14
1.2. Система показателей оценки эффективности деятельности
учреждений образования
Оценка эффективности управления учреждениями образования
постепенно становится одним из полноправных инструментов
государственного и муниципального управления.
Вопросы эффективности управления учреждением образования
являются актуальными на протяжении значительного промежутка времени.
Необходимо отметить, что прежде чем возникли исследования
эффективности регулирования образовательной деятельности в рамках
комплекса наук о государственном и муниципальном управлении, данная
категория косвенно подверглась изучению со стороны теоретиков и
практиков общего менеджмента. Следовательно, ретроспективный анализ
понятия «эффективность управления образовательным учреждением» на
начальном этапе является важной составляющей процесса исследования в
рамках обозначенной темы.
Представители эмпирической школы (П. Друкер, Р. Дэвис, Л. Ньюмен,
Д. Миллер) считали, что эффективные решения в управленческой
деятельности может подсказать только практический опыт и интуиция:
«эффективность – это что-то вроде привычки, набора практических методов,
которым всегда можно научиться»
13
.
Вопросами улучшения эффективности функционирования организации
путем внедрения методов научной организации труда занимался создатель
школы научного управления Ф. Тейлор. На практике данные методы
являлись набором правил для повышения производительности труда на
рабочем месте за счет усовершенствования организационных и
технологических процедур. Особое внимание исследованию данной
проблемы уделял другой представитель школы научного управления
13
Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с анг. - М., 2015. – С.327.
15
Г.Эмерсон, придававший большое значение зависимости между
эффективностью управления и организационной структурой
14
.
Созданием универсальных принципов управления образовательными
учрежденими, как социальным организациям, в достижении эффективности и
привести их к успеху мы должны отдать должное трудам представителей
административной школы менеджмента (А. Файоль, Л. Урвик, Д. Муни, Г.
Саймон и другие). А. Файоль относил сформулированные им принципы
эффективного управления, прежде всего, к сфере деятельности
производственных предприятий и организаций. Но он также утверждал, что
данные принципы применимы в правительственных службах и учреждениях.
Принципы управления А. Файоля, разработанные на базе концепции научной
организации труда Ф. Тейлора, стали фундаментом для создания модели
внутренне эффективной организации.
Саймон Г. попытался оценить эффективность управления. Такую
оценку он связывал с рациональностью и ответственностью: «эффективность
его [управленческого решения] можно определить как отношение чистых
положительных результатов (превышение желательных последствий над
нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать
эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных
временных издержках или если заданный результат получен при самых
низких издержках выбора»
15
.
Человеческий фактор являлся основным элементом эффективности
управления, по мнению представителей школы человеческих отношений
(А.Маслоу, М. Фоллета, Г. Мюнстерберга, Р. Лайкерта). Данные авторы
строили свои теории на идее о том, что повышение эффективности
использования человеческих ресурсов на производстве приведет к
повышению эффективности организации
16
.
14
Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с анг. - М., 2015. – С.327.
15
Там же, С.328.
16
Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с анг. - М., 2015. – 502с.
16
Можно прийти к выводу, что понятие эффективности управления
образовательным учреждением, в той или иной степени, являлось
составляющей научной мысли на протяжении всех этапов развития
менеджмента. Кроме этого, рассматриваемое понятие трансформировалось и
развивалось по мере появления новых научных дисциплин:
кибернетики;
теории исследования операций;
системного анализа;
синергетики.
В ранних исследованиях использовалась следующая вербальная
формулировка: «эффективность управления системой – это приращение
результатов функционирования системы за счет деятельности субъекта
управления». Согласно данному выводу, управление эффективно в любом
случае, если имеются какие-либо результаты. Такая формулировка не
соответствовала практике управления, в связи с этим исследователи стали
вводить разные меры эффективности, опирающиеся на приведенный выше
тезис: «результаты функционирования, затраты на управление, степень
достижения целей системы, качество выполнения миссии системы и т.п.»
17
.
В современном государственном менеджменте вопрос эффективности
управленческой деятельности на рынке образования также относится к числу
наиболее важных.
Существует множество определений рассматриваемого понятия. В
западной экономической науке под эффективностью управления понимают
«способность к формулировке и решению ближайшей задачи, решение
которой дает лучшие результаты, чем на начало выработки решения».
