26
Одним из них является разработанный Европейским институтом
административного управления, метод Общей схемы оценки – Common
Assesment Framework (CAF), позволяющий оценить качество предоставления
государственных услуг и определить критерии эффективности деятельности
государственных органов. Основой является бизнес-модель делового
совершенства Европейского фонда управления качеством. В настоящее
время CAF является неотъемлемым элементом реализации государственных
программ в большинстве европейских стран и используется, прежде всего, в
организациях бюджетной сферы.
Она предполагает комплексное исследование эффективности
управления в государственных организациях с использованием выделенных
критериев (не менее 28) на основе диагностической оценки и самооценки.
Целенаправленная реализация подобной цепочки административного
регламентирования обосновывает логику критериев оценки эффективности в
четкой взаимосвязи деятельности государственного органа и работы
конкретного государственного служащего.
Следующим подходом, используемым в органах государственного
управления зарубежных стран, является применение системы
сбалансированных показателей - Balanced Score Card. Несмотря нa
популярность и широчайшее использование BSC в США, европейских и
развивающихся азиатских странах, в России широко не распространенно. С
момента появления Balanced Score Card прошло много лет, а в России о ней
до сих пор знают лишь единицы из числа управленческих руководителей.
С помощью системы BSC применительно к государственному
управлению государственные цели переводятся в систему конкретных
сбалансированных показателей, а также обосновываются критерии
эффективности деятельности, в результате чего формируется карта
стратегических целей, совмещенная с задачами государственного органа, а
также карты ключевых показателей результативности государственных
служащих на всех должностных уровнях. Преимуществом использования
системы сбалансированных показателей является возможность установления
27
четкой взаимосвязи процессов стратегического планирования
государственного органа и деятельности государственного служащего.
Таким образом, если в системе BSC больше внимания уделяется
непосредственно взаимосвязи отдельных показателей результативности
между собой с целью максимизации оценки их совокупного влияния на
конечный эффект, то система KPI построена на выборе наиболее важных
показателей результативности, в максимальной степени характеризующих
конечный эффект.
Аналогом Common Assesment Framework (CAF) в российской
практике для оценки эффективности деятельности органов государственной
власти служит эффективная публичная служба (ЭПУС).
Концепция системы оценки эффективности деятельности аппаратов
органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная
публичная служба» непосредственно разработана со следующей целью:
содействие проведению Административной реформы в Российской
Федерации, повышение эффективности публичной службы на всех уровнях
и улучшение качества услуг, предоставляемых населению аппаратами
органов государственной власти и местного самоуправления.
Система ЭПУС учитывает национальную специфику
государственного устройства и законодательства РФ и основывается на
следующих подходах к оценке и анализу качества систем управления и
эффективности деятельности:
1) Общая схема оценки (Common Assessment Framework – CAF) ;
2) Модель совершенствования Европейского фонда управления
качеством (EFQM Excellence Model);
3) Модель премий Правительства Российской Федерации в области
качества.
На рисунке 3 представлена модель ЭПУС.
28
Рисунок 3. Модель ЭПУС
Модель ЭПУС включает в себя две группы индикаторов
эффективности:
-группа «Возможности» характеризует подходы, используемые
аппаратом органа государственной власти (местного самоуправления) для
достижения результатов и повышения эффективности деятельности;
-группа «Результаты» характеризует достижения аппарата органа
государственной власти (местного самоуправления).
Группа «Возможности» включает в себя индикаторы:
1. Лидирующая роль руководства;
2. Планирование деятельности;
3. Кадры;
4. Сотрудничество и ресурсы;
5. Процессы, осуществляемые аппаратом.
Группа «Результаты» включает в себя индикаторы:
6. Результаты для граждан / потребителей;
7. Результаты для служащих;
8. Результаты для общества;
9. Отчетные результаты деятельности.
Девять ключевых индикаторов эффективности модели ЭПУС,
гармонизированных с критериями общей схемы оценки (CAF), объединяют
28 составляющих и около 150 областей оценки (рисунок 4.).
29
Рисунок 4. Структура модели ЭПУС
Далее подробно рассмотрено содержание индикаторов эффективности
ЭПУС и их составляющих, по которым должна быть представлена
информация для оценки
1. Лидирующая роль руководства
Как руководители аппарата органа государственной власти, местного
самоуправления (МСУ) определяют предназначение своей структуры в
системе государственного (муниципального) управления, вырабатывают
стратегию развития и способствуют ее реализации; как они формируют
ценности, необходимые для достижения долгосрочного успеха, и внедряют
их с помощью соответствующих мероприятий и личного примера; насколько
они вовлечены в процессы, обеспечивающие развитие и повышение
эффективности деятельности органа государственной власти, МСУ.
