23
В наибольшей мере этот новый подход нашел свое отражение в
расширении использования рыночных долговых инструментов, что повышало
значимость развивающихся первичного и вторичного рынков государственных
ценных бумаг.
Этот новый подход основывается уже на регулирования всего процесса в
целом, «включая эмиссию долговых инструментов, их размещение и движение
на вторичном рынке». Прямым следствием расширения применения
современных инструментов государственного долга стал пересмотр
используемых подходов к управлению внешним долгом с расширением в нем
доли рыночно-ориентированных рычагов и методов.
Четвертый этап при периодизации эволюции управления внешним
долгом Российской Федерации следует рассматривать как логическое
продолжение третьего. От предыдущего этапа его отделяет кризисная ситуация,
возникшая в экономике России в связи с мировым финансовым кризисом в
2008 году. Кризис позволяет провести естественный водораздел для уже
сложившейся системы управления внешним долгом.
Ключевой характеристикой этого этапа является наличие серьезного
противоречия в функционировании этой системы: с одной стороны, мы видим
поддержание относительной стабильности отношений, определяющих порядок
управления внешним долгом, но с другой стороны - налицо также и сохранение
диспропорций, которые при определенных условиях могут создавать серьезные
угрозы для функционирования бюджетной системы Российской Федерации.
Наблюдавшаяся в этот период стабильность проявлялась в устойчивости
сложившихся процедур и процессов управления. Все агенты, задействованные
в процессе привлечения и обслуживания государственного долга Российской
Федерации, действовали тогда и действуют в настоящее время относительно
слаженно и с соблюдением норм действующего законодательства.
Стабильность проявляется также в предсказуемости и устойчивости
сложившихся отношений в области внешнего долга.
24
Следует констатировать, что кризис 2008 г. не повлиял на способность
России расплачиваться по своим обязательствам и не заставил резко изменить
свою политику относительно объемов привлечения финансирования в
иностранной валюте. Вместе с тем негативным фактором является наличие
диспропорций в общей долговой политике России, в том числе в области
управления внешним долгом. Первая диспропорция связана с резко выросшей
долей корпоративного сектора в структуре общей внешней задолженности
Российской Федерации. Хотя суверенный долг России и остается пока
относительно стабильным, но доля задолженности в иностранной валюте со
стороны негосударственного сектора становится непропорционально высока.
Диспропорция в соотношении частного и государственного долга порождает
неопределенность относительно реального долгового бремени Российской
Федерации.
Вторая диспропорция наблюдается в соотношении внешнего и
внутреннего долга. Следствием мероприятий, осуществленных на третьем
этапе, является постепенное снижение доли внешнего долга в совокупном
долге Российской Федерации и повышение доли внутреннего долга.
Фактически на протяжении всего третьего этапа происходило вытеснение
значительной части внешних обязательств внутренними. При этом указанную
диспропорцию сложно оценить однозначно без дополнительных исследований,
но в современных условиях этот феномен может также усиливать
неопределенность, связанную с нежелательным нарастанием долгового
бремени государства в отношении национальных инвесторов.
Возрастающая неопределенность в управлении внешним долгом
проявляется, прежде всего, через увеличение сложности процедур контроля и
согласования, а также во все более настоятельном требовании учитывать
требования сбалансированности и эффективности проводимой долговой
политики, что обусловливает потребность в разработке эффективного
инструментария управления внешним долгом государства.
25
1.4 Долговые коэффициенты и методологические основы их расчета
Статья 106 Бюджетного кодекса устанавливает «предельный объем
государственного долга Российской Федерации и предельные объемы
государственных заимствований России: предельные объемы государственного
внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних
заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год, которые
утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной
финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.
Правительство Российской Федерации имеет право осуществлять
внутренние(внешние) заимствования с превышением установленного
федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год
предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо
внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание
государственного долга в рамках установленного федеральным законом о
федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного
долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации
не предусмотрен федеральным законом о федеральном бюджете на очередной
финансовый год».
13
По мнению Баева О.В. «при разработке проекта бюджета на очередной
финансовый год в обязательном порядке должна быть разработана и одобрена
Программа государственных внешних заимствований. Эта программа
представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета
на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата,
общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до
начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом
13
Бюджетный Кодекс РФ «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (принят ГД ФС
РФ 17.07.1998)
26
году»
14
. Батурина Л.А., отмечает, что «правительство РФ имеет право на
осуществление внешних заимствований, не включенных в Программу, только в
том случае, если указанные внешние заимствования осуществляются в
процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая
приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего
долга.» Данное право распространяется исключительно на несвязанные
(финансовые) государственные внешние заимствования РФ.
15
Таблица 5
Методика расчета долговых коэффициентов
Российской Федерации
№
п/п
Методика расчета
1.
Соотношение объема внешнего долга Российской Федерации и годового
объема ВВП.
2.