Всемирный банк так трактует эффективность управления:
«эффективность – это результат использования потенциала для
удовлетворения спроса на соответствующие блага». Таким образом, в
зарубежной литературе при определении эффективности управления
17
Новиков Д.А. Структура теории управления социально-экономическими системами // Управление большими системами. - 2016. - №
24. - С.218.
17
акцентируется внимание на достижении поставленной цели и создании
потребительских благ
18
.
В отечественной литературе упор делается на эффективность
использования имеющихся ресурсов. Так, по мнению В.Р.Веснина,
управленческая деятельность считается эффективной, если такая
деятельность «полностью или частично решает поставленную задачу,
воплощается в ожидаемом результате, причем обеспечивает его достижение
за счет оптимального использования имеющихся ресурсов»
19
.
В контексте исследуемой проблемы, под эффективной системой
государственного управления образованием следует понимать совокупность
результативных практических, организационных и регулирующих
воздействий формальных и неформальных организаций (через систему своих
структур) на процесс получения населением необходимы знаний, умений и
практических навыков для дальнейшего трудоустройства в контексте его
упорядочения, сохранения и (или) преобразования.
Под эффективностью управления учреждениями образования в РФ
понимают такую деятельность руководства по реализации установленных
учредителем полномочий, которая реализуется на основе правового
закрепления индикаторов эффективности управления учреждениями
образования, адекватно характеризующих процесс управления; на основе
получения реалистичных результатов в рамках системы аудита
эффективности управления учреждениями образования; на основе
информационной открытости, публичной интеграции для принятия решений
в системе управления учреждениями образования
20
.
При определении эффективности государственного управления
учреждениями образования используются следующие критерии:
соотношение между результатами, фактически полученными с помощью
имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно было
18
Всемирный Банк. Повышение эффективности государственного управления // http://www.vsemirnyjbank.org/ru/news/press-
release/2017/01/30/improving-governance-is-key-to-ensuring-equitable-growth-in-developing-countries. Дата обращения 06.06.2018г.
19
Веснин, В. Р. Менеджмент: учеб. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во. Проспект, 2006. – С.35.
20
Паршуков, В.Г. К проблеме качества современного образования / В.Г. Паршуков // Эксперимент и инновации в школе. - 2010. - № 3. -
С. 5-11.
18
бы получить с их помощью; отношение положительных результатов и
допустимых затрат; оценка достигнутых результатов образовательной
деятельности по отношению к поставленным целям.
Комплексную оценку социально-экономической эффективности
образовательных учреждений можно осуществить на основе интегрального
показателя, основанного на следующих критериях (табл.1)
21
:
Таблица 1
Критерии социально-экономической эффективности
образовательных учреждений
Критерий
Описание
Качество подготовки
обучаемых
соответствие уровня и содержания знаний,
получаемых в результате обучения, уровню и
содержанию требований, предъявляемых
учредителем
Вклад в
образовательные
учреждения
характер и объём финансирования учебного
заведения, число учащихся (студентов), пре-
подавательский состав, материальные ресурсы
и т.д.
Инвестиционный
потенциал
образовательного
учреждения
оценка отдачи от инвестиции в
образовательные учреждения: характер и
уровень результатов, показанных образова-
тельным учреждением.
Способность
саморазвиваться
оценка преобразований и изменений в учебном
заведении в процессе повышения уровня всех
членов коллектива, включая ин-
теллектуальное, нравственное, социальное,
профессиональное и духовное развитие,
степень и формы участия всех членов коллек-
тива в управлении учебным заведением
Ресурсоэффективность
оптимальность использования ресурсов в
образовательном учреждении, системе
образовательных учреждений
Рентабельность
рентабельность инвестирования средств в
образовательные учреждения
Трудовой потенциал
величина непосредственного вклада
работников образовательных учреждений в
производство и повышение качества об-
разовательных услуг, в создание
национального дохода страны
21
Паршуков, В.Г. К проблеме качества современного образования / В.Г. Паршуков // Эксперимент и инновации в школе. - 2010. - № 3. -
С. 5-11.
