16
оценка анализирует итоги деятельности и дает рекомендации по ее
совершенствованию.
Мониторинг и оценка должны предоставлять информацию об
эффективности политики, программ и проектов, именно с их помощью
можно определить, какие изменения произошли в результате реализации
политики (стратегии) программы, а так- же обозначить причины, почему это
происходит.
Таким образом, были определены основные понятия оценки
эффективности управления органами государственной власти, которыми
можно руководствоваться в оценочной деятельности. На их основании для
повышения эффективности деятельности государственных служб следует
определить основные задачи
5
:
-предоставление вышестоящему органу исполнительной власти
субъекта Российской Федерации и оцениваемому государственному органу
возможности получения объективной и полной информации о факторах и
причинах неэффективной деятельности в целях принятия управленческих
решений, направленных на повышение эффективности и результативности
деятельности, улучшения использования ресурсов и других необходимых
организационных изменений;
-предоставление общественности, вышестоящему органу
исполнительной власти и законодательному органу субъекта Российской
Федерации, а также при необходимости государственным органам
Российской Федерации возможности получения объективной и полной
информации о степени эффективности и результативности деятельности в
рамках установленных направлений деятельности государственного органа
для планирования мероприятий по совершенствованию системы
государственного управления;
-предоставление вышестоящему органу исполнительной власти и
законодательному органу субъекта Российской Федерации, а также при
5
Кайль Я. Я. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие для студентов всех
форм обучения. – Ростов н/Д. - Волгоград: Феникс: Издательство ВолГУ, 2014. –С. 59
17
необходимости государственным органам Российской Федерации
возможности сравнения государственных органов со сходной компетенцией
в различных субъектах Российской Федерации, а также по ряду позиций –
государственных органов данного субъекта Российской Федерации.
1.2 Основные подходы к оценке эффективности
На сегодняшний день большинство причин возникновения проблем в
социально-экономическом развитии России связано с финансово-
экономическим кризисом, недостатком финансовых средств в различных
сферах, а также низкой эффективностью управления. При наличии
значительного числа методик, как зарубежных, так и российских для оценки
эффективности государственного управления, в настоящее время в
российской науке отсутствует единое понимание, как конкретно и измеримо
оценивать эффективность управления в публичном секторе, оценивать
деятельность органов управления и их работников, эффективность
реализации государственной и муниципальной политики и т. д.
Под эффективностью государственного управления стоит понимать
степень полноты и качества выполнения органами власти своих задач и
функций, удовлетворять запросы и потребности граждан.
Эффективность деятельности органов власти оценивается на
основании полученных заданных результатах (в т.ч. предоставление объема
государственных услуг и функций) при использовании минимума
затраченных ресурсов (бюджетные средства, время и т.д.), или для
достижения максимального (наилучшего) результата при определенном
объеме (заданном) ресурсов или средств. В данном контексте нельзя путать
результативность с эффективностью. Под результативностью понимается
степень достижения заданного результата при функционировании
управляемой системой. Данным примером может служить достижение
стратегических ориентиров по развитию муниципалитета в анализируемом
году
6
.
6
Парахина В. Н. Муниципальное управление: учебное пособие. – М.: Кнорус, 2014. – С. 105
18
Для оценки эффективности можно использовать любой из
перечисленных ниже подходов в зависимости от обстоятельств.
Целевой подход. Основной критерий для оценки эффективности -
достижение цели. Применение целевого подхода связано с рядом проблем:
а) достижение цели не является легко измеримым;
б) допускаются попытки достижения нескольких целей, а достижение
одной из них затрудняет выполнение других задач;
в) существование общего набора «официальных» целей, на
достижение которых направлены усилия всех членов, является спорным.
Системный подход. Предполагает выделение основных элементов
«вход - процесс - выход» в рассматриваемой системе и необходимость её
адаптации к условиям системы более высокого уровня, частью которой она
является.
Многопараметрический подход. Предполагает удовлетворение всех
тех сотрудников и их групп, которые участвуют в деятельности
муниципалитета. Он особое внимание уделяет важности различных
групповых и индивидуальных интересов.
Модель конкурирующих оценок подразумевает, что управляющие
должны выбирать оценки, которые делают акцент на следующих
составляющих: 1) жесткий контроль или гибкость и 2) внутренние или
внешние факторы. Могут быть определены четыре комбинации этих
вариантов:
-руководитель, который ценит жесткий контроль и концентрирует
свое внимание нa внутренней среде предприятия, будет стремиться к
стабильности и целостности;
-руководитель, который ценит контроль и основное внимание уделяет
внешней среде, будет стремиться к обеспечению производительности и
эффективности использования ресурсов;
-руководитель, предпочитающий гибкость и ориентированный на
внутреннюю среду предприятия, будет стремиться к удовлетворению и
развитию сотрудников.
19
Согласно модели конкурирующих оценок парадокс заключается в
том, что руководители должны производить выбор из того, что внешне
напоминает взаимоисключающие оценки. Предприятие будет отражать
приемлемость этих базовых оценок.
