34
экономической безопасности хозяйственной модели, которая должна
включать в себя следующие основные этапы:
- Мониторинг проблемной ситуации (в данном контексте
желательно выявление на стадии потенциальной опасности);
- Фиксация и формулирование выявленной проблемы;
- Определение оптимальных параметров состояния экономической
системы;
- Выявление структуры угроз, их дифференциация и анализ по
целому ряду параметров;
- Определение и количественная оценка масштабов ожидаемого
ущерба;
- Разработка стратегии обеспечения экономической безопасности и
ее практическая реализация.
На сегодняшний день в науке можно считать общепризнанной точку
зрения, что международная экономическая безопасность (МЭБ), как понятие,
представляет собой такое состояние мирового хозяйства и международных
экономических отношений, при котором
35
:
1. Обеспечивается стабильное экономическое развитие государств.
2. Создаются условия для взаимовыгодного экономического
сотрудничества, исключающие противоправное применение экономической
силы.
3. Конечным результатом выступает экономический рост и
сбалансированное развитие, обеспечивающее повышение уровня
благосостояния подавляющего большинства населения стран мира.
Несомненно, сложившаяся в условиях санкций ситуация, стала
катализатором для дальнейшего социально-экономического развития. Теперь
же важным шагом является построение эффективных методов и грамотного
35
Господарик Ю. П. // Интернет-курс по дисциплине «Международнаяэкономическая безопасность»
//Московский финансово-промышленный университет «Синергия», 2013 Режим доступа: http://www.e-
biblio.ru/book/bib/09_ekonomika/megdunarod_econom_bezop/sg.html#_Toc37 5665635
35
управления в области импортозамещения, с целью достижения
положительных результатов.
Поэтому актуальной проблемой по-прежнему является грамотное
формирование стратегии обеспечения финансово-экономической
безопасности России, которая должна будет включать механизмы и
инструменты преодоления структурных диспропорций и меры по
минимизации спекулятивной составляющей. Стратегия должна быть
призвана обеспечить постепенный переход от системы прогнозируемого
инерционного развития экономики к такой модели развития экономики,
которая будет предполагать активизацию потенциала отечественного
производства, способного обеспечивать себя и население необходимыми
качественными ресурсами самостоятельно.
2.2 Субъекты РФ в стратегии экономической безопасности
Утверждение в Российской Федерации системы стратегического
планирования на основе реализации положений 172-го ФЗ 2014 г
36
. создает
благоприятные предпосылки для комплексного решения вопросов
обеспечения национальной безопасности страны, в том числе, и ее ключевых
экономических составляющих. Не случайно, уже в конце 2015 г. в рамках
работы над документами стратегического планирования одним из первых
был утвержден такой документ, как Стратегия национальной безопасности
Российской Федерации
37
, разработка которой определена ст. 18 172-го ФЗ и в
которой также представлен значительный блок вопросов экономического
характера. Теперь многие основные положения этого документа получили
дополнительное развитие в Стратегии экономической безопасности
36
Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской
Федерации». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/.
37
Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской
Федерации» от 31 декабря 2015 г. №683. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669/.
36
Российской Федерации до 2030г
38
. Хотя Стратегия экономической
безопасности в системе документов государственного регулирования
является вполне самостоятельным целеустанавливающим актом, нельзя не
согласиться с мнением о том, что в итоге вся система государственных
интересов, защита которых является основной задачей политики
национальной безопасности, так или иначе, имеет экономическую
составляющую
39
.
Обе названные стратегии представляют собой не регулятивные
документы по важному, но все же, частному вопросу внутренней и внешней
политики государства. Это взаимосвязанный компонент в документальном
(концептуальном) оформлении системы стратегического планирования в
стране, причем на всех уровнях государственного и муниципального
управления. Особо значимо то, что система стратегического планирования
позволяет не только решать проблемы национальной безопасности на
долговременном горизонте, но и существенно повысить качество
государственного и муниципального управления в стране в целом и, тем
самым, успешно формировать те условия, которые непосредственно
рассматриваются как слагаемые безопасности для государства и его
экономики. Это говорит о том, что те или иные проблемы в стране, в т.ч. и
воспринимаемые как угроза ее экономической безопасности, нельзя решить
лишь отдельными мерами политики обеспечения такой безопасности.
