15
лать вывод, что государство не доверяет полностью тому социальному слою, на
который рассчитан закон - представляется, что после рождения ребенка и полу-
чения права на материнский капитал, ребенок может быть брошен родителями,
то есть допускается мысль, что ребенок может быть рожден родителями из ко-
рыстных побуждений. В Минэкономразвития отметили, что предоставление
материнского капитала не увеличивает число детей, а лишь «сдвигает кален-
дарь рождений»: семьи просто решаются на рождение ещё одного ребёнка
раньше, чем планировали. Тем самым, в Минэкономразвития полагают, что,
прекратив выдачу материнского капитала, государство сэкономит до 300 мил-
лиардов рублей в год. И вторая проблемная сторона этой нормы заключается в
том, что государство сначала запустило норму, создало демографический подъ-
ем, но денежных средств при всем этом не запасло. И теперь у него есть три го-
да для накопления этих запасов - из налогов, сборов, отчислений
10
.
Конечно, со временем материнский капитал показал свою эффективность:
и как мера демографической политики государства, и как мера государственной
поддержки семей. На сегодняшний день норма статьи 7 звучит так: «Заявление
о распоряжении может быть подано в любое время со дня рождения (усыновле-
ния) второго, третьего ребенка или последующих детей в случае необходимо-
сти использования средств (части средств) материнского (семейного) капитала
на уплату первоначального взноса и (или) погашение основного долга и уплату
процентов по кредитам или займам на приобретение (строительство) жилого
помещения, включая ипотечные кредиты, предоставленным гражданам по кре-
дитному договору (договору займа), заключенному с организацией, в том числе
кредитной организацией, а также на приобретение товаров и услуг, предназна-
ченных для социальной адаптации и интеграции в общество детей-
инвалидов»
11
. Таким образом, государство осознало тот факт, что необходи-
10
Григорьев Ю.А. Семейная политика и материнский капитал как меры воздействия
на рождаемость в России / Ю.А. Григорьев // Вестник Российской академии естественных
наук. Западно-Сибирское отделение. 2017. № 20. С. 175.
11
Пашкова А.О. Материнский капитал / А.О. Пашкова // Colloquium-journal. 2018. №
5. С. 35.
16
мость улучшения жилищных условий возникает, как правило, не спустя три го-
да после рождения ребенка, а сразу по рождению, или даже до него.
Большой плюс материнского капитала - в его защищенности. Законом
предусмотрены все возможные случаи и риски его утраты: это смерть матери, в
случае которой право на материнский капитал переходит к отцу, это смерть от-
ца, в случае которой право на дополнительные меры государственной поддерж-
ки переходит к детям (в равных долях), это невозможность обналичивания ма-
теринского капитала, это возможность индексации материнского капитала, это
возможность получения дубликата сертификата в случае утраты оригинала
12
.
Налицо тот факт, что государство позаботилось о том, чтобы граждане были
заинтересованы в получении материнского капитала. На данный момент невоз-
можно проанализировать демографическое влияние материнского капитала на
демографическую политику страны. Согласно данным Пенсионного фонда, с
июля 2009 по сентябрь 2013 года материнский капитал получили 4,6 млн рос-
сийских семей. В основном, материнский капитал используется для улучшения
жилищных условий. Стоит отметить, что именно это направление и было
наиболее приоритетным при принятии закона
13
.
Итак, открытыми остаются следующие вопросы.
Во-первых, насколько эффективной мерой является материнский капитал.
Если рассматривать его как стимулирующую меру, то понятен тот факт, что он
имеет затухающий эффект Поэтому меры по стимулированию рождаемости
должны быть постоянно обновляемыми как по своему составу, так и по услови-
ям своей реализации. При этом демографическая политика в целом должна
иметь долгосрочный характер, намного дольше, чем 2025 год.
Во-вторых, необходимо рассматривать материнский капитал не только
как «рычаг» для управления демографический политикой государства: без-
12
Светличная Т.Г. Материнский капитал как экономический фактор формирования
социальных ожиданий женщин, имеющих двух и более детей / Т.Г. Светличная // Journal of
Economic Regulation. 2017. № 1. С. 85.
13
Коробкова Н.А. Перспективы модернизации программы «материнский капитал»/
Н.А. Коробкова // Современные научные исследования и инновации. 2017. № 3. С. 379.
17
условно, многодетные семьи являются тем самым субъектом, который нужда-
ется в материальной поддержке не только во время демографического спада, а
регулярно, зачастую являясь еще и малообеспеченной семьей.
