26
материнства», ордена «Материнская слава» и почетного звания «Мать-
героиня»
1
.
С течением времени роль ограничительных мер в регулировании
репродуктивного поведения населения значительно ослабла, и они больше не
использовались. Внимание государственных органов сосредоточилось на
выработке социальных программ, стимулирующих рождение большего
количества детей в семье.
Так, в соответствии с Постановлением Совмина СССР от 5 апреля 1989 г.
№ 290 «О программе социального развития села» Советам министров союзных
и автономных республик, исполнительным комитетам краевых, областных и
районных Советов народных депутатов было предоставлено право с участием
соответствующих профсоюзных органов устанавливать в трудонедостаточных
сельских районах с учетом особенностей демографического развития
территорий пособия на детей, а также доплаты ко всем видам пособий на детей,
назначаемых в соответствии с действующим законодательством, за счет
средств соответственно республиканских и местных бюджетов. Среди наиболее
популярных мер социальной поддержки использовались: выплата многодетным
и малообеспеченным семьям пособия к началу учебного года для приобретения
школьной и спортивной формы, школьно-письменных принадлежностей;
выплата пособия многодетным и малообеспеченным семьям на детей, не
посещающих детские дошкольные учреждения; доплаты к государственным
пособиям на детей одиноким матерям, многодетным и малообеспеченным
семьям, имеющим детей; выделение строительных материалов и
предоставление транспортных услуг, топлива многодетным и
малообеспеченным семьям на льготных условиях, полное или частичное
погашение им стоимости ремонта домов; частичное погашение ссуд, выданных
молодым, многодетным и малообеспеченным семьям с детьми, а также
1
Библиотека нормативно – правовых актов СССР // Электронный документ. Режим
доступа: http://www.libussr.ru/ (Дата обращения 27.11.2018)
27
предоставление льгот по уплате процентных начислений за пользование этой
ссудой и др
1
.
Кроме того, в целях создания более благоприятных возможностей для
материнского ухода за малолетними детьми с 1 декабря 1989 г. была увеличена
продолжительность дополнительного отпуска без сохранения заработной платы
по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Однако
предпринятые меры существенного влияния на рост рождаемости в
последующие годы не оказали.
Далее, в период почти двух десятилетий конца XX - начала XXI в.
результативных мер по предотвращению убыли населения не принималось.
Самой эффективной мерой, реально изменившей демографический спад и
повысившей уровень рождаемости в Российской Федерации, по мнению
многих исследователей, явился материнский капитал. Данный вывод
подтверждается статистическими данными, которые зафиксированы
Российской службой государственной статистики с начала введения в действие
материнского капитала - с 1 января 2007 г. Начиная с этого периода вплоть до
2015 г. наблюдается рост рождаемости.
Напомним, что материнский капитал - это средства федерального
бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда РФ на реализацию
дополнительных мер государственной поддержки, установленных
Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ, составляющие 453 тыс.
руб. Размер материнского капитала в 2018 г. не индексируется.
Особая государственная забота (поддержка) направлена на женщин,
правовое положение которых определено наличием у женщины двух и более
детей. Необходимо отметить, что государство поддерживает только
ответственное материнство, т.е. меры государственной поддержки не
оказываются тем матерям, которые лишены родительских прав, совершили в
отношении своего ребенка (детей) умышленное преступление, относящееся к
1
Матвеева Т.П. Актуальные правовые проблемы социальной политики в области
охраны материнства и детства // Синергия наук. 2018. № 24. С. 856.
28
преступлениям против личности, а также в случае отмены усыновления
ребенка, в связи с усыновлением которого возникло право на дополнительные
меры государственной поддержки.
Одним из основных условий получения дополнительной государственной
поддержки семей, имеющих детей, установленных Федеральным законом №
256-ФЗ, является наличие российского гражданства: мать и дети должны быть
гражданами Российской Федерации.
Указанным Федеральным законом № 256 также регламентируется
следующие;
- определяется что такое государственный сертификат на получение
материнского капитала и порядок его выдачи;
- определяется размер материнского капитала;
- характеризуются направления распоряжения материнским капиталом;
- закреплен порядок рассмотрения заявления на материнский капитал;
- определен порядок перевода средств материнского (семейного) капитала
из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации
и учет их в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации
1
.