Радикальное решение этих проблем возможно только на базе общего
процесса модернизации российской экономики, ее важнейших институтов
рынка, предпринимательства, а также государственного и муниципального
управления.
При этом в условиях России как государства федеративного типа,
принципиальное значение имеет согласование всей нормативно-правовой
базы, регулирующей политику стратегического планирования во всех его
38
Указ Президента Российской Федерации от 13 мая №208 «О Стратегии экономической безопасности
Российской Федерации на период до 2030 года».
39
Костенников М.В., Максимов С.Н. Экономическая безопасность в структуре национальной безопасности
// Право. Экономика. Безопасность. 2016. №2 (8). С. 136-139.
37
составляющих «по вертикали». Это относится и к современному этапу
формирования и документального оформления государственной политики в
области экономической безопасности. Масштабность и жизненная важность
вопросов, которые рассматриваются в названных выше документах по
безопасности Российской Федерации, не означает, что принципиальное
значение в данном случае имеет лишь федеральный уровень подобного
стратегирования, тогда как региональные и, тем более, муниципальные
разработки по аналогичным вопросам (региональные и муниципальные
стратегии и концепции безопасности) имеет менее значимый характер.
Сегодня убедительно показано, что экономическая безопасность
страны - это многоплановое и многоуровневое понятие. Большинство
исследователей данной проблемы используют определение экономической
безопасности, данное В.К. Сенчаговым. Под экономической безопасностью
он понимал такое состояние экономики и институтов власти, при котором
обеспечиваются гарантированная защита национальных интересов,
социальная направленность политики, достаточный оборонный потенциал
даже при неблагоприятных условиях развития внутренних и внешних
процессов
40
. Однако заметно, что такое определение характеризует, скорее,
общегосударственный подход к проблеме экономической безопасности и
недостаточно конкретно для ее трактовки на территориальном уровне, хотя
понятие «состояние экономики и институтов власти» может быть адресовано
и Федерации в целом, и ее субъектам и даже органам местного
самоуправления.
Так, одно из определений, ориентированных именно данный
(субфедеральный) уровень, трактует экономическую безопасность
территории как состояние, в котором отсутствуют, сведены к минимуму или
полностью устранены внутренние и внешние угрозы для социально-
экономического и финансового потенциала, достаточного для обеспечения
устойчивого социально-экономического развития региона и повышения
40
Экономическая безопасность России: Общий курс. М. : Дело. 2015. с.65
38
благосостояния его населения
41
. В отдельных случаях предпринимаются
попытки ассоциировать экономическую безопасность региона с достижением
неких нормированных (стандартизированных) показателей обеспеченности,
потребления и пр. Так, Т.Ю. Феофилова пишет: «под экономической
безопасностью региона понимаем такое состояние социально-экономической
системы субъекта РФ, при котором обеспечиваются институционально
закрепленные стандартизированные потребности населения (эталонные
потребности населения), посредством противодействия влиянию рисков и
угроз, способных нанести ущерб социально-экономической системе
региона»
42
.
Вместе с тем, переход к реальному стратегированию государственной
политики в отношении национальной безопасности требует качественного
нового подхода к пониманию целей и задач этой политики. В современных
условиях стратегия экономической безопасности, в т.ч. и на региональном
уровне - это не просто некая «инвентаризация» негативных трендов в
экономике и социальной сфере страны и потенциально связанных с ними
угроз для государства, общества и населения. Это также и четкое указание на
те управленческие действия, которые необходимо предпринять, чтобы эти
угрозы устранить или, во всяком случае, нивелировать их возможные
негативные эффекты. Очевидно, что подобные действия не могут быть
«монополией» федерального уровня управления; эти действия должны
предприниматься каждым уровнем публичной власти и при этом - строго в
пределах тех полномочий, которые обозначены для него Конституцией РФ и
действующим законодательством. Подобный круг полномочий обозначен и
для органов государственной власти субъектов, и для органов местного
самоуправления. Более того, в силу специфики этого круга полномочий,
региональный и муниципальный срез политики обеспечения безопасности в
41
Кузнецова О.П., Шахов В.Ю. Региональная экономическая безопасность: условия и пути обеспечения //
Омский научный вестник. 2015. №2 (136). С. 132-139.
42
Феофилова Т.Ю. Региональные аспекты экономической безопасности. Сборник Материалов II Межвуз.