19
Окончание табл. 1
Критерий
Описание
Социализация
выпускников
образовательных
учреждений
анализ дополнительных заработков
образованных работников, исследование их
занятости и положения на рынках труда,
успешность профессиональной деятельности
после окончания обучения
Кадровый потенциал
величина прироста материальных благ,
обеспечиваемого повышением
образовательного уровня и квалификации
работников
Инновационный
уровень развития
повышение эффективности использования
ресурсов в результате внедрения новых на-
учно-технических разработок, осуществлённых
специалистами образовательных учреждений
Система оценивания, опирающаяся на эти критерии интегральной
оценки эффективности образовательных учреждений, способна улучшить
деятельность учебных заведений, расширяя их доступность и улучшая
результаты обучения, одновременно укрепляя принципы ответственного
самоуправления и повышая уровень соответствия данного учреждения
законодательным нормам.
Социальная эффективность является основной разновидностью
эффективности в государственном измерении. Критерии социальной
эффективности управления учреждениями образования призваны
ориентировать управление на потребности и проблемы общества. Они
включают в себя не только результаты общественного производства, но и
социальные последствия их потребления
22
.
В России как федеративном государстве постепенно внедряются
различные методики оценки эффективности управления учреждениями
образования, однако здесь также нельзя говорить о формировании целостной
системы оценки эффективности управления учреждениями образования.
Повышение эффективности управления учреждениями образования на
основе улучшения деятельности становится одной из приоритетных задач
реформирования системы образования в России, для чего необходимо
22
Моторина, С.Н. Актуальные проблемы образования в России / С.Н. Моторина // Проблемы и перспективы развития образования в
России. - 2012. - № 13. - С. 54-58.
20
создание специальных органов и разработка методик оценки эффективности
управления учреждениями образования.
Аудит эффективности управления учреждениями образования - это
ежедневная работа министерств и ведомств системы образования
государственного и муниципального уровней, их методических
подразделений, особенно с учетом растущего числа различных актов
стратегического планирования и закрепления в них множества показателей
эффективности образования при их реализации
23
.
Низкий уровень качества и доступности образовательных услуг -
проблема, которую государству необходимо решать как можно скорее.
Для повышения качества и доступности услуг в социальной сфере
публично-правовыми образованиями предпринимаются попытки сразу в
нескольких направлениях:
- реформирование действующей сети учреждений образования;
- обеспечение доступа негосударственных организаций и субъектов
частного бизнеса к сфере образовательных услуг;
- строительство и реконструкция объектов образования с привлечением
частных инвестиций при помощи концессионных механизмов
государственно-частного партнерства (ГЧП).
Однако реализация мероприятий по любому из перечисленных
направлений сопряжена с необходимостью преодоления значительного
количества ограничений и сопротивлений. Трансформация действующей
системы образования основана на использовании инструментов и
механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. Идея
реформы состоит в том, чтобы при помощи государственного задания,
являющегося составной частью госпрограммы, обеспечивалась реализация
государственной политики в образовательной отрасли. Фактически же
установить эту взаимосвязь государственной политики с конкретной
23
Паршуков, В.Г. К проблеме качества современного образования / В.Г. Паршуков // Эксперимент и инновации в школе. - 2010. - № 3. -
С. 5-11.
21
практикой учреждений образования пока полностью не удается. Причин
здесь несколько, и важнейшими из них являются:
− проблемы в установлении стандартов качества и результатов
образовательных услуг, подлежащих нормативно-подушевому
финансированию;
− неразработанность методической базы финансового обеспечения
выполнения государственного задания в сфере услуг образования на основе
нормативов;
− низкая готовность бюджетов к финансированию образовательных
услуг по нормативам, покрывающим экономически обоснованные затраты
учреждений образования при соблюдении установленных стандартов;
− недостаточность учреждений образования и кадрового потенциала,
что является препятствием для развития конкуренции и, как следствие,
повышения доступности образовательных услуг
24
.
