52
2.3. Регулирование аутсорсинга в законодательных актах
Российской Федерации
В нормативно-правовых актах Российской Федерации в настоящее время
еще не введено понятие «аутсорсинг», но есть ряд понятий, которые схожи с
ним по значению, это, например, определение «заемный труд». Заемный труд –
труд, осуществляемый работником по распоряжению работодателя в интересах,
под управлением и контролем физического или юридического лица, не
являющихся работодателем
24
. Как можно увидеть, аутсорсинг – более широкое
понятие, которое не просто включает в себя труд работника, а саму передачу
услуги в стороннюю организацию или, с обратной стороны, использование
ресурсов сторонней организации, что включает в себя не только человеческие
ресурсы.
В Трудовом Кодексе Российской Федерации дается определение заемного
труда, но также прописывается и запрет на его применение, что вызывает
противоречие с прописанными в главе 53.1 правилами заключения договора.
Данная путаница возникает вследствие жесткой формулировки, так как в
действительности он разрешен, но с определенными ограничениями. Например,
прописано, кто может пользоваться услугами заемных работников,
регулирование отношений частного агентства и работника.
Возможность применения аутсорсинга возникает в соответствии со
статьей 421 Гражданского Кодекса Российской Федерации под названием
«Свобода договора». Прописывается, что сотрудничающие стороны вправе
заключать как предусмотренные, так и не предусмотренные договоры. В
соответствии с этим граждане могут обратиться и к договору о передаче
полномочий сторонней организации при обоюдном согласии с прописанными
условиями.
Кроме того, глава 39 Гражданского Кодекса Российской Федерации
прописывает правила по договору возмездного оказания услуг. Данный вид
24
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ.
53
договора позволяет организациям заключать сделки о передаче функций.
Основной принцип заключается в том, что каждая предоставленная в
соответствии с договором услуга подлежит ее полной оплате. При заключении
договора услуга в обязательном порядке должна быть предоставлена второй
стороне, которая, в свою очередь, за подлежащее выполнение обязуется
выплатить сумму, установленную в договоре. При отказе предоставления
услуги стороной заказчика, он обязуется покрыть уже выполненную часть
работы, а со стороны исполнителя отказ повлечет за собой выплату всех
понесенных убытков.
Рост популярности аутсорсинга напрямую влияет на расширение
законодательной базы, таким образом, новые правила отражаются в недавно
вступившем в силу Федеральном Законе № 116 – ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации». Изменения касаются
агентств, которые вправе предоставлять услуги заемных работников, данный
список корректируется и прописывается, что вносит изменения в Трудовой
Кодекс Российской Федерации. Далее прописываются требования к данным
агентствам для осуществления деятельности, например, невозможность
применения упрощенной системы налогообложения и определенная сумма
начального капитала. В общей сложности вводится более точное определение
деятельности «аутсорсинговых» агентств и границы их возможностей.
Сложности возникают и с вопросом налогового ведения при
осуществлении передачи полномочий сторонним организациям. В
Федеральном законе № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» прописывается, что
заказчик облагается полномочиями на составление и ведение бухгалтерской
отчетности. В настоящее время все налоговые обязательства по договору о
заемном труде облагаются в соответствии с налогообложением по обычному
договору. В Налоговом Кодексе Российской Федерации возникают некоторые
трудности с определением оплаты налога на прибыль на аренду персонала, что
следует исправить путем внедрения и ограничения понятия заемного труда.
54
В связи с тем, что правовая база, которая относится к применению
аутсорсинга, не разработана в полной мере, в государственных организациях
его приравнивают к государственной контракции. По своей сути
осуществление государственных закупок – привлечение частных организаций в
целях удовлетворения государственных запросов. Так же и аутсорсинг
подразумевает передачу какой-либо функции вне государственной
организации.
Вследствие такой схожести, когда только на слуху появилась передача
полномочий сторонним организациям, заключение договора осуществлялось в
соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ. Следовательно, ранее не
выделялось понятие аутсорсинга как самостоятельного процесса, а его
осуществление проходило по принципам государственных закупок. Но с
появлением концепции Административной реформы появляется и внедрение
принципов аутсорсинга, которые разграничивают его с принципами
государственных закупок. Но, все еще не разрабатывается определенная
законодательная база, по которой аутсорсинг можно было бы осуществлять в
государственных организациях, хотя есть определенная статья, по которой его
осуществлять могут бизнес организации. Так можно выделить эти две статьи:
1. Аутсорсинг – договор возмездного оказания услуг, принципы
реализации прописаны в главе 39 «Возмездное оказание услуг» Гражданского
кодекса.
2. Государственный заказ – контракт на его осуществление
прописывается в статье 34 «Контракт» в Федеральный закон "О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ (далее – 44-
ФЗ).
