55
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ ИНВЕСТИЦИОННЫМ ПРОЦЕССОМ НА
ПРИМЕРЕ КОМИТЕТА ПО ИНВЕСТИЦИЯМ Г. САНКТ-
ПЕТЕРБУРГА
3.1 Параметры организационных изменений в системе управления
инвестиционной политикой
С учетом определенных проблем и поставленных задач необходимо
осуществить следующие организационные изменения:
1.С точки зрения теории организаций Комитет является совокупностью
элементов, которые взаимодействуют взаимозависимым образом
72
. Комитет,
исходя из этого, можно представить следующим образом (рисунок 15).
Рисунок 15. Комитет по инвестициям как система
Очевидно, что эффективность деятельности Комитета зависит не только
от внутренних ресурсов, но и от его способности адекватно адаптироваться к
требованиям внешней среды. В этом ключе стает вопрос о важности видения
«обратной связи», которой в Комитете с учетом определенных проблем не
отмечается. Тезис можно подтвердить тем фактом, что в 2017 г.
запланированные результаты по привлеченным инвестициям в рамках ГЧП и по
разработке и внедрению новых инвестиционных проектов не были выполнены в
полном объеме. Однако в 2018 г. ситуация повторилась. Очевидно, что
необходимые изменения приняты не были.
72
Крутиков В.К. Управление изменениями: учебно-методическое пособие/В.К. Крутиков, Т.В. Дорожкина, Ю.В.
Зайцев и др. – Калуга: Эйдос. 2014. – С. 6.
Комитет по инвестициям
СПб:
структура
цели
задачи
направление деятельности
Вход:
ресурсы;
инвестиционн
ый климат
Выход:
продукты и
услуги
Внешняя среда
56
Операция «вход – организация (процесс) – выход» всегда должна
находиться в центре внимания руководства и постоянно корректироваться с
учетом возникающих проблем.
Изменениям могут быть подвергнуты как структурные, так и контекстные
характеристики Комитета. С точки зрения структурных характеристик можно
трансформировать саму структуру Комитета с учетом приоритетов развития и
возникающих проблем. В частности, при организационной перестройке
необходимо принимать во внимание следующие моменты:
- необходимость выделения приоритетов деятельности отделов,
отвечающих за проблемные направления;
- возможность формирования координационного совета внутри системы,
отвечающего за решения проблемы;
- переструктурирование структурных элементов для обеспечения
большей слаженности деятельности и т.д.
Исходя из этих положений, в структуре Комитета целесообразно
произвести следующие изменения (рисунок 16).
Очевидно, что переструктурирование с выделением блоков подотделов,
отвечающих за решение одной проблемной задачи, будет более целесообразно.
В частности, выделение всех подотделов, отвечающих за развитие механизма
ГЧП, в один отдел позволит более эффективно взаимодействовать специалистам,
определяя проблемные места и коллегиально их решая. Также объединение
сектора международного продвижения и отдела формирования инвестиционной
политики позволит более активно направлять инвестиционную политику в
сторону привлечения ПИИ. Объединение всех подотделов по разработке,
анализу и сопровождению инвестиционных проектов позволит обеспечить
слаженную работу в одном направлении. Также целесообразно объединить
отделы по инвестиционной политике и инвестиционному развитию, сектор
международного продвижения в один блок для того, чтобы взаимосвязано
планировать инвестиционную политику с акцентом на проблему снижения
57
(отсутствия) ПИИ и на формирование благоприятного инвестиционного
климата.
Подобное переструктурирование отделов позволит:
- повысить эффективность слаженной работы по одному направлению
инвестиционного процесса;
- уменьшить количество структурных подразделений, что позволит
повысить устойчивость Комитета как системы к изменениям внешней среды
(уменьшение количества элементов системы приводит к повышению
устойчивости системы).
Рисунок 16. Организационные изменения Комитета по инвестициям
г. Санкт-Петербурга
2. Помимо организационных изменений необходимо с точки зрения
организации как системы обратить внимание на контекстные характеристики. В
частности, внешнюю среду. В п.2.3. были определены основные причины, по
Председатель Комитета
Зам. предс.
Сектор организационного
обеспечения
Финансово-экономический отдел
Зам. пред.
Отдел проектов ГЧП
Сектор организационно-
правового сопровождения ГЧП
Зам. пред.
Юридический отдел
Управление по сопровождению и
анализу проектов
Сектор правовой экспертизы
проектов
Советники
Председателя
Зам. предс.