Рассмотрим с позиции системного подхода определения
эффективности и результативности деятельности органов исполнительной
власти, предложенных доктором экономических наук В.Н.Лексиным.
По его определению «результативность является степенью
достижения поставленных целей (ожидаемых результатов) во властно-
управленческой деятельности»
7
.
В данном определении не являются существенным затраты нa
достижения поставленных целей, также не учитывается качественная оценка,
социальные и политические последствия, важной составляющей является
степень достижения поставленной цели: полностью или частично выполнена,
процент выполнения или невыполнения. Предельно конкретная и
количественная фиксация ожидаемого результата в различных стратегиях,
программах, проектах, частных решениях исполнительной власти в
свойственных им показателях может стать исходным условием корректной
оценки результативности.
Рассмотрим выбор параметров и критериев оценки эффективности
государственного управления предлагаемых В.И. Клисториным. «Не всегда
имеет место статистически значимая связь между показателями,
обозначенными в соответствующих нормативных актах, и эффективностью
решений региональных и местных органов власти (за исключением
бюджетной политики, жестко регламентированной Бюджетным кодексом и
другими актами)». «Это обусловлено двумя моментами: во-первых, на
некоторые процессы региональные и муниципальные власти практически не
могут влиять в силу того, что существуют межрегиональное взаимодействие
и разделение труда; во-вторых, на результаты социально-экономического
7
Лексин В. Н., Лексин И. В. , Чучелина Н. Н. Качество государственного и муниципального управления и
административная реформа. - М.: ЮНИТИ, 2016. – С. 169
20
развития регионов и инвестиционный климат влияют решения, принимаемые
непосредственно федеральными органами власти в рамках различных
программ и крупных корпораций, частных и государственных»
8
.
Таким образом, необходимо различать понятия эффективности
государственного (муниципального) управления, эффективности развития
региона (муниципального образования), управления социально-
экономическим развитием, эффективности деятельности органов
исполнительной власти и их работников, в том числе государственных и
муниципальных служащих, эффективности деятельности государственных
(муниципальных) предприятий и учреждений и их руководителей, хотя в
ряде исследований и нормативно-правовых актов эти понятия
отождествляются (не разграничиваются и понятия эффективности и
результативности). Следует также отметить, что при достаточно
эффективной деятельности (полноте исполнения функций, эффективной
организации процесса управления, высокой исполнительской дисциплине)
органы власти могут реализовывать неэффективную социально-
экономическую политику, которая не позволяет достигать целей
устойчивого развития страны, региона, муниципалитета, в полной мере
удовлетворять запросы граждан.
Для формирующейся в РФ системы оценки по установлению
эффективности деятельности органов государственной власти и выявлению
проблем в существующих методиках необходимо провести анализ по данным
вопросам.
В настоящее время в России в соответствии с Указами Пpезидента РФ
от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных pайонов» и
от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Pоссийской Федерации» определена
8
Клисторин В. И. О точности и надежности прогнозов // ЭКО . – 2011. – № 12. – С . 40
21
необходимость проведения оценки эффективности деятельности органов
власти, указаны ее критерии (показатели)
9
.
На основании Указа Президента РФ от 7.05.2012 № 601 «Об
основных направлениях совершенствования системы государственного
управления» результаты оценки гражданами эффективности деятельности
руководителей территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, их структурных подразделений, органов местного
самоуправления, унитарных предприятий и учреждений и т. д. являются
основанием для принятия решений о досрочном прекращении исполнения
соответствующими руководителями своих должностных полномочий. Кроме
того, необходимо применять систему комплексной оценки деятельности
государственных гражданских служащих с использованием ключевых
показателей эффективности и общественной оценки их деятельности, а также
совершенствовать систему материальной и моральной мотивации
госслужащих, увеличивать в оплате труда государственных гражданских
служащих долю, обусловленную реальной эффективностью их работы
10
.
В показатели эффективности деятельности органов власти и их
подразделений включаются параметры достижения целевых показателей
соответствующих указов Президента РФ, государственных программ,
программ региона (муниципальных программ).
Показатели эффективности деятельности работников органов
управления должны быть взаимоувязаны с показателями деятельности
самого органа власти, со стратегическими ориентирами соответствующей
сферы, показателями реализации функций, меропpиятий государственных
(муниципальных) программ.
Рассмотрим методику расчета ключевого показателя эффективности
деятельности органа исполнительной власти, которая была разработана и
9
Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов»
10
Указ Президента РФ от 7.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления»
22
утверждена в Вологодской области (Постановление Правительства
Вологодской области от 21.07.2014 № 606).
В соответствии с данной методикой основными шагами по разработке
показателей результативности являются:
- обзор деятельности органа власти в целом;
-определение отдельных элементов работы, направленной на
результат;
-определение индивидуальных результатов, способствующих
достижению целей рабочих групп;
-преобразование ожидаемых результатов в показатели
результативности и определение приоритетов деятельности.