2. Планирование деятельности
Как аппарат органа государственной власти, МСУ реализует свое
предназначение и стратегию развития, цели, планы и задачи, ориентируясь
нa нужды и ожидания потребителей своих услуг: граждан, бизнеса,
некоммерческих и иных организаций, органов государственной власти
различных уровней, общества в целом.
3. Кадры
На каких принципах строится работа с кадрами в аппарате органа
государственной власти, МСУ, как развиваются и используются знания и
30
потенциал служащих, распределяются обязанности внутри коллектива для
обеспечения эффективной деятельности.
4. Сотрудничество и ресурсы
Каким образом строятся взаимоотношения с внешними партнерами и
как планируются внутренние ресурсы для обеспечения эффективного
функционирования аппарата органа государственной власти, МСУ.
5. Процессы, осуществляемые аппаратом
Как регламентируются, управляются и совершенствуются процессы,
осуществляемые аппаратом органа государственной власти/ МСУ с целью
максимально эффективного удовлетворения нужд и ожиданий всех групп
потребителей услуг государственного (муниципального) управления
6.Результаты для граждан/потребителей
Результаты в отношении удовлетворения интересов граждан и других
групп потребителей: заинтересованных организаций (коммерческих,
общественных, политических и иных), смежных аппаратов органов
государственной власти (местного самоуправления).
7. Результаты для служащих
Результаты в отношении удовлетворения интересов и потребностей
служащих.
8.Результаты для общества
Результаты в отношении удовлетворения интересов общества на
местном, региональном, национальном и мировом уровнях.
9. Отчетные результаты деятельности
Существенные измеримые результаты, достигнутые аппаратом
органа государственной власти или местного самоуправления при
реализации стратегических и текущих планов, включая решение
политических задач.
В существующей нормативно-правовой базе Российской Федерации
уже заложены основы внедрения показателей результативности и
эффективности деятельности государственных гражданских служащих. В
настоящее время идет работа методологической проработки процесса
31
разработки и внедрения данных показателей, в ряде субъектов уже
разработаны нормативные акты, методологические рекомендации,
регламентирующие данный процесс.
Наибольшее количество проблем в социально-экономическом
развитии сосредоточены в основном на уровне муниципальных образований,
что делает актуальным вопросы практического и теоретического аспекта по
определению эффективности муниципального управления.
Обобщив вышесказанное по опыту исследований в сфере
эффективного государственного управления необходимо выделить четыре
подхода к его оценке:
1. Отождествление эффективности и результативности управления,
то есть когда эффективность оценивается исходя из достигнутых
территорией значений показателей социально-экономического развития
(или результатов деятельности органа власти) относительно плановых,
базисных, целевых, а также по сравнению с другими территориями. К этому
подходу относится методика, утвержденная Постановлением Правительства
РФ от 17.12.2012 № 1317 «О мерах по реализации
13
Указа Президента
Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке
эффективности деятельности органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов»
14
и подпункта «и» пункта 2 Указа
Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных
направлениях совершенствования системы государственного управления»
15
,
а также методика, разработанная в Вологодской области и утвержденная
приказом Департамента стратегического планирования Вологодской области
от 30.12.2014 № 314 «Об утверждении методики расчета ключевого
показателя эффективности развития муниципального образования области и
13
Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента
Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»
14
Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов»
15
Указ Президента РФ от 7.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления»
32
перечня показателей, характеризующих эффективность развития
муниципального образования».
2. Отождествление эффективности управления и уровня развития
территории: чем выше параметры социально-экономического развития, тем
выше эффективность управления соответствующих органов власти (или
эффективность развития территории). К достоинствам первого и второго
подходов относятся простота получения исходной базы для оценки,
понятность расчетов и их интерпретации. Главным недостатком данного
подхода является тот факт, что уровень развития территории зависит от
множества факторов, не некоторые из них органы государственной власти не
могут повлиять в полной мере, что приводит к тому, что нет возможности
оценить адекватно результаты по развитию территории и действия, которые
предпринимают органы власти.
3. Затратно-результативный подход: сопоставление полученного
результата в развитии региона или муниципалитета с бюджетными и иными
затратами и действиями, направленными на его достижение, с потенциалом
развития соответствующей территории. Достоинствами данного подхода
являются соответствие изначальной сущности и содержанию по оценке
управления на уровне муниципалитета. Но такой подход имеет и свои
отрицательные стороны, которые заключаются в том, что при проведении
такой оценки существуют трудности в части определения затрат
(бюджетных, кадровых и др.), отсутствует общепризнанные понимания при
развитии социально-экономического потенциала территории.