К числу подзаконных нормативных актов, формирующих систему
законодательства о дополнительных мерах государственной поддержки семей,
имеющих детей, относятся:
- Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. №862
устанавливает виды расходов, на которые могут быть направлены средства
(часть средств) материнского (семейного) капитала для улучшения жилищных
условий, порядок подачи заявления о распоряжении этими средствами и
перечень документов, необходимых для рассмотрения заявления, а также
порядок и сроки перечисления указанных средств
2
;
1
Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей» // Собрание законодательства РФ,
1.01.2007, № 1 (1 ч.), ст. 19
2
Постановление Правительства РФ от 12.12.2007 № 862 «О Правилах направления
средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных
условий» // Собрание законодательства РФ, 17.12.2007, № 51, ст. 6374
29
- Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. №926
устанавливает порядок направления средств (части средств) материнского
(семейного) капитала на получение образования ребенком (детьми) в любом
образовательном учреждении на территории Российской Федерации, имеющем
право на оказание соответствующих образовательных услуг, а также на иные
связанные с получением образования ребенком (детьми) расходы, и определяет
порядок представления документов, необходимых для направления средств на
указанные цели
1
;
- Постановление Правительства РФ от 30 мая 2016 № 380 регламентирует
порядок направления средств (части средств) материнского (семейного)
капитала на приобретение товаров и услуг, предназначенных для социальной
адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов, путем компенсации
затрат на приобретение таких товаров и услуг» и др
2
.
В рамках данного параграфа считаем необходимым подробно
остановиться на содержании вышеуказанных нормативно – правовых актов, в
частности на Федеральном законе № 256-ФЗ. Отцы детей выступают субъектом
государственной поддержки только в качестве замены матери, а именно: в
случаях ее смерти, объявления ее умершей, лишения родительских прав,
совершения ею в отношении ребенка (детей) умышленного преступления. Как
и в отношении матери, государство поддерживает только ответственное
отцовство. Таким образом, отец не должен быть лишен родительских прав, а
также совершать против детей умышленных преступлений, относящихся к
преступлениям против личности. Кроме того, право на дополнительные меры
государственной поддержки у отца не возникает, если он является отчимом в
1
Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 № 926 «Об утверждении Правил
направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на получение
образования ребенком (детьми) и осуществление иных связанных с получением образования
ребенком (детьми) расходов» // Собрание законодательства РФ, 31.12.2007, № 53, ст. 6622
2
Постановление Правительства РФ от 30.04.2016 № 380 «О Правилах направления
средств (части средств) материнского (семейного) капитала на приобретение товаров и
услуг, предназначенных для социальной адаптации и интеграции в общество детей-
инвалидов, путем компенсации затрат на приобретение таких товаров и услуг» // Собрание
законодательства РФ, 16.05.2016, № 20, ст. 2828
30
отношении предыдущего ребенка, очередность рождения (усыновления)
которого была учтена при возникновении права на дополнительные меры
государственной поддержки, а также если ребенок, в связи с рождением
(усыновлением) которого возникло право на дополнительные меры
государственной поддержки, признан в порядке, предусмотренном Семейным
кодексом РФ, после смерти матери оставшимся без попечения родителей.
При возникновении права отца на дополнительные меры государственной
поддержки обязательности наличия гражданства Российской Федерации у него
не требуется.
Еще одним субъектом получения государственных мер поддержки семьи
являются дети, но только если они являются гражданами Российской
Федерации и если мать и отец умерли, объявлены умершими, лишены
родительских прав или совершили в отношении своих детей умышленные
преступления
1
.
Первоначально Федеральным законом № 256-ФЗ было предусмотрено
три направления распоряжения средствами материнского (семейного) капитала:
на улучшение жилищных условий; получение образования детьми;
формирование накопительной пенсии для женщин. Данный перечень был
расширен. Так, в 2015 г. за счет средств материнского капитала стало
возможным приобретение товаров и услуг, предназначенных для социальной
адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов, а с 2018 г. стало
возможным получение ежемесячной выплаты в соответствии с Федеральным
законом «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей»
2
.