И в-третьих, материнский капитал, являясь показательным опытом в эко-
номической и демографической политике государства, может стать хорошим
примером для внедрения схожего института в меры социальной поддержки ма-
лообеспеченных семей, семей с детьми-инвалидами, неполных семей.
1.2 Особенности правового регулирования материнского (семейного)
капитала на современном этапе развития
Порядок выдачи материального (семейного) капитала регулируется:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнитель-
ных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (далее - Феде-
ральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ);
- Правилами подачи заявления о выдаче государственного сертификата на
материнский (семейный) капитал и выдачи государственного сертификата на
материнский (семейный) капитал (его дубликата), утвержденными приказом
Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации
от 18 октября 2011 г. № 1180н;
- Правилами подачи заявления о распоряжении средствами (частью
средств) материнского (семейного) капитала, утвержденными приказом Мини-
стерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26
декабря 2008 г. № 779н;
- Правилами направления средств (части средств) материнского (семей-
ного) капитала на улучшение жилищных условий, утвержденными постановле-
нием Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 г. 3 862;
- Правилами направления средств (части средств) материнского (семей-
ного) капитала на получение образования ребенком (детьми) и осуществление
18
иных связанных с получением образования ребенком (детьми) расходов,
утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 24
декабря 2007 г. № 926.Как нами уже было указано в предыдущем параграфе,
особое значение в сложившейся системе мероприятий, направленных на мате-
риальное поддержание семей, играет такая дополнительная мера поддержки,
как предоставление материнского капитала, средства которого могут быть
направлены на улучшение жилищных условий, получение образования ребен-
ком, формирование накопительной пенсии матери.
В 2006 году был принят Федеральный закон № 256-ФЗ «О дополнитель-
ных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»
14
, основной це-
лью которого стало увеличение рождаемости путем предоставления материн-
ского капитала семьям, имеющим двух и более детей. Государство поддержи-
вает только ответственное материнство и отцовство. Мать и дети должны быть
гражданами Российской Федерации.
Материнским (семейным) капиталом являются средства федерального
бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда РФ на реализацию до-
полнительных мер государственной поддержки
15
.
Статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ опреде-
лен круг лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной под-
держки.
В соответствии с указанной нормой право на дополнительные меры госу-
дарственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка (де-
тей), имеющего гражданство Российской Федерации:
- у женщин, являющихся гражданами Российской Федерации, родивших
(усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января 2007 г.; родивших (усыно-
вивших) третьего ребенка или последующих детей начиная с 1 января 2007 г.,
14
Федеральный закон от 29.12.2006 №256-ФЗ «О дополнительных мерах государ-
ственной поддержки семей, имеющих детей» // Собрание законодательства РФ. 01.01.2007.
№ 1 (1 ч.). Ст. 19.
15
Кобылинская С.В. Материнский (семейный) капитал как мера социальной поддерж-
ки государства / С.В. Кобылинская // Аграрное и земельное право. 2018. № 7. С. 120.
19
если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государ-
ственной поддержки;
- у мужчин - граждан Российской Федерации, являющихся единственны-
ми усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей, ранее не
воспользовавшихся правом на дополнительные меры государственной под-
держки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная
с 1 января 2007 г.;
- у мужчин (отцов либо усыновителей детей) независимо от наличия у
них гражданства Российской Федерации или статуса лица без гражданства, ес-
ли право женщин на дополнительные меры государственной поддержки пре-
кратилось;
- у несовершеннолетних детей и (или) совершеннолетних детей, обучаю-
щихся по очной форме обучения в образовательной организации (за исключе-
нием организации дополнительного образования) до окончания такого обуче-
ния, но не дольше чем до достижения ими 23-летнего возраста, если право ма-
тери ребенка, являющейся единственным родителем (усыновителем) ребенка,
либо право отца (усыновителя) ребенка на дополнительные меры государ-
ственной поддержки прекратились, а также в случае, если у отца (усыновителя)
ребенка такое право не возникло после прекращения права у женщины, родив-
шей (усыновившей) ребенка
16
.
Право на дополнительные меры государственной поддержки в виде мате-
ринского (семейного) капитала возникает у указанных выше лиц однократно.
Право на дополнительные меры государственной поддержки возникает
при наличии гражданства Российской Федерации на дату рождения (усыновле-
ния) ребенка как у женщины, родившей (усыновившей) ребенка, так и у ребен-
ка, с рождением (усыновлением) которого закон связывает возникновение этого
права.
Приведем пример. Решением территориального органа Пенсионного
16
Давыдов А.Н. Материнский капитал как мера социальной поддержки семьи: норма-
тивно-правовые аспекты / А.Н. Давыдов // Форум молодых ученых. 2018. № 10. С. 334.