Различия статей заключаются в том, что контракт на реализацию
государственных закупок проработан в большей степени и в том, на какие типы
55
организаций они распространяются. В статье 44-ФЗ прописаны санкции за
неисполнение услуги, право на требование оплаты неустоек, более подробное
описание структуры контракта, его составляющие и необходимые условия для
выполнения. То есть заключение договора на аутсорсинг в настоящий момент
не является эффективным и хорошо регламентированным, в отличие от
договора на государственную закупку, что их и различает.
25
Тем не менее, до сих пор существует мнение, что данные термины
идентичны и, что аутсорсинг осуществляется по принципам государственных
закупок, так как для передачи функции на аутсорсинг государственной
организации необходимо это реализовывать через государственный заказ. Что
напрямую связано со специфичностью организаций данного типа. Но институт
государственных закупок отдельная отрасль, которая не является инструментом
менеджмента, в отличие от передачи некоторых функций в сторонние
организации. В приведенной ниже таблице 2 можно просмотреть различия
касательно аутсорсинга бизнес – процессов и государственного заказа:
Таблица 2
Сравнение договора возмездного оказания услуг и
государственных закупок
Аутсорсинг
Государственный
заказ
Вид договора
Глава 39 ГК РФ
44-ФЗ
Применение
Частный сектор
Государственный сектор
Участники
Юридические лица
Физические и
юридические лица
Гарантия получения
прибыли поставщиком
Нет
Оплата осуществления
договора
Вид товара
Стандартизированный
В соответствии с
требованиями заказчика
Таким образом, можно отметить, что в бизнес-организациях поставщик
услуги выбирается и с ним заключается договор по одним принципам, но
которые нельзя применить и в государственных организациях, так как для них
25
Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ.
56
обязательно проведение метода государственного заказа. Следовательно,
следует законодательно отделить аутсорсинг от государственного заказа, либо
определить как одну из его разновидностей.
Вопрос разграничения государственных закупок и аутсорсинга ставится
не только в России, но существуют действующие примеры в некоторых
странах. Например, в Канаде аутсорсинг трактуется как один из видов
государственной контракции, когда частные организации выполняют функции
государственных. А в Австралии можно отметить, что под аутсорсингом
определяются долгосрочные отношения между организациями, а под
государственной закупкой – временный договор.
В России стимулом для применения принципов аутсорсинга является
Административная реформа, но в ней также не прописываются правила
внедрения аутсорсинга. Отмечаются предпосылки к его применению –
оптимизация государственных служащих, подходы, по которым может
проходить его внедрение. А также прописываются планируемые результаты:
исключение избыточных и дублирующих функций, оптимизация
организационных структур, передача обеспечивающих полномочий, внедрение
информационных технологий, перевод услуг в МФЦ и нормирование труда.
Подводя итог, можно убедиться в очень слабой проработанности вопроса
аутсорсинга в России, о чем говорит факт того, что само понятие «аутсорсинг»
еще не включено. Но нельзя не отметить возникающий к нему интерес и
большую вовлеченность в разработке нормативно – правовых актов в его
отношении. Есть небольшая путаница между запретом на осуществление
заемного труда и свободой заключения договоров, но она возникает в связи с
направленностью на защиту труда работников, которая является
основополагающим фактором при составлении законодательных актов. Запрет
говорит не о невозможности осуществления, а о возникающих ограничениях
при ведении деятельности.
Сложность внедрения аутсорсинга на государственной службе может
возникнуть в связи с тем, что нет конкретной его регламентации. Заключения
57
контрактов проводится по 44-ФЗ, хотя в нем нет пункта о такой услуге как
«аутсорсинг». Что требует, либо его регламентации по договору возмездного
оказания услуг как в частных организациях (что не видится возможным), либо
определения его как разновидности государственной закупки.
58
Глава 3. Разработка рекомендаций по применению аутсорсинга в Министерстве
экономического развития Российской Федерации
3.1. Разработка методических рекомендаций по применению аутсорсинга в
государственных учреждениях
Методические рекомендации по применению аутсорсинга в
государственных учреждениях разработаны в целях оптимизации деятельности
по применению аутсорсинга в учреждениях, повышения эффективности их
деятельности.
Цели аутсорсинга:
- повышение качества выполнения обеспечивающих функций,
передаваемых учреждением на аутсорсинг;
- снижение потребности учреждения в дополнительных инвестициях на
развитие непрофильных видов деятельности;
- оптимизация деятельности учреждений.
Для принятия решения о передаче обеспечивающих функций на
аутсорсинг учреждение проводит следующие этапы:
- оценка влияния на деятельность учреждения передачи на аутсорсинг
обеспечивающей функции;
- исследование рынка услуг аутсорсинга;
- разработка описания количественных и качественных требований к
обеспечивающей функции, намеченной для передачи на аутсорсинг;
- проведение отбора аутсорсера и заключение с ним контракта, договора
на аутсорсинг;
- разработка и внедрение административных решений, связанных с
передачей обеспечивающей функции на аутсорсинг;
- разработка и внедрение системы мониторинга и контроля качества
исполнения обеспечивающей функции, переданной на аутсорсинг.