В 2017 г. законодатель внес большое количество изменений в правовое
регулирование государственной поддержки семей, имеющих детей,
посредством материнского капитала, вступивших в силу с 1 января 2018 г., в
1
Буянова А.В. Право на материнский (семейный) капитал в системе мер социального
обеспечения // Электронный документ. Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/pravo-
na-materinskiy-semeynyy-kapital-v-sisteme-mer-sotsialnogo-obespecheniya (Дата обращения
27.11.2018)
2
Федеральный закон от 28.12.2017 № 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям,
имеющим детей» // Собрание законодательства РФ, 1.01.2018, № 1 (часть I), ст. 2
31
целях упрощения получения сертификата на материнский капитал и
увеличения его адресности. Среди наиболее значимых изменений следующие.
При рождении второго ребенка после 1 января 2018 г. женщина вправе
обратиться с заявлением о распоряжении средствами (частью средств)
материнского (семейного) капитала на ежемесячную выплату в связи с его
рождением (усыновлением). При этом необходимо соблюдение следующих
условий: а) мать и ребенок должны быть гражданами Российской Федерации; б)
размер среднедушевого дохода семьи не превышает 1,5-кратную величину
прожиточного минимума трудоспособного населения, установленную в
субъекте РФ за второй квартал года, предшествующего году обращения за
назначением указанной выплаты. Расширен перечень возможностей обращения
с заявлением о назначении выплат.
За выдачей сертификата на материнский капитал можно теперь
обратиться в многофункциональный центр.
Упрощен порядок использования средств материнского капитала на
приобретение товаров и услуг, предназначенных для социальной адаптации и
интеграции в общество детей-инвалидов. Для получения средств на указанные
нужды необходимо, чтобы рекомендации по приобретению и использованию
таких товаров (услуг) содержались в индивидуальной программе реабилитации
ребенка-инвалида.
Отметим, что льготные условия кредитования не связаны напрямую с
материнским (семейным) капиталом. Это самостоятельная мера
государственной поддержки семей с детьми. Кредитные средства выделяются
семьям с двумя и тремя детьми по льготной ставке 6% годовых. Использовать
их можно на приобретение жилого помещения (т.е. квартиры или дома, в том
числе с земельным участком, а также строящегося жилья по договору участия в
долевом строительстве). Ранее выданные кредиты и займы на покупку жилья
также могут погашаться средствами льготной ипотеки.
Расширен перечень образовательных организаций, с которыми можно
рассчитываться за предоставление образовательных услуг средствами
32
материнского капитала, а также увеличен срок его использования. Напомним,
что ранее деньги на образовательные цели можно было использовать только
спустя три года после рождения или усыновления ребенка, за которого
выдавался материнский капитал, и только в тех образовательных организациях,
которые имели государственную аккредитацию. Таким образом, дошкольные
образовательные организации были исключены из перечня образовательных
организаций, за услуги которых можно было расплатиться средствами
материнского капитала.
Ранее право на получение материнского (семейного) капитала не могло
быть реализовано проживающими в Республике Крым и г. Севастополе отцами
(усыновителями) ребенка или детьми в случае, если женщина умерла или
объявлена умершей до 18 марта 2014 г. (до даты принятия в Российскую
Федерацию Республики Крым), поскольку такие женщины являлись
гражданами Украины.
Теперь меры государственной поддержки, предусмотренные
Федеральным законом № 256-ФЗ, распространяются в том числе на следующих
граждан:
- отца (усыновителя) ребенка в случае смерти женщины в период с 1
января 2007 г. по 18 марта 2014 г. либо объявления ее умершей в этот период;
- ребенка (детей в равных долях), не достигшего совершеннолетия, и
(или) совершеннолетнего ребенка (детей в равных долях), обучающегося по
очной форме обучения в образовательной организации (за исключением
организации дополнительного образования), до окончания такого обучения, но
не дольше чем до достижения им возраста 23 лет в случае, если женщина,
умершая в период с 1 января 2007 г. по 18 марта 2014 г. или объявленная
умершей в этот период, являлась единственным родителем (усыновителем)
ребенка (детей) либо отец (усыновитель) (вдовец) умер в период с 1 января
2007 г. по 18 марта 2014 г. или объявлен умершим в этот период.
Необходимо отметить, что Федеральный закон № 256-ФЗ предусмотрел
право субъектов РФ и органов местного самоуправления устанавливать
33
дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет средств
соответственно бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Анализ правового регулирования регионального материнского капитала
позволил выявить единство подходов в регулировании вопросов
дополнительной поддержки семей, имеющих детей, и существенное различие в
вопросах осуществления такой поддержки.