науч.-практ. конф. Санкт-Петербург, 19 декабря 2014 г. / под ред. д-ра экон. наук, проф. Т.И. Безденежных,
д-ра пед. наук, проф. В.В. Шапкина. СПб. : Изд-во СПбГЭУ, 2015. 239 с.
39
значительно большей мере ориентирован именно на те вопросы
экономического и социального характера, которые и составляют основную
компетенцию субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления.
Политика безопасности на региональном уровне (в той мере, в какой
она документируется и практически осуществляется органами
государственной власти субъектов Федерации, а не территориальными
структурами федеральных органов власти), имеет определенную специфику.
Во-первых, возможности субъектов Федерации финансировать этот «срез»
своей политики очень различны ввиду их крайней дифференциации по
душевой величине ВРП и, как следствие, по уровню бюджетной
обеспеченности
43
. Тем более, это очевидно для органов местного
самоуправления, где разработка самостоятельных документов по
экономической безопасности возможна и целесообразна только для наиболее
крупных муниципалитетов, например, «столиц» субъектов Федерации. В
Стратегии экономической безопасности, принятой в 2017 г., прямо
указывается на такой источник угроз этой безопасности, как «усиление
дифференциации регионов и муниципальных образований по уровню и
темпам социально-экономического развития». Так, по оценкам за 2016 г.,
разрыв между «крайними» регионами России (без автономных образований)
по уровню душевой бюджетной обеспеченности составлял 14,7 раз до
проведения финансового выравнивания и 4,4 раз - после выравнивания.
Во-вторых, многие аспекты социально-экономического развития
территорий попадают в сферу полномочий федерального центра (например,
основной круг вопросов налогового регулирования, регулирования
имущественных, социально-трудовых отношений и пр.) или в сферу
полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов
(например, регулирование инвестиционного процесса, регулирование
43
Бреднева Л.Б. Измерение дифференциации регионов по уровню валового регионального продукта на
душу населения // Проблемы современной науки. 2014. №15. С. 93-102.
40
предпринимательской и инновационной деятельности; регулирование
миграционных процессов и пр.). Последнее особенно акцентирует внимание
на том, что региональные стратегии (концепции) экономической
безопасности должны быть согласованы с аналогичными документами
федерального уровня, а соответствующие федеральные документы должны
четко указывать на то, по каким позициям они нуждаются в логическом
продолжении и закреплении на уровне субъектов Федерации. Однако следует
признать, что действующие нормативно-правовые документы и
стратегические разработки этой логической взаимосвязи в политике
обеспечения экономической безопасности «вертикали» и «по горизонтали»
пока в полной мере не обеспечивают.
Формально, вопросы региональной безопасности получили
развернутое отражение в Стратегии национальной безопасности, принятой в
2015 г
44
. В этом документе отмечается: «Стабильное состояние
национальнойбезопасности на региональном уровне обеспечивается путем
сбалансированного, комплексного и системного развития субъектов
Российской Федерации, расширения и укрепления хозяйственных связей
между ними». Одним из главных направлений обеспечения национальной
безопасности на региональном уровне (на среднесрочную перспективу),
подчеркивается в документе, является создание механизма сокращения
уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом
развитии субъектов Российской Федерации путем сбалансированного
территориального развития страны. Документ указывает на необходимость в
долгосрочной перспективе устранить угрозы национальной безопасности,
связанные с диспропорцией развития регионов России путем
стимулирования самостоятельного экономического развития субъектов
Федерации и их кооперации, повышения инвестиционной и
предпринимательской активности, укрепления бюджетной обеспеченности,
44
Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской
Федерации» от 31 декабря 2015 г. №683. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669/.
41
совершенствования межбюджетных отношений, расширения количества
центров экономического роста.
Из этих положений видны объективность регионального уровня
политики обеспечения национальной безопасности,
наполненногопреимущест
венно социально-экономическим содержанием. Однако далеко не все в
указанном выше документе представляется достаточно конкретным. Что
кроется за формулировкой «стабильное состояние
национальнойбезопасности»: стабильно хорошее или стабильно
неудовлетворительное? Что конкретно для практики управления означает
требование «сбалансированного, комплексного и системного развития»?
Наконец, что следует понимать под идеей «национальной безопасности на
региональном уровне»? Как определенный - региональный «срез» политики
национальной безопасности как прерогативы федерального центра или как
«поле» политики обеспечения безопасности в пределах компетенции и
ответственно субъектов Российской Федерации?