Отдельной серьезной проблемой в реформировании системы
предоставления и финансирования образовательных услуг становится
коммерциализация образовательного сектора. Возможность успешного
внедрения и функционирования концепции управления по результатам
требует правильности выбора целей, четкости их формулировки,
адекватности установленных целевых индикаторов и т.д. Сложность ее
применения в учреждениях образования в настоящее время возникает уже на
этапе определения стратегической цели, которая подлежит декомпозиции. С
одной стороны, целью деятельности образовательного учреждения является
оказание образовательных услуг и результат деятельности должен
выразиться в обеспечении высокого уровня их доступности и качества. С
другой – в условиях, когда возмещаемые государством нормативные затраты
недостаточны для реализации указанной цели, учреждение вынуждено
развивать платную деятельность. И здесь крайне важно найти баланс, при
котором достижение одной цели (получение прибыли от реализации услуг
24
Паршуков, В.Г. К проблеме качества современного образования / В.Г. Паршуков // Эксперимент и инновации в школе. - 2010. - № 3. -
С. 5-11.
22
для развития основной деятельности) не исключает возможности реализации
другой (по обеспечению доступности услуг), а, наоборот, является
подчиненной по отношению к основной стратегической цели и способствует
ее реализации.
Непосредственно связана с озвученной и проблема осуществления
контроля образовательных учреждений. Здесь акцент смещается с целевого
использования на результативность и эффективность. Важно особо
подчеркнуть, что должна существовать ответственность не только
учреждения – формально самостоятельного, но и учредителя, наделенного
реально широкими полномочиями по регулированию деятельности
учреждений образования, за надлежащее оказание образовательных услуг, в
том числе за корректность установленных целевых индикаторов и
результатов контроля.
Для обеспечения доступа организаций и субъектов частного бизнеса к
предоставлению образовательных услуг и бюджетному финансированию по
поручению Президента РФ Агентством стратегических инициатив
разработана дорожная карта «Поддержка доступа негосударственных
организаций к предоставлению услуг в социальной сфере». Чтобы
представить масштаб вопроса, можно привести следующие цифры. Всего по
социальным статьям (здравоохранение, образование, социальная политика,
культура) в консолидированном бюджете РФ на 2014 г. было заложено 7,6
трлн руб. По данным Росстата, доля негосударственных организаций в
здравоохранении составляет 15,5%, в образовании - 1,6%, в социальном
обслуживании - около 1%. Некоторые бюджетно-обеспеченные субъекты РФ
имеют небольшой опыт по закупке услуг у частных детских садов,
надомному социальному обслуживанию населения, оказанию
высокотехнологичной медицинской помощи (диализные центры)
25
.
При помощи дорожной карты в ближайшие годы государству
предстоит непростая задача: реформировать сферу образования, не
25
Черепова, И.С. Принцип нормативного финансирования национальной системы образования: проблемы содержания и реализации /
И.С. Черепова // Адвокат. - 2015. - № 3. - С. 59 - 64.
23
увеличивая бюджетное финансирование. Решить ее можно, если сделать
рынок образовательных услуг не просто конкурентоспособным, но и
выгодным для частных инвесторов. Однако, учитывая общую ситуацию с
инвестиционной активностью и привлекательностью в стране, а также
специфику социальных проектов – низкую и длительную окупаемость, –
выполнить такую задачу очень сложно.
При привлечении негосударственных некоммерческих организаций и
субъектов коммерческого сектора к предоставлению гарантированных
государством для граждан образовательных услуг возникают риски, которые
можно классифицировать по степени их значимости:
политические риски (в том числе риски отраслевой, налогово-
бюджетной и денежно-кредитной политики);
риски долгосрочной финансовой обеспеченности принимаемых
решений;
риски организационно-методологического характера
26
.
Для повышения доступности образовательных услуг необходимо
потребность в них приводить в соответствие с обеспеченностью объектами
инфраструктуры. Ни для кого не секрет, что строительство объектов
социальной инфраструктуры с применением механизмов ГЧП обходится
государству дороже, чем по прямым государственным контрактам. Тем не
менее такие схемы считаются наиболее привлекательными с точки зрения
распределения стоимости проекта во времени. Кроме того, в этих случаях
выше гарантии качества, технологичности, энергоэффективности объектов
строительства.
В то же время те же характеристики можно обеспечить и по прямым
государственным контрактам, заключаемым в соответствии с
законодательством о контрактной системе, при надлежащей разработке
конкурсной документации и качественной реализации заказчиком
26
Полежаев, В.Д. ЕГЭ-2015: проблемы остаются, но пути их решения прослеживаются / В.Д. Полежаев, Р.Ч. Барциц // Наука и школа. -
2015. - № 6. - С. 28-39.