Отдел инвестиционного рзвития
и формирования инвестиционной
политики
Сектор международного
продвижения
58
которым иностранные инвесторы снижают активность инвестирования в
российские проекты.
В этом аспекте необходимо обратить внимание на организационное
развитие: переструктурировать цели и задачи. Имеющиеся задачи деятельности
Комитета можно переформулировать следующим образом:
- реализация и оптимизация государственной политики субъекта РФ в
сферах ГЧП и инвестиций. Повышение роли органов государственной власти
субъекта РФ в регулировании инвестиционного процесса для обеспечения
высокой эффективности взаимосвязи регионального и федерального
управления, своевременного и адекватного реагирования на изменения
федерального законодательства и политики в сфере инвестиционной
деятельности. Обеспечение координации деятельности органов исполнительной
власти города в инвестиционном процессе, при реализации стратегических
проектов, в сфере ГЧП, в сфере соглашения со стратегическими партнерами и
инвесторами;
- разработка и реализация направлений и технологий формирования
благоприятного инвестиционного климата в городе, привлечение инвестиций,
решение возникающих проблем в сфере привлечения инвестиций с акцентом на
ПИИ;
- разработка новых инвестиционных проектов с привлечением малого и
среднего бизнеса, экспертов и академического сообщества, реализация
инвестиционных проектов (включая стратегические), заключение и реализация
соглашений со стратегическими партнерами и инвесторами;
- экспертное сопровождение всех инвестиционных проектов (включая
стратегические и проекты в рамках ГЧП);
- реализация процессов предоставления инвесторами объектов
недвижимости и имущественных прав на них;
- подготовка необходимой документации в сфере инвестиций, разработка
условий и предложений по инвестициям, иные задачи по реализации
инвестиционного процесса и др.
59
Нет необходимости отдельно выделять особый экспертный и
контрольный отдел для решения проблем, т.к. это приведет к очередному витку
разрастания бюрократического аппарата, не повысив эффективность
деятельности. Наиболее целесообразно в определенный период времени
(например, раз в неделю) собирать совещание координационного совета,
который может быть сформирован по принципу «один представитель от одного
структурного подразделения», на котором рассматриваются наиболее
актуальные проблемы, и принимается план по их решению. Этот же совет на
следующем совещании оценивает степень выполнения запланированных
направлений деятельности.
Целесообразно внести корректировки в запланированные показатели;
наиболее четко обозначить критерии контрольных оценок, т.к. имеющиеся
критерии очень краткие и не отражают истинные показатели. Например, в
показателях деятельности отсутствует методика оценки эффективности
проектов ГЧП (в отчетах руководства ее просто нет), несмотря на то, что
подобная методика введена Приказом Минэкономразвития РФ еще в 2015 г.
73
.
При этом необходимо отметить, что в структуре Комитета находится отдельный
отдел проектов ГЧП. Однако ни одного отчета данного отдела определить в
открытом доступе не удалось.
Также необходимо активизировать деятельность сектора
организационно-правового сопровождения проектов ГЧП для приведения
законодательства по ГЧП в соответствие с действующим федеральным
законодательством.
Отдел инвестиционного развития и формирования инвестиционной
политики должен акцентировать деятельность на исключение (или снижение
влияния) негативных аспектов, препятствующих иностранным инвесторам
73
Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 N 894 "Об утверждении Методики оценки эффективности
проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их
сравнительного преимущества" (Зарегистрировано в Минюсте России 30.12.2015 N 40375) [электронный
ресурс]//Официальный сайт компании Консультант Плюс. – режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_192148/
60
инвестировать в российские проекты. Также необходимо активизировать
деятельность по привлечению российских инвесторов в развитие креативных
кластеров города, что позволит сохранить и преумножить культурно-
историческое наследие «культурной столицы мира»
74
.
Вышеприведенные структурно-организационные параметры изменений
помогут повысить эффективность деятельности Комитета по управлению
инвестиционным процессом. Далее рассмотрим каждый параметр изменений
отдельно.
3.2 Направления совершенствования управления инвестиционным
процессом в г. Санкт-Петербурге
В первую очередь необходимо решить три важнейшие проблемы:
1. Усилить привлечение ПИИ в инвестиционный процесс г. Санкт-
Петербурга. Основной задачей Комитета в этой сфере является оптимизация
инфраструктуры рынка инвестиций для полного соответствия требованиям
инвестиционного процесса.
Как уже было отмечено, инвестиционный климат города развит на
достаточно высоком уровне. Однако имеется ряд проблем, требующих решения
для привлечения, ПИИ. СПб находится по рейтингу инвестиционных рисков на
9 месте (снизив риск с 12 места от уровня 2016 г.)
75
. Средневзвешенный индекс
риска 0,151. Основными инвестиционными рисками в городе являются
социальный и финансовый риски.
Учитывая невысокий уровень рисков, необходимо обратить внимание
именно на преодоление наиболее актуальных проблем для иностранных
инвесторов. Можно предложить следующие механизмы решения (таблица 5).
74
Чернева В. Петербург признан культурной столицей мира [электронный ресурс]/В. Чернева//Российская
Газета. – 04.12.2018. – режим доступа: https://rg.ru/2018/12/04/reg-szfo/peterburg-priznan-kulturnoj-stolicej-
mira.html
75
Инвестиционные риски российских регионов в 2017 г. [электронный ресурс]//Рейтинговое агентство. – режим
доступа: https://raexpert.ru/rankingtable/region_climat/2017/tab2/
61
Комплексное решение проблемы позволит значимо повысить инвестиционную
привлекательность для иностранных инвесторов.
Таблица 5
Механизмы решения наиболее актуальных проблем иностранных
инвесторов
Проблемы
Механизмы решения проблем
Меняющееся налоговое
законодательство
Формирование механизмов налоговых льгот,
наиболее оптимальных для инвесторов (возможно
по аналогии с рассмотренным зарубежным
регулированием)
Политические риски
Повышение роли исполнительных органов власти,
обеспечение последовательности и
преемственности с федеральным
законодательством, разработка механизмов
повышения стабильности условий деятельности
инвесторов
Действия таможенных
органов
Доработка законодательство в связи с вступлением
в ВТО
Нестабильное социально-
экономическое положение
(см. риски)
Оптимизация социально-экономического развития
региона, обеспечение гарантий финансового
обеспечения инвестиционного процесса
Примитивный банковский
сектор
Оптимизация деятельности банковского сектора на
уровне РФ
Преступность
безопасность бизнеса
Обеспечение безопасности силами
правоохранительных органов
Риск изъятия
собственности
Страхование политических рисков
Коррупция
Усиление антикоррупционной деятельности
В области привлечения ПИИ значимым моментом является развитие
проектов в соответствии с интересами иностранных инвесторов, развитие
конкурентных преимуществ при учете социально-экономического развития
города, оказание поддержки иностранным инвесторам
76
.Также важное значение
при принятии обоснованных решений при оценке возможностей и разработке
мероприятий повышения ПИИ имеют основные мотивы иностранных
инвесторов в РФ. В частности, основными мотивами по инвестированию в
предприятия г. Санкт-Петербурга являются
77
: значительный размер рынка,
наличие профессиональных подготовленных кадров, доступность сырья,
76
см. Сафонов Указ. соч. С. 277-282.
77
см. там же.
62
невысокие транспортные расходы, невысокая стоимость рабочей силы,
достаточная по сравнению с европейскими стандартами «мягкость»
экологических норм (а в практической деятельности практически полное их
отсутствие) и др.
Помимо форм государственной поддержки и стимулирования
инвестиций в Закон СПб N 185-36 «О государственной поддержке
инвестиционной деятельности на территории г. Санкт-Петербурга» необходимо
внести ряд положений, касающихся различных способов защиты иностранных
(и отечественных) инвесторов и механизмы их реализации. С опорой на
федеральное законодательство необходимо рассмотреть возможность
пересмотра системы государственных гарантий иностранным инвесторам:
- предоставлений гарантий в зависимости от изменения условий
хозяйственной деятельности;
- переосмысление принципа равноправия отечественных и иностранных
инвесторов (в этом аспекте возможно на практике уравнять в правах всех
инвесторов по аналогии с инвестиционным процессом европейских стран), т.к.