Действующее правовое регулирование не обеспечивает логической
взаимосвязи нормативных документов по стратегическому планированию и
по обеспечению национальной экономической безопасности. В 172-м ФЗ
(ст.11) к документам стратегического планирования, разрабатываемым на
федеральном уровне в рамках целеполагания, относится стратегия
национальной безопасности Российской Федерации, а также основы
государственной политики, доктрины и другие документы в сфере
обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Однако для
стратегического планирования на уровне субъектов Федерации подобные
документы формально не предусмотрены. Между тем, в Стратегии
экономической безопасности, одобренной в 2017 г. (п.5), прямо говорится,
что «настоящая Стратегия является основой для формирования и реализации
государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности
на федеральном, региональном, муниципальном и отраслевом уровнях».
42
Это положение, как мы полагаем, допускает двойственное
толкование. С одной стороны, Стратегия обязывает субъекты Федерации
осуществлять самостоятельную политику обеспечения экономической
безопасности. С другой стороны, документ не ясного содержит указания на
то, как именно должна оформляться документальная база этой политики на
региональном уровне (стратегия, концепция и пр.) и какие именно аспекты
экономической безопасности должны при этом получить приоритетное
освещение.
Все это говорит о том, подобные документы по вопросам
экономической безопасности на уровне субъектов Федерации могут и
должны разрабатываться, тем более, что определенный опыт подобный
работы в региональном звене управления уже имеется. Однако этот опыт
присущ только нескольким регионам России, не всегда достаточно
актуализирован и имеет ряд специфических особенностей. Во-первых, эти
документы в основном презентовались не как стратегии, а как концепции с
целью излагать в них не конкретные угрозы (индикаторы) безопасности
региона и пути их предотвращения или преодоления в практике управления.
Указанные документы в основном лишь констатировали некие негативные
тренды в сфере хозяйственного и социального развития территории,
потенциально содержащие в себе некие угрозы для населения данной
территории
45
.
Во-вторых, в этих документах проявляется закономерное стремление
регионов отойти в сфере политики экономической безопасности от
документов общего характера и ограничить круг вопросов, рассматриваемых
в таких документах, теми аспектами экономической безопасности, которые в
наибольшей степени тяготеют к кругу полномочий субъектов Федерации.
Отсюда возникают такие документы, как концепции «экономической
45
Концепция экономической безопасности Волгоградской области. Утверждена Постановлением
Волгоградской областной Думы от 28 июня 2001 г. №12/211.
43
безопасности населения» региона, «стратегии продовольственной
безопасности», «стратегии экологической безопасности» и пр.
Другими словами, для субъектов Федерации в рамках их работы по
обеспечению экономической безопасности региона более характерен не
синтетический подход к этой проблеме (подготовка одного, всеобъемлющего
документа по всем слагаемым такой безопасности в применении к данной
территории), а разработка целого ряда документов (концепций, программ и
пр.) по отдельным блокам данной проблемы, а именно, по финансовой
безопасности, экологической безопасности, информационной безопасности,
безопасности в сфере социального благополучия населения и т.д
46
. Такой
подход, конечно, существенно упрощает разработку целевых индикаторов
(«пороговых значений»), в той или иной степени соответствующих
представлениям о каждом конкретном слагаемом экономической
безопасности региона. Упрощаются и все связанные с этим процедуры
управления, т.к. подобные документы чаще всего адресно соотносятся с
деятельностью конкретных органов исполнительной власти субъектов
Федерации. Однако такой подход представляется нам не вполне
соответствующим идее перехода к целостному стратегированию
экономической безопасности на региональном уровне.
Анализ имеющихся документов, касающихся обеспечения
экономической безопасности на региональном уровне (концепций, стратегий
и пр.) показывает, что пока они мало соответствуют как современным
представлениям об основных факторах (слагаемых) такой безопасности, так
и необходимости интегрировать (причем неформально) эти документы в
систему регионального стратегического планирования в целом. Прежде
всего, эти документы не уделяют достаточного внимания критическим
параметрам, характеризующим интенсивность инновационных процессов
экономике региона как долговременную основу ее конкурентоспособности и
46
Буренина Н.Б. Управление региональной безопасностью // Экономические исследования и разработки:
научно-исследовательский электронный журнал. Нижний Новгород: НОО «Профессиональная наука». 2017.
№1. 288 с.