20
фонда Российской Федерации А. отказано в выдаче государственного сертифи-
ката на материнский (семейный) капитал на основании пункта 1 части 6 статьи
5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ в связи с отсутствием у
нее права на дополнительные меры государственной поддержки, поскольку ее
ребенок М., с рождением которого она обратилась с заявлением о выдаче госу-
дарственного сертификата на материнский (семейный) капитал, на дату рожде-
ния не являлся гражданином Российской Федерации.
Удовлетворяя иск А. о признании за ней право на получение государ-
ственного сертификата на материнский (семейный) капитал, суд первой ин-
станции, сославшись на пункт «а» части 1 статьи 12 Федерального закона от 31
мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», пришел к выво-
ду о том, что ребенок истца М. приобрел гражданство Российской Федерации
по рождению, поскольку на день его рождения А. являлась гражданкой Россий-
ской Федерации.
Судом апелляционной инстанции данное решение суда первой инстанции
отменено и принято новое решение об отказе в удовлетворении иска.
При этом суд апелляционной инстанции исходил из следующего.
В соответствии с пунктом «а» части 1 статьи 12 Федерального закона от
31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» ребенок при-
обретает гражданство по рождению, если на день рождения ребенка оба его ро-
дителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Феде-
рации (независимо от места рождения ребенка). Между тем, как установил суд
апелляционной инстанции, А. не являлась единственным родителем М.
Согласно свидетельству о рождении М., выданному на территории Кыр-
гызской Республики, М. имел обоих родителей: мать А. - гражданку Россий-
ской Федерации, и отца Ш. - гражданина Кыргызской Республики. На дату
рождения ребенка А. и Ш. состояли в браке.
При таких обстоятельствах ребенок истца не приобрел гражданство Рос-
сийской Федерации по рождению на основании пункта «а» части 1 статьи 12
Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской
21
Федерации», как полагал суд первой инстанции.
Кроме того, суд апелляционной инстанции установил, что ребенок истца
был принят в гражданство Российской Федерации в ноябре 2014 года, о чем
свидетельствовала имеющаяся в материалах дела справка территориального ор-
гана миграционной службы, которая при разрешении дела судом первой ин-
станции была оставлена без внимания. До указанной даты ребенок являлся
гражданином Кыргызской Республики.
Руководствуясь частью 1 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря
2006 г. № 256-ФЗ, определяющей, что право на дополнительные меры государ-
ственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка (детей),
имеющего гражданство Российской Федерации, суд апелляционной инстанции
пришел к правильному выводу о том, что истец не имеет права на дополни-
тельные меры государственной поддержки в связи рождением указанного ре-
бенка
17
.
Приведем еще один пример. Решением районного суда, оставленным без
изменения определением суда апелляционной инстанции, отказано в удовле-
творении иска Б. к территориальному органу Пенсионного фонда Российской
Федерации о признании незаконным отказа в выдаче государственного серти-
фиката на материнский (семейный) капитал и признании права на материнский
(семейный) капитал.
Разрешая заявленные требования, суд установил, что истец с 2009 года
состоял в браке с Л. и имеет двух несовершеннолетних детей. Супруга истца Л.,
умершая в 2013 году, являлась гражданкой Республики Узбекистан, имела вид
на жительство в Российской Федерации.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 3 Федерального закона от 29
декабря 2006 г. № 256-ФЗ, в соответствии с которым право на дополнительные
меры государственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ре-
17
Обзор судебной практики по делам, связанным с реализацией права на материнский
(семейный) капитал (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 22.06.2016) // Нотариальный
вестник. № 9. 2016.
22
бенка (детей), имеющего гражданство Российской Федерации, у женщин -
граждан Российской Федерации независимо от места их жительства, родивших
(усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января 2007 г., суд обоснованно
указал, что юридическое значение для правильного разрешения данного спора
имеет наличие гражданства Российской Федерации как у Л. - матери несовер-
шеннолетних, так и у рожденных ею детей. Поскольку Л. не являлась граждан-
кой Российской Федерации, она не имела права на дополнительные меры госу-
дарственной поддержки. С учетом того, что право отца ребенка на дополни-
тельные меры государственной поддержки является производным от права
женщины, то есть оно может возникнуть, если такое право имела женщина, ис-
тец также не имеет права на материнский (семейный) капитал
18
.
Основанием для возникновения права на дополнительные меры государ-
ственной поддержки является рождение двух и более детей живыми.