4. Оценка внутренней эффективности управления: оценка
организации управления в органах власти, оценка их сотрудников,
эффективности процесса управления. К данному подходу относятся,
например, международная методика CAF (Common Assessment Framework –
общая схема оценки), являющаяся технологией менеджмента качества в
государственном и муниципальном управлении; разработанный на основе
CAF ее российский аналог ЭПУС (эффективная публичная служба);
методика KPI (Key Performance Indicator – ключевые показатели
33
эффективности), представляющая собой систему измерений конкретных
показателей эффективности деятельности отдельных субъектов
(организаций, отделов, сотрудников) по выделенным направлениям,
увязанная со стратегическими целями развития территории и
соответствующего органа власти; методики оценки качества предоставления
государственных и муниципальных услуг. К основным достоинствам
методик данного подхода относится возможность четкого определения
проблем в организации процесса управления, оценки эффективности
действий и реализации полномочий конкретными сотрудниками органов
власти. У данного подхода имеются также свои недостатки, которые
заключается в том, что при использовании таких методов появляется
сложность и трудоемкость для получения исходной базы, которая
предназначена для анализа. Также сложность заключается в том, что
необходимо выбирать параметры, по оценке исходя из специфики каждого
органа власти, который оценивается. Еще одним недостатком методик ЭПУС
и KPI можно выделить тот факт, что в России проведение оценки с их
помощью, позволяет учитывать параметры, которые обозначены в
стратегиях и программах по развитию территории, при этом не учитываются
внутренняя организация по процессу управления
16
.
Все рассмотренные четыре подхода по оценки эффективности
применяются в российской и мировой практике, и могут быть использованы
отдельно, так и в совокупности.
По нашему мнению, наиболее эффективным является затратно-
результативный подход. При таком подходе конечным результатом по
оценке эффективности управления социально-экономическим развитием
муниципальных образований являются непосредственно отождествление
проблемных мест и направлений в организации управления и разработка
направлений повышения его эффективности.
16
Ворошилов, Н. В. К вопросу об оценке эффективности муниципального управления / Н. В. Ворошилов //
Материалы VII ежегодной научной сессии аспирантов и молодых ученых по отраслям наук : в 2-х т. –
Вологда : ВоГУ, 2013. – Т. 2. – С. 55
34
В настоящее время в Российской Федерации складывается целостная
система оценки эффективности деятельности государственного и
муниципального управления: от оценки деятельности региональных
(муниципальных) властей в целом до оценки каждого сотрудника органа
власти, органа местного самоуправления, государственного
(муниципального) учреждения (рисунок 5 Приложение 1).
Необходимо также отметить, что стремление к повышению
эффективности и построение специальных механизмов оценки иногда
связаны с полным отсутствием нормативно-правового регулирования
процесса оценки эффективности государственного управления.
Таким образом, модель оценки эффективности деятельности органов
государственной власти обеспечивает самостоятельность государственных
учреждений и организаций при принятии ими решений и позволяет в полной
мере оценивать результаты проделанной ими работы, поскольку применение
результативной модели оценки предполагает наличие плановых и
фактических показателей.
35
Глава 2. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕОБРАЖЕНСКОГО
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
2.1 Характеристика администрации Преображенского муниципального
образования
Преображенское муниципальное образование является единым
экономическим, историческим, социальным, территориальным
образованием, входит в состав муниципального образования «Катангский
район», наделенного Законом Иркутской области статусом муниципального
района.
Преображенское муниципальное образование наделено статусом
сельского поселения Законом Иркутской области от 02.12.2004г. № 74-оз «О
статусе и границах муниципальных образований Катангского района
Иркутскои области».
Преображенское муниципальное образование является
самостоятельным МО, располагающееся в границах территориальной
единицы Катангского района с административным центром в селе
Преображенка.
В состав Преображенского МО входят следующие населенные
пункты: с. Преображенка, с. Ерема, д. Верхне - Калинина, д. Мога.
Основным видом деятельности организации указано «Деятельность
органов местного самоуправления поселковых и сельских населенных
пунктов» (при регистрации организации).
Юридическое лицо Администрация Преображенского МО
зарегистрировано в регионе Катангский район (Иркутская область) по
адресу: 666625, Иркутская область, Катангский район, с. Преображенка, ул.
Советская,8 Руководитель организации глава Преображенского
муниципального образования Свистунов Александр Анатольевич.
Организация была зарегистрирована 29 декабря 2005 года.
В администрации данного муниципального образования
документация ведется в бумажном и электронном виде, автоматизированная