Решение о передаче обеспечивающей функции на аутсорсинг
принимается руководителем учреждения. Руководитель учреждения назначает
59
должностное лицо, ответственное за передачу обеспечивающей функции на
аутсорсинг (далее – уполномоченное должностное лицо).
О принятом решении, о передаче обеспечивающей функции учреждения
на аутсорсинг руководитель учреждения уведомляет отраслевой орган.
Оценка учреждением возможностей передачи обеспечивающих функций
на аутсорсинг осуществляется по следующим направлениям:
- анализ состояния существующих основных и обеспечивающих функций
учреждения;
- оценка состояния материально-технических и производственных
ресурсов учреждения, а также наличия и квалификации персонала,
выполняющего основные и обеспечивающие функции учреждения, которые
предполагается передать на аутсорсинг;
- оценка качества и себестоимости исполнения обеспечивающих функций
учреждения, которые предполагается передать на аутсорсинг, при выполнении
их собственными силами.
По результатам оценки формируется предварительный перечень
обеспечивающих функций учреждения, передаваемых на аутсорсинг.
Оценка влияния на деятельность учреждения передачи на аутсорсинг
обеспечивающей функции.
Работы на данном этапе проводятся уполномоченным должностным
лицом.
Результатом работы на данном этапе будут предложения по решению
вопросов и проблем, связанных с передачей обеспечивающей функции
учреждения на аутсорсинг.
При оценке последствий перехода на аутсорсинг необходимо учитывать
следующие факторы:
- высвобождающиеся ресурсы учреждения для возможного
перенаправления на исполнение других обеспечивающих функций;
60
- потребность в организационно-структурных и иных административных
решениях, связанных с предполагаемой передачей обеспечивающих функций
учреждения на аутсорсинг;
- влияние передачи на аутсорсинг обеспечивающих функций на
осуществление деятельности учреждения в целом;
- риски передачи обеспечивающих функций учреждения на аутсорсинг;
- план восстановления работоспособности учреждения в случае
возникновения чрезвычайных ситуаций в процессе получения услуг
аутсорсинга.
Государственное учреждение размещает сообщение о передаче
обеспечивающей функции на аутсорсинг на официальном сайте в сети
Интернет.
Сообщение должно содержать следующие сведения:
- наименование учреждения, его почтовый адрес, адрес электронной
почты;
- источник финансирования обеспечивающей функции;
- наименование, характеристики и объем оказываемых услуг, требования
к качеству, результатам работ и иные показатели, связанные с определением
соответствия оказываемых услуг потребностям автономного учреждения;
- цена договора, определяемая учреждением в соответствии со средним
уровнем цен, установленным в результате изучения рынка услуг аутсорсинга;
- срок подачи предложений (рекомендуемый срок – 20 календарных
дней);
- срок и условия оплаты оказания услуг;
- срок рассмотрения предложений и подписания договора на аутсорсинг.
Рассмотрение предложений по отбору аутсорсера осуществляется в срок
не более 10 календарных дней после окончания срока подачи предложений.
Разработка и внедрение административных решений, связанных с
передачей обеспечивающих функций учреждения на аутсорсинг.
В рамках работы на данном этапе проводятся следующие мероприятия:
61
- разработка уполномоченным должностным лицом плана
организационно-структурных и иных административных изменений, связанных
с передачей обеспечивающих функций учреждения на аутсорсинг;
- назначение руководителем учреждения ответственных лиц по решению
технологических вопросов по взаимодействию с аутсорсером в рамках
реализации контракта, договора на аутсорсинг;
- назначение руководителем учреждения ответственных лиц по
взаимодействию с аутсорсером;
- утверждение порядка взаимодействия с аутсорсером;
- разработка отраслевым органом системы управления, мониторинга и
контроля качества, предоставляемых по аутсорсингу услуг за исполнением
обязательств сторон по контракту, договору на аутсорсинг.
Результатом работы на данном этапе является решение о проведении
административных мероприятий, связанных с передачей обеспечивающих
функций учреждения на аутсорсинг.
Освободившиеся и не востребованные при переходе на аутсорсинг
ресурсы учреждения перераспределяются на решение других задач,
выполнение иных функций учреждения.
Для реализации проектов по передаче обеспечивающих функций
учреждения на аутсорсинг необходима разработка системы оценки качества
исполнения обеспечивающих функций, переданных на аутсорсинг. Для каждой
отдельной обеспечивающей функции, передаваемой на аутсорсинг,
разрабатывается своя система измеряемых и проверяемых количественных и
качественных показателей.
Целью мониторинга качества услуг является выявление соответствия
деятельности, выполняемой в рамках аутсорсинга, положениям контракта,
договора на аутсорсинг и параметрам технического задания.
При разработке системы мониторинга указывается:
- исполнитель мониторинга;
- периодичность мониторинга;