13
социальные нужды, что, в конечном счете, негативно отразится на жизненном
уровне населения.
Таблица 2
Положительные и отрицательные последствия воздействия
государственного долга на состояние национальной экономики
Отрицательные последствия
Положительные последствия
-Ограничение инвестиционных
вложений в национальную экономику
-Увлечение государственных
заимствований отвлекает бюджетные
средства от нужд развития экономики
страны
-Чрезмерная зависимость
отечественных финансов от
международных может способствовать
утрате экономической и политической
независимости
- Мобилизуемые средства - взятые
вперед налоги, которые погашают
вместе с процентами
-Главная выгода для страны —
привлечение в экономику заемных
ресурсов
-Создание условий для привлечения
более выгодных инвестиций
-При долговременном выпуске
долговые обязательства воздействуют
на процесс сбережений населения и
хозяйствующих субъектов
Практически все страны для финансирования государственных расходов
привлекают заемные средства, что является источником формирования
государственного долга. Причем зачастую, чем богаче страна и выше в ней
уровень жизни, тем большие объемы государственного долга она имеет. И это
вполне объяснимо – выполнение социальных обязательств и реализация
масштабных макроэкономических программ требуют дополнительных
финансов, которые не вписываются в рамки бюджетов, и привлечь их можно
только на долговом рынке.
Госдолг стран мира продолжает увеличиваться, и, согласно последним
оценкам, странам все сложнее не просто снизить его объем, а хотя бы
стабилизировать.
В таблице 1.2 приведены условия выдачи внешнего кредита странам –
заёмщикам ведущими мировыми – финансовыми организациями. Эти кредиты
выдаются на основе заключения прямых кредитных договоров, а также
формирование кредитных ресурсов происходит за счёт размещения
государственных ценных бумаг на еврорынках.
14
Таблица 3
Международные финансово-кредитные организации
Название
Условия выдачи внешнего кредита
Группа всемирного
банка (ВБ)
Преимущества: заниженные процентные ставки по
займам; за кредитами ВБ идут
межправительственные кредиты, повышается
кредитный рейтинг страны для частных инвесторов.
ВБ оказывает долгосрочную помощь и только
развивающимся странам
Международный
валютный фонд,
(МВФ)
Предоставление кредита любой из своих стран-
членов, которая испытывает нехватку иностранной
валюты для покрытия краткосрочных финансовых
обязательств.
Европейский банк
реконструкции и
развития
(ЕБРР)
Финансовая помощь новым государствам Евразии и
Восточной Европы в проведении экономических
реформ и, в частности, осуществление
финансирования «программ приватизации»,
поощрения «частной инициативы» и «духа
предпринимательства».
Парижский клуб
кредиторов
Выдача кредита только государственным структурам;
Цель – реструктуризация задолженности
развивающихся стран
Лондонский клуб
кредиторов
Занимается вопросами задолженности перед
частными коммерческими банками, кредиты которых
не находятся под защитой государственной гарантии
или страхования. Решение вопросов
реструктуризации частной задолженности
Международный
инвестиционный
банк
Специальный фонд кредитования мероприятий по
оказанию экономического и технического содействия
развивающимся странам
Проблема наличия внешнего государственного долга требует
постоянного анализа, мониторинга и контроля, поскольку может оказывать
очень серьезное негативное влияние на развитие страны в долгосрочной
перспективе.
1.2 История возникновения и формирования внешнего долга России
История России, связанная с кредитами началась в далеком 1769 г., когда
Екатерина II осуществила свой первый заем в Голландии. Затем в последующие
2,5 столетия Российская империя заняла на рынке примерно 15 млрд. руб.
Больший удельный вес средств перед революцией был погашен. К этому
моменту старейшими займами в составе русского государственного долга
15
оставались 6%-ные займы 1817-18 гг. Их нарицательный капитал составлял 93
млн. руб., а непогашенная часть к 1 января 1913г. равнялась 38 млн. руб.
10
На рисунке 2 представлена динамика государственного долга Российской
империи в начале XX в..
Рисунок 2 Динамика государственного долга Российской Империи
за период с 1900 по 1912гг.
Анализируя представленную динамику отметим, что сумма
задолженности значительно увеличилась в период русско-японской войны и
революции, а затем стала стабильной.
В течении всего XIX в. и в начале XX в. Затраты нашего государства
превышали его доходную часть. Во второй половине XIX в. Руководство
страны активно направляло свои бюджетные средства строительство железных
дорог, а также выкупало в казну частные линии.
