42
В соответствии с данными определениями под государственной услугой стоит
понимать подтвержденную документально реализацию государственного
сервиса или государственного сервисного продукта.
Кроме того, автор утверждает, что на неразвитость такой технологии как
аутсорсинг влияет специфика российского менталитета, который скептически
относится к передаче властных полномочий частным структурам, боязнь
потерять власть и подвергнуть огласке секретные материалы. Следовательно,
основные функции не могут подвергаться передаче, но без сильных рисков
можно подвергнуть передаче ресурсные и контактные обязