского областного суда. – Режим доступа: http://oblsud.arh.sudrf.ru (дата
обращения: 06.04.2020)