Стремясь сгладить влияние экстраординарных расходов на состав
бюджета, оно разделяло бюджет на обыкновенный и чрезвычайный. Первый
формировался из традиционных источников доходной части (налоги, акцизы и
пр.), доходы второго на 90% составляли ресурсы, полученные от внутренних и
10
Гришакина, Е.Г. Особенности внешнего долга России на современном этапе / Е.Г. Гришакина // Вектор науки
ТГУ. Серия: Экономика и управление. – 2012. – №2(9). – С. 15-17.
5,5
6,5
7,4
8,2
8,5
8,7
8,1
8
5
5,5
6
6,5
7
7,5
8
8,5
9
1900г. 1905г. 1906г. 1908г. 1909г. 1910г. 1911г. 1912г.
16
внешних займов. Важно указать, что первоначально заемные средства
направлялись на финансирование строительства железных дорог, ведение войн
и борьбу со стихийными бедствиями.
При благоприятном положении часть чрезвычайного бюджета
направлялась на покрытие расходов по долгосрочной оплате государственных
займов. Платежи по кредитам, производились за счет обыкновенного бюджета.
Выпуск новых займов был в непосредственной компетенции царя и
министерства финансов. Однако после созыва Государственной Думы она
получила право утверждать каждый конкретный заем. Время и условия займа
по-прежнему определялись по решению правительства.
По большей части государственных долгов выплачивалось 4% годовых.
Сумма всех бумаг с такой доходностью составляла более 2,8 млрд. золотых
рублей — около 2/3 всего рынка.
Все ценности, размещаемые в то время на рынке, разделялись на 3
категории:
1. краткосрочные;
2. долгосрочные;
3. бессрочные.
Срок обращения краткосрочных обязательств ограничивался законом и
колебался от 3 месяцев до 1 года. Купюры выпуска не должны были превышать
500 руб.
Право эмиссии по краткосрочным обязательствам предоставлялось лично
министру финансов с условием, что общая сумма обязательств в каждый
момент не превысит 50 млн. руб. В 1905 г. права министра были расширены до
200 млн. руб. с правом выпуска краткосрочных обязательств, в том числе и на
иностранных рынках. Государственное казначейство и частные лица имели
право учитывать эти обязательства в Государственном банке, проценты
считались в виде дисконта.
Основу государственного долга составляли долгосрочные и бессрочные
займы. Долгосрочные займы могли заключаться на достаточно длительные
17
сроки — 50-80 лет. Практиковался выпуск бессрочных обязательств, когда
государство обязывалось выплачивать только договорный процент, т.е. для
держателя заем становился рентой. Правительство оставляло за собой право
принудительной скупки данного инструмента по номинальной стоимости. В
этом случае заем погашался тиражами. Иногда государство скупало облигации
на бирже.
Также существовало формальное определение внутренних и внешних
займов. Первые ориентировались на иностранного покупателя и обращение за
границей. Вторые были рассчитаны на российский рынок.
Данное деление не имело никакого экономического значения, так как
никаких ограничений на покупку иностранных выпусков для российских
подданных и внутренних иностранцев не существовало.
В 1906 г. в Основном законе существовала статья 114 в которой
отмечалось, что “при обсуждении государственной росписи не подлежат
исключению или сокращению назначения на платежи по государственным
долгам и по другим принятым на себя Российским Государством
обязательствам”. Законодатели заранее пресекали соблазн нарушить одно из
основных правил рынка — платить вовремя и полностью.
Российское правительство в результате длительных и кровопролитных
усилий сумело создать репутацию надежного заемщика, который действует на
рынке аккуратно, не злоупотребляя своим государственным статусом.
Заимствование финансовых ресурсов использовалось с разными целями,
и далеко не всегда целью для реализации какого-либо конкретного проекта.
Интересы финансовой стабильности, пусть даже в краткосрочном периоде,
имели первостепенное значение. Это позволяло следовать выработанной
экономической политике, не меняя ее курса.
Отказавшись платить долги своим и иностранным гражданам,
правительство Советской России заложило основу новой финансовой
культуры. В результате облигации, выдаваемые как часть заработной платы,
оказались ценными бумагами, не имеющими обеспечения.
18
С 1769 года в течение 150 лет, Россия охотно кредитовалась у других
стран (США, Японии, Франции, Бельгии, Германии), заняв около 15
млрд.рублей на военные расходы, развитие тяжелой промышленности,
строительство железных дорог. Во времена русско-турецкой войны 1768 – 1774
гг. руководством страны были осуществлены внешние займы в Голландии на
общую сумму 10 млн голландских гульденов и в Генуе на 1 млн пиастров
11
.