Соотношение объема внешнего долга Российской Федерации и годового
объема экспорта товаров и услуг (ЭТУ).
3.
Соотношение годовой суммы платежей по внешнему долгу Российской
Федерации в соответствии с графиком (основной долг, включая
обязательства "до востребования", и проценты) и годового объема ВВП.
4.
Соотношение годовой суммы платежей по внешнему долгу Российской
Федерации в соответствии с графиком (основной долг, включая
обязательства "до востребования", и проценты) и годового объема
экспорта товаров и услуг (ЭТУ).
5.
Коэффициент покрытия годовой суммы платежей по внешнему долгу
Российской Федерации в соответствии с графиком (основной долг,
включая обязательства "до востребования", и проценты)
международными резервами (МР).
Предельный объем внешнего государственного долга, пределы внешних
заимствований России на очередной финансовый год утверждается
федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Предельный размер государственных внешних заимствований не должен
превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению внешнего
долга РФ.
Долговые индикаторы используются для оценки способности страны-
должника выполнять свои обязательства по погашению и обслуживанию
14
Баев О. В. Начало внешних займов Российской империи // Современный мир. Современное образование.
Проблемы, тенденции развития, подходы: материалы VIII Всероссийской научно-практической конференции.
М.: СГУ, 2013. C. 9 – 22.
15
Батурин, Л.А. Финансы в системе государственного и муниципального управления: учеб.пособие / Л. А.
Батурин. – Ростов-на-Дону: Март, 2013. – 251 с.
27
накопленного объема внешнего государственного долга Российской
Федерации.
Для анализа соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса
РФ Минфин России ежегодно рассчитывает ряд показателей, также имеющих
прямое отношение к характеристике долговой устойчивости субъектов РФ.
28
2 ОЦЕНКА ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Анализ динамики состава и структуры внешнего государственного
долга Российской Федерации
Государственный долг в экономическом смысле представляет собой
определенную систему отношений, которая, с одной стороны, возникает между
органами государственного управления и частными лицами, иностранными
государствами - с другой стороны. К цели подобных отношений относят
создание и погашение займов, взятых органами государственного управления,
которые взяты с целью появления дополнительных средств в стране.
16
В настоящее время российские долговые обязательства можно
объединить в 4 группы.
Первая группа — это задолженность перед коммерческими банками
западных стран, которые предоставляют кредит под гарантии правительств или
при условии страхования кредитов в государственных структурах. Такую
задолженность регулирует Парижский клуб, состоящий из официальных
представителей основных стран кредиторов.
Вторая группа — кредиты, которые предоставляются коммерческими
банками западных стран самостоятельно, без государственных гарантий. Эту
задолженность регулирует Лондонский клуб, объединяющий банкиров —
кредиторов на неофициальной основе. Процедура урегулирования долга
включает подготовительную работу, которая включает в себя разработку
стратегии урегулирования долга. Затем страна-должник проводит консультации
со своими главными кредиторами с целью образования руководящего комитета.
Обычно страна-должник выбирает банки, с пониманием относящиеся к
выдвигаемым ею условиям работы в составе БКК и представляющие
16
Мысляева И.М. Государственные и муниципальные финансы. - М.: Инфра-М, 2007. — 360 с.
29
географические регионы, перед которыми страна имеет долговые
обязательства».
17
Третья группа — задолженность различным коммерческим структурам по
фирменным кредитам, связанным с поставкой товаров и оплатой услуг.
Четвертая группа — долги международным валютно-финансовым
организациям. Экономика любой развивающейся страны нуждается в
дополнительном финансировании. Необходимость внешнего кредитования
возникает в каждой стране по субъективным причинам. В этом смысле
государственный долг России является наследием времен СССР, когда
набранные в то время финансовые обязательства требуют выплат в настоящее
время.
Программа государственных внешних заимствований Российской
Федерации содержит их перечень на очередной финансовый год и плановый
период с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные
заимствования.
В программе по долговой политике на сайте Минфина также описан
кризисный вариант мировой экономики. Согласно ему, «в случае развития
кризисных тенденций в мировой экономике условия заимствований на
долговых рынках для Российской Федерации, как и для многих суверенных
заемщиков, значительно ухудшатся. При самом негативном сценарии долговой
рынок может быть фактически «закрыт», но это не позволит привлечь средства
в нужных объемах на приемлемых условиях. В такой ситуации, накопленные
средства в Резервном фонде позволят гарантировать исполнение расходных
обязательств бюджета».
Анализ сегодняшних тенденций в России и возможных сценариев ее
развития во многом определяется особенностями процессов, происходящих в
мировом хозяйстве и финансовой системе. Являясь одним из крупных
участников мирового рынка, Россия остро и в некоторых случаях весьма
17
Сайт «Википедия», статья «Лондонский клуб», [Электронный ресурс]. Режим доступа :
https://ru.wikipedia.org/wiki/Лондонский_клуб
30
болезненно ощущает на себе его негативное влияние. Существенное снижение
цен на нефть, падение кредитного рейтинга страны, применение экономических
санкций, ослабление курса рубля – все это способствует ухудшению условий
заимствований на мировом рынке капитала, а также негативно влияет на
обслуживание уже имеющихся долговых обязательств.