Пример. Решением районного суда отказано в удовлетворении иска К. к
территориальному органу Пенсионного фонда Российской Федерации о при-
знании незаконным решения об отказе в выдаче государственного сертификата
на материнский (семейный) капитал, признании права на дополнительные меры
государственной поддержки по тем основаниям, что К. не имеет права на мате-
ринский (семейный) капитал, поскольку при рождении двойни один из детей
родился мертвым.
Определением суда апелляционной инстанции решение суда первой ин-
станции отменено, по делу принято новое решение, которым исковые требова-
ния К. удовлетворены. За К. признано право на дополнительные меры государ-
ственной поддержки. При этом суд апелляционной инстанции исходил из того,
что право на дополнительные меры государственной поддержки в силу Феде-
рального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ возникает при рождении двоих
детей, а факт рождения одного ребенка мертвым не препятствует получению
18
Обзор судебной практики по делам, связанным с реализацией права на материнский
(семейный) капитал (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 22.06.2016) // Нотариальный
вестник. № 9. 2016.
23
сертификата на материнский (семейный) капитал.
Постановлением президиума областного суда определение суда апелля-
ционной инстанции отменено, оставлено в силе решение суда первой инстан-
ции об отказе в иске.
Отменяя определение суда апелляционной инстанции и соглашаясь с по-
зицией суда первой инстанции, президиум областного суда правильно исходил
из положений пункта 1 части 6 статьи 5 Федерального закона от 29 декабря
2006 г. № 256-ФЗ, согласно которым основанием для отказа в удовлетворении
заявления о выдаче сертификата на материнский (семейный) капитал является
отсутствие права на дополнительные меры государственной поддержки.
В целях создания условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, до-
стойную жизнь, Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ уста-
новлены дополнительные меры государственной поддержки при рождении
(усыновлении) ребенка (детей), имеющего гражданство Российской Федерации,
у женщин, родивших (усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января 2007
г. (преамбула, пункт 1 части 1 статьи 3). В силу части 7 статьи 3 данного Феде-
рального закона право на дополнительные меры государственной поддержки
возникает со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или по-
следующих детей независимо от периода времени, прошедшего с даты рожде-
ния (усыновления) предыдущего ребенка (детей)
19
.
Исходя из положений указанных норм, а также части 2 статьи 3, пункта 3
части 1.3 и части 4 статьи 10, части 3 статьи 11 Федерального закона от 29 де-
кабря 2006 г. № 256-ФЗ следует, что законодатель признает юридически значи-
мым для приобретения права на дополнительные меры государственной под-
держки рождение ребенка живым (то есть связывает право на получение до-
полнительных мер государственной поддержки с фактом рождения живого ре-
бенка).
19
Погосян Т.Ю. Вопросы применения законодательства о направлении средств мате-
ринского капитала на улучшение жилищных условий / Т.Ю. Погосян // Российский юриди-
ческий журнал. 2017. № 6. С. 167.
24
Придание указанному факту значения необходимого условия для приоб-
ретения права на меры социальной защиты, предоставляемые в связи с рожде-
нием и воспитанием детей, обусловлено как положениями Конституции Рос-
сийской Федерации, так и целями принятия Федерального закона от 19 мая
1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей»,
Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ, предполагающими, что
отношения по государственной поддержке и социальной защите материнства,
отцовства и детства применительно к предоставлению соответствующих мер
материальной поддержки в связи с рождением и воспитанием детей возникают
только тогда, когда существует (появляется) ребенок, которому в первую оче-
редь и адресованы защита и забота со стороны государства. Так, согласно Фе-
деральному закону от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях
гражданам, имеющим детей» единовременное пособие, полагающееся при
рождении ребенка, не выплачивается в случае рождения мертвого ребенка
(часть третья статьи 11).
Следовательно, в случае рождения первого или второго ребенка мертвым
у женщины не возникает право на дополнительные меры государственной под-
держки в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-
ФЗ.
Поскольку основания для приобретения права на дополнительные меры
государственной поддержки - факта рождения двух и более детей живыми - в
данном случае не имелось, суд пришел к правильному выводу об отсутствии у
истца права на дополнительные меры государственной поддержки
20
.
Дети, в отношении которых женщина была лишена родительских прав,
а также дети, приходившиеся ей пасынками (падчерицами) и впоследствии
усыновленные ею, не учитываются при определении ее права на материнский
(семейный) капитал.
20
Обзор судебной практики по делам, связанным с реализацией права на материнский
(семейный) капитал (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 22.06.2016) // Нотариальный
вестник. № 9. 2016.