В отправленном письме в Константинополе князю Н. В. Репнину от 11
июля 1775 г. Екатерина II указывала «я озабочусь об аккуратности и платежах
вообще, и Вам небезызвестно, что в мое царствование дошло у нас до степени,
на которой прежде никогда не было; независимо от кредита, этим нам
доставляемого, мы возбуждаем изумление иностранцев. Я должна голландцам
довольно значительную сумму, я очень дорожу для поддержания нашего
кредита тем, чтобы следующая к платежу часть была внесена в срок, при
первой возможности сделав это в то время, когда мы только что оканчиваем
войну и не отсрочивая платежей мы еще долее удивим»
12
К 1913 году долг составил 38 млн. рублей, которые советское
правительство, придя к власти, отказалось признать. Вплоть до перестройки
Советский союз предпочитал де брать кредиты. Это можно объяснить
необходимостью самообеспеченности экономики, что исторически оправдало
себя в полной мере во время Великой отечественной войны. А также при
послевоенном восстановлении нашей страны.
1.3. Формирование системы управления государственным внешним
долгом Российской федерации
С проблемой управления внешним долгом Российская Федерация
столкнулась уже на этапе перехода к рыночным отношениям. Резкое
увеличение общего государственного долга Российской Федерации с началом
11
Баев О. В. Начало внешних займов Российской империи // Современный мир. Современное образование.
Проблемы, тенденции развития, подходы: материалы VIII Всероссийской научно-практической конференции.
М.: СГУ, 2013. C. 9 – 22.
12
. Бумаги князя Николая Васильевича Репнина // Сборник Русского исторического общества. Т. 6. СПб.:
Типография императорской Академии наук, 1871. С. 305 – 372.
19
структурных реформ на всем экономическом пространстве было вызвано,
прежде всего, принятием на себя государственного долга бывшего СССР в
1991–1993 гг. По разным оценкам расчетная величина задолженности СССР на
конец 1991 г. оценивалась примерно в 96,6 млрд. долл. США.
Вместе с тем, необходимо указать, что в структуре государственного
долга СССР преобладала внутренняя задолженность и лавинообразный рост
внешнего долга пришелся на последнее десятилетие XX в., когда Россия начала
осуществлять крупномасштабные заимствования в иностранной валюте.
Таблица 4
Эволюция управления государственным внешним долгом
Этапы
Охватываемый период
Основное содержание этапа
1 этап
С 1991 1998гг
Интенсивное наращивание внешнего
государственного долга
2 этап
С конца 1998 по
2001гг.
Принятие посткризисных мер и
переход к политике постепенного
сокращения внешних заимствований
3 этап
С 2001 по 2008гг.
Структуризация долговой политики
нагрузки с одновременным
изменением структуры внешней
задолженности
4 этап
С 2008 по настоящее
время
Реализация мер по стабилизации
функционирования системы
управления внешним долгом, поиск
более эффективных системных
рычагов и методов управления
внешним долгом
За прошедшее время внешний государственный долг Российской
Федерации претерпел масштабные трансформации. Этот процесс еще никак
нельзя считать завершенным; тем не менее, следует выделить в нем несколько
этапов, имеющих важное структурное и концептуальное значение.
Последовательность этих этапов можно представить в виде таблицы 1.
Первый этап характеризуется резким ростом внешних заимствований –
при слабой координации многих принимаемых решений. При этом, до
середины 1996 года управление государственным внешним долгом фактически
сводилось к вопросам урегулирования долгов бывшего СССР перед Парижским
и Лондонским клубами кредиторов. Сама же система управления долгом во
многом складывалась на основе доставшейся от СССР институциональной
20
управленческой структуры, в которой ключевая роль принадлежала
Внешэкономбанку СССР (ВЭБ), который длительное время выступал
фактически единственным агентом Правительства Российской Федерации по
вопросам привлечения внешнего долга. Отличительной особенностью этой
системы являлось неиспользование современных рыночных механизмов
долгового финансирования из-за отсутствия опыта работы с такими
механизмами в новых условиях. При этом в начале данного этапа имела место
фактическая децентрализация управления внешними долговыми
заимствованиями и распыление сферы ответственности за формирование
внешнего долга.
Позднее, ближе к середине 1990-х был инициирован процесс
формирования новых отношений в области управления совокупным
государственным долгом. Прежде всего, это выразилось в создании фондового
рынка для привлечения масштабных внутренних заимствований, что позволило
несколько снизить зависимость страны от привлечения исключительно
внешних долговых заимствований, зачастую проводившихся на невыгодных
для России условиях.
Окончание формирования пока еще неустойчивой, но уже вполне
осознанной системы управления государственным долгом совпало по времени с
долговым кризисом августа 1998 года. Последний служит также и
естественным водоразделом для выделения второго этапа становления системы
управления внешним долгом Российской Федерации.
Основной предпосылкой формирования этой системы явилось наличие в
1998 г. уже функционирующих, пусть и неустойчиво, но легитимных
экономических и правовых механизмов управления государственным долгом.
При этом основные функции управления совокупным государственным долгом
оказались сконцентрированы уже у Минфина РФ. Также с этого времени все
большее внимание стало уделяться координации действий государственных
органов и повышению эффективности используемых для управления долгом
методов и процедур.
21
Основной особенностью этого этапа является его переходный характер.
Первоочередной целью проводимых на этом этапе мероприятий было
устранение последствий кризиса и выработка стратегических ориентиров
государственной долговой политики. Больше внимания стало уделяться
вопросам контроля и стратегическому целеполаганию в области привлечения
Российской Федерацией заемных средств.
Большое значение для формирования системы управления внешним
долгом имело принятие в 1999 году Бюджетного Кодекса РФ. В нем был четко
определен ряд понятий и структурированы основные элементы система
управления государственным долгом. Выход из кризиса и благоприятная
экономическая конъюнктура, во много связанная с устойчиво высокой ценой на
энергоносители, способствовали повышению внимания к вопросам
трансформации долговой политики Российской Федерации.
Поэтому началом 2001 года датируется переход к третьему этапу, когда
стали формироваться принципиально новые подходы к управлению
государственным долгом, в том числе внешним заимствованиям.
Приоритетным в новых условиях становится не наращивание задолженности по
принципу брать все то, что дают, невзирая на условия, а более взвешенный и
последовательный подход, предполагающий отбор вариантов заимствований,
наиболее подходящих по срокам и условиям их погашения.
Так, именно с начала 2000-х гг. начались серьезные изменения в
структуре внешнего долга, связанные с погашением ранее накопленных долгов.
В результате переговоров, был достигнут ряд важных соглашений о частичной
реструктуризации задолженности перед кредиторами Парижского клуба и
полной реструктуризации - перед Лондонским клубом. Кроме того, именно с
этого периода взят курс на ограничение привлечения новых внешних
заимствований, что привело к серьезному снижению общего внешнего
долгового бремени Российской Федерации.
При этом общее снижение внешнего долгового бремени происходило на
фоне роста доходов бюджета и наращивания золотовалютных резервов страны,
22
что во многом определялось благоприятно складывающейся мировой
экономической конъюнктурой.
Следует отметить, что перемены политики в области внешних
заимствований определялись не столько повышением внимания к
эффективности и результативности проводимых операций, сколько желанием
максимально оперативно реагировать на складывающуюся ситуацию на
мировых финансовых рынках. Такой подход если и можно оценивать
позитивно по сравнению с предыдущим периодом, все же следует признать
недостаточно адекватным для складывающихся в РФ новых политических и
экономических условий.
Этот этап можно также охарактеризовать как переход к более активной
политике в сфере управления внешним долгом, которая предполагает, что
центр внимания управления долгами все более смещается в сторону снижения
расходов на его привлечение, более глубокого анализа вопросов
целесообразности привлечения новых займов, большего акцента на
сбалансированности принимаемых бюджетных решений и на координацию
действий всех участников процесса привлечения и обслуживания
государственного долга.
Очевидно, что такой подход открывает более широкий спектр
возможностей для органов власти, большее количество способов и
инструментов формирования внешнего долга. При этом в основе принятия
решений в указанной сфере все в большей степени используется логика
экономической целесообразности и экономии на издержках.
Следует также отметить, что проведение активной долговой политики
предполагает разнообразие методов не только привлечения, но и погашения
государственного долга. Для этого могут использоваться не только
традиционные инструменты и подходы, но и нестандартные решения,
включающие в себя товарные поставки, принятие на себя определенных
экономических, политических, экологических обязательств, достижение
договоренностей о реструктуризации или досрочном погашении долга и т.д.