Далее производится работа по совершенствованию и детализации
системы оценки результативности деятельности служащих, которая в свою
очередь включает следующие действия:
-опpеделение специфических и обобщенных показателей
результативности деятельности;
- определение критериев результативности деятельности;
-определение субъектов оценки и технологии предоставления
обратной связи;
- проверка разработанных показателей и критериев результативности
деятельности на «жизнеспособность». В связи с тем, что система
государственного управления непосредственно связана с системой
муниципального управления, а принципы прохождения государственной и
муниципальной службы схожи, то и тенденции внедрения принципов
управления по результатам в государственных органах переносятся и на
органы муниципальной власти. На основе данной методики разработаны
показатели ведущего специалиста отдела профессионального pазвития
кадров: количество и качество реализованных краткосрочных программ
обучения, качество и своевpеменность представленных статистических и др.
фактических данных по обучению государственных гражданских служащих
за последние 3 года, сpоки и качествo подготовки перспективного плана
23
обучения государственных гражданских служащих исходя из
предварительной оценки потребностей в обучении, количество и качество
организованных и проведенных усовершенствованных программ обучения,
объем и качество выполнения планов по организации и проведению
обучения отделом в целом.
В данной методике определен перечень показателей по четырем
блокам всех органов государственной власти:
1-й блок включает показатели, которые направлены на исполнение
указов Президента РФ;
2-й блок включает показатели, которые направлены на увеличение
валового регионального продукта области;
3-й блок включает в себя показатели, которые предусмотрены
государственными программами области;
4-й блок включает в себя показатели развития курируемой органом
власти отрасли, которые не отражены в государственных программах
области
11
.
Таким образом, в настоящее время идет целенаправленная работа по
переходу к управлению, направленному непосредственно на результат, в
связи, с чем и прорабатывается нормативная правовая и методологическая
база разработки и внедрения показателей результативности и эффективности
деятельности государственных и муниципальных служащих. Система оценки
эффективности деятельности органов государственной власти является
динамичным инструментом, который в методическом отношении постоянно
изменяется и совершенствуется. Наблюдаемые изменения позволяют
сделать заключение о последовательном улучшении в системном русле
применяемых подходов.
Таким образом, общими подходами, которые могут быть
использованы для оценки эффективности управления могут быть:
11
Постановление Правительства Вологодской области от 21.07.2014 № 606 «О ключевом показателе
эффективности деятельности органа исполнительной государственной власти Вологодской области»
24
системный, целевой, многопараметрический подход и модель
конкурирующих оценок.
1.3 Модели оценки эффективности деятельности
государственных органов в отечественной и зарубежной практике
Качество и эффективность государственного управления становится
одним из основных факторов успешного экономического развития
Российской Федерации. Трехзвенная структура центрального управления
была введена в Российской Федерации при проведении административной
реформы. В частности, в системе федеральных органов исполнительной
власти были образованы: федеральные министерства, федеральные службы и
федеральные агентства. Однако если в России все они созданы как звенья
единой управленческой вертикали, то в западных странах трехзвенная
система объединяет не только централизованные органы, но и
децентрализованные учреждения, а также частные структуры. Поэтому в
России используются подходы к оценке, основными объектами исследования
которых, являются только государственные учреждения.
Совершенствованию методов оценки эффективности деятельности
органов государственной и муниципальной власти в зарубежных странах
способствовали структурные преобразования в государственном аппарате
управления, связанные с удачным внедрением процедурных и
функциональных схем деятельности. Это позволило оценивать не только
деятельность всего органа государственной власти, но и конкретного
процесса или функции, предоставляемой конкретному лицу в государстве.
Это явилось довольно прогрессивным шагом, так как в формировании и
осуществлении процессов и функций смогли участвовать несколько органов
государственной власти и несколько различных учреждений, соответственно
– появилась возможность регулирования взаимосвязей между различными
организациями и учреждениями.
25
Таким образом, в настоящее время в западных странах уже
определились основные характеристики и направления оценки
эффективности государственного управления (рисунок 2)
12
:
Рисунок 2. Оценка эффективности государственного
управления
- оценка стала носить комплексный характер, учитывающий
сложность и взаимосвязанность различных звеньев и уровней управления;
-стали оцениваться многие переданные децентрализованным
учреждениям управленческие функции, более эффективно работающие с
конкретными клиентами на правах агента, оказывающего публичные услуги;
-произошла дифференциация уровня оценок, связанная с
перераспределением управленческих функций с учетом необходимости
выделения уровня стратегического руководства областью или сферой
управления.
Конечно, эти положения отражают современный уровень развития
оценочной деятельности в западных странах и применимы, прежде всего, к
ним. Но и другим государствам, которые, как и Россия, решают сложные,
подчас уникальные задачи совершенствования методического аппарата
оценочной деятельности, стоит учитывать накопленный опыт западных
стран.
В зарубежной практике существует несколько подходов к
определению показателей результативности и эффективности деятельности.
12
Ворошилов Н.В. Эффективность управления: сущность и подходы к оценке / Н. В. Ворошилов //
Проблема развития территории.- 2015.- № 3.- С.152
Основные характеристики и направления оценки
эффективности государственного управления
Оценка носит комплексный характер
Оценка переданных функций децентрализованными учреждениями
Дифференциация уровня оценок