Единство подхода в регулировании дополнительной государственной
поддержки семей, имеющих детей, выражается в определении круга лиц,
имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки. Круг
лиц во всех региональных законах одинаков и соответствует федеральному
законодательству.
Единая позиция в региональном законодательстве прослеживается в
вопросе определения количества детей, в случае рождения (усыновления)
которых у жителей региона возникает право на дополнительные меры
государственной поддержки. Как правило, помощь оказывается в случае
рождения третьего и последующих детей. Таким образом, на региональном
уровне поддержка преимущественно оказывается многодетным семьям.
Важным моментом осуществления государственной поддержки семей,
имеющих детей, является территория проживания. Если в соответствии с
Федеральным законом № 256-ФЗ помощь оказывается только гражданам
Российской Федерации (мать и дети), то на региональном уровне существенное
значение имеет факт регистрации на территории конкретного субъекта РФ.
Поэтому при получении государственных региональных сертификатов на
материнский (семейный) капитал должен быть подтвержден факт регистрации
матери и детей на территории конкретного субъекта РФ.
На этом единство подходов в регулировании дополнительной
государственной поддержки семей, имеющих детей, в субъектах РФ
заканчивается. В остальных вопросах региональное регулятивное воздействие
демонстрирует вариативность и разнообразие подходов, обусловленные
объективными особенностями социально-экономического развития субъектов
34
РФ. Именно этими особенностями и объясняются существенные различия в
нормативно установленном размере материнского (семейного) капитала,
действии его во времени и направлениях распоряжения.
Кроме того, различия устанавливаются не только непосредственно по
размеру регионального материнского (семейного) капитала, но и по порядку
его определения, который, как правило, связан с количеством детей в
многодетной семье.
В большинстве случаев региональный законодатель установил
собственные направления для использования средств регионального
материнского (семейного) капитала. Вариантов сложилось множество: в одних
случаях произошло уменьшение направлений (например, в Кемеровской
области региональный материнский капитал может быть направлен только на
улучшение жилищных условий), в других - увеличение направлений, в третьих
- разработаны собственные направления.
Необходимо отметить, что существуют определенные законодательные
инициативы, в которых предлагается свернуть программы регионального
материнского капитала. Кроме того, существуют субъекты РФ, в которых
региональный материнский капитал не был продлен или его действие
приостановлено либо отменено.
Анализ социальных мер, применяемых при наиболее кризисных
состояниях демографической ситуации, показал, что материнский капитал
является самой существенной материальной помощью в общем объеме
государственной помощи семьям с детьми и весьма значимым аргументом при
планировании количества детей в большинстве семей страны. Данный вывод
подтверждается статистическими данными, отразившими всплеск рождаемости
в 2016 г. на общем фоне снижения количества рождений, так как молодые
родители рассчитывали на помощь государства и планировали родить второго
ребенка с учетом действия программы материнского капитала.
Общее снижение количества рождений в 2017 - 2020 гг. - ожидаемый
результат, который прогнозировали многие исследователи. Именно к этому
35
периоду входят в детородный возраст дети, рожденные в 1990-е гг., количество
которых резко отличается от поколения 1980-х гг.
Именно поэтому, на наш взгляд, было принято решение не отменять
государственную поддержку в форме материнского капитала, а продлить на
несколько лет и расширить ее действие.
Наряду с этим существует несколько точек зрения на дальнейшее
развитие программы материнского капитала. Анализ законодательных
инициатив позволяет прогнозировать тенденции правового регулирования
изменения материнского капитала, выдвигаемые общественным и экспертным
сообществом.
Подчеркивая важность материнского капитала в стабилизации
демографической ситуации в России, отметим, что данная программа должна
быть не только продлена, но и индексирована. Кроме того, на наш взгляд,
необходимо дополнять правовую систему Российской Федерации иными
инструментами стабилизации демографической ситуации: развитие
инфраструктуры сертифицированных нянь, репетиторов; дальнейшее развитие
системы дошкольного воспитания, включая реальную возможность
осуществления присмотра и ухода за детьми до одного года; расширение
возможностей сочетания родителями трудовой деятельности и функции
воспитания детей; повышение размера материальной государственной помощи
за каждого последующего ребенка и др.
1.3 Практика реализации материнского капитала как форма
государственной поддержки российских семей
Одним из главных социальных институтов является семья, с его
помощью человечество продвигается вперёд. Семья – это союз лиц,
основанный на браке, а также фактических брачных отношениях, родстве,