неблагоприятный национальный режим хозяйственной деятельности de facto
ставит иностранных инвесторов в заведомо неравноправное положение на
рынке;
- необходимо четко разграничить критерии, размеры и пределы
государственных и региональных гарантий иностранным инвесторам (чтобы
избежать ситуации перекладываний всей ответственности на бюджет региона);
-на федеральном уровне РФ необходимо присоединиться к
международным механизмам решения инвестиционных споров и полностью
ратифицировать международное законодательство в сфере борьбы с коррупцией
(что позволит повысить имидж инвестиционного процесса в СПб и иных
регионах для иностранных инвесторов);
- Федеральный закон об инвестициях гарантирует период отсутствия
ухудшения условий для инвесторов (в случае принятия новых НПА), нор только
на срок до 7 лет. Однако средний срок окупаемости крупных инвестиционных
63
проектов может составлять 10 и более лет, что может привести к убыткам или не
окупаемости через 7 лет. Наиболее целесообразно в законодательстве СПБ
внести корректировку о наличии гарантий иностранным (и отечественным)
инвесторам при изменениях в российском или (и) региональном
законодательстве либо на период действия Инвестиционной стратегии (до 2030
г.), либо на период расчетной окупаемости проекта (но не более срока действия
Стратегии).
Учитывая положительный опыт других регионов целесообразно внести в
инвестиционный процесс города дополнительные меры государственной
поддержки иностранных и отечественных инвесторов, которые уже успешно
действуют в других регионах:
- особые льготные тарифы на энергетические ресурсы
78
;
- особые условия получения недвижимости;
- предоставление льгот по налогам на имущество и прибыль организаций
на срок окупаемости инвестиционного проекта (по налогу на имущество – 1,1%;
при объеме капитальных вложений более 300 млн. рублей – освобождение от
уплаты данного налога; установление налоговой ставки по налогу на прибыль
организаций в размере 13,5% и т.д.)
79
;
- различные варианты бюджетного финансирования;
- способы поддержки, связанные с получением кредитных средств;
- вовлечение в инвестиционные проекты имущества субъекта и т.д.
Целесообразно предусмотреть порядок и особенности обращения
иностранных инвесторов за помощью и защитой, закрепить гарантии отсутствия
злоупотребления правами со стороны органов исполнительной власти СПб.
2. Развитие ГЧП. Партнерские отношения между бизнесом и властью в
регионе в форме ГЧП направлены на то, чтобы получать максимальную пользу
и минимизировать присущие риски, причем параллельно с этим в органах власти
78
см. Сафонов Е.Н. Указ. соч. С.280.
79
Инвестору [электронный ресурс]//Инвестиционный портал Ростовской области. – режим доступа: http://invest-
don.com/ru/investment/
64
формируется управленческий мощный аппарат, для оптимального
перераспределения рисков. Последнее очень важно, т.к. одним из основных
препятствий развития механизмов партнерства является отсутствие
высококвалифицированных специалистов по вопросам реализации
региональных проектов
80
. Для решения этой проблемы и эффективной
координации усилий в регионах создаются Центры государственно-частного
партнерства, основными направлениями деятельности которых являются
81
:
- сопровождение проектов ГЧП в регионах России. В этой связи
необходимо отметить, что благодаря усилиям центров существенно растет
активность данной формы партнерства власти и бизнеса. В частности, темпы
развития проектов ГЧП увеличились на 30 % по сравнению с 2016 г.
(фактический CAGR = 124,5% против прогнозного – 130%)
82
. Также отмечается
положительная динамика увеличения рынка проектов в денежном выражении.
Преодолен отрицательный тренд привлечения в инфраструктурные проекты
частных инвестиций. В частности, в 2017 г. в рамках проектов ГЧП
инвестиционных обязательств бизнеса было в полтора раза больше, чем в 2016
г., и в два раза больше от уровня 2015 г.;
- организация в регионах системы управления партнерства власти и
бизнеса в соответствии с разработанной методикой «квалифицированный
заказчик»; подготовка нормативно-правовых актов всех уровней, экспертиза
имеющегося законодательства.
- аналитика. В федеральном масштабе такой деятельностью занимается
Национальный Центр ГЧП
83
; информирование, мониторинг рынка ГЧП,
подготовка аналитических и информационных материалов, проведение
исследований в интересах и по запросам власти и бизнеса;
80
Пчелкина В.В. Региональные центры государственно-частного партнерства как институты инвестиционной
инфраструктуры/В.В. Пчелкина, Н.Н. Кузьмина//Вестник Чувашского университета. – 2011. - № 1. – С. 439-443.
81
Государственно-частное партнерство в России. – М., Центр развития государственно-частного партнерства,
2013. – С. 31.
82
см. Исследование «Государственно-частное партнерство в России 2016–2017: текущее состояние и тренды,
рейтинг регионов». С 8.
83
Цель и задачи [электронный ресурс]//Официальный сайт Национального Центра государственно-частного
партнерства. – режим доступа: http://pppcenter.ru