Внешний долг является важной составляющей экономики любой страны.
Исторически многие экономически развитые и развивающиеся страны
прибегали к внешним заимствованиям в качестве источника дополнительных
финансовых ресурсов.
Для анализа состояния внешней задолженности страны актуально
рассматривать как динамику совокупной внешней задолженности страны, так и
ее структурных частей. Так, в контексте экономики Российской Федерации,
актуальна проблема неравномерного распределения государственной и
корпоративной задолженности в структуре совокупного внешнего долга.
Статистика последних лет показывает значительное превышение уровня
внешнего корпоративный долга над государственной задолженностью.
Исторически отметим, что внешний долг к 1984 году составлял менее 1 %
ВВП. В период с 1984 по 1991 гг. он начал расти в среднем на 8 млрд.долл. в
год и составил, к моменту распада Союза, 3,6 % от ВВП.
После развала СССР в 1991 году из всех союзных республик только
России оказалась посильна выплата общих задолженностей. Был подписан
договор о правопреемстве долгов и активов СССР. На Россию приходилось
61,34 % заемных средств, на Украину – 16,37 %. Долги других бывших
республик были значительно меньше.
В 1992-1994 годах при содействии Парижского клуба появился «нулевой
вариант». Россия принимала обязательства по всем долгам СССР, в обмен на
отказ бывших республик от доли в активах и возможность быть кредитором для
стран-должников Союза. Украина, несмотря на существенную долговую долю,
которую погасила за нее Российская Федерация, договор так и не признала.
31
В 1999-2001 гг. ежегодно Россия тратила 18-20 млрд. долл., что
сопоставимо с доходной частью бюджета, так как обязательства по долгам
СССР наслоились на займы, полученные после 1 января 1992 г. Максимума
показатель внешнего долга достиг в 1998 году (146,4 % от ВВП).
Самым активным периодом погашения долгов для России стали 2004-
2008 годы, в период высоких цен на нефть. В 2000 году внешний долг
составлял 158 млрд. долл., в 2004 году – 121 млрд. долл., а к 2008 году –45
млрд. долл. В 2006 г. был погашен долг перед Парижским клубом кредиторов.
Кроме оплаты основного долга, Внешэкономбанк внес средства в счет
досрочного погашения.
Рисунок 3 Динамика внешнего долга Российской Федерации,
млн.долл. США
Если рассматривать динамику изменения внешнего долга Российской
Федерации, то видно, что до 2014 года объем совокупной внешней
задолженности растет, начиная с 2014 года, наблюдается падение его уровня.
Самый пиковый рост наблюдался в 2008-2009 годах, когда объем внешнего
долга вырос на 22% и 48%, а также в 2013 и 2014 годах, когда рост составил
18% и 15% соответственно.
В 2014 году значение внешнего долга Российской Федерации достигло
пикового уровня в 728,9 млрд долл. США. За рассматриваемый период, падение
0
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
700 000
800 000
2003г. 2004г. 2005г. 2006г. 2007г. 2008г. 2009г. 2010г. 2011г. 2012г. 2013г. 2014г. 2015г. 2016г. 2017г.
151 302
213 335
257 204
313 214
464 384
479 823
488 537
538 884
636 421
728 864
599 901
519 101
513 478
32
уровня совокупного внешнего долга наблюдалось только в 2010 году, когда
произошло сокращение объёмов счетов и депозитов нерезидентов в российских
банках, и после 2014 года – на 1 января 2015 года падение составило 16%, на 1
января 2016 года – 13%.
До 2010 года характерной спецификой динамики внешней задолженности
РФ являлось падение внешней государственной задолженности при росте
внешней задолженности банков и корпораций. В 2010 году произошел рост в
уровне еврооблигаций Российской Федерации, что значительно повлияло на
совокупный рост внешней задолженности РФ. Как отмечалось ранее, рост
долга в рублевом эквиваленте за последние два года обусловлен в большей
степени снижением курса рубля по отношению к доллару.
По данным Министерства финансов РФ, на 01.01.17 года, внешний долг
имеет следующую структуру:
1. Государственный сектор – 51,47 млрд. долл. (или 9,6 %). В том числе
из них долг СССР – 2,1 %, новый российский долг – 77,5 %, долг Центрального
банка РФ – 20,4 %.
Рисунок 4 Структура внешнего долга
государственного сектора РФ, %
2. Частный сектор –или 90,4 %. В том числе из них коммерческие банки
– 30,3 %, частный капитал – 69,7 %.
2,1
77,5
20,4
долг СССР новый российский долг долг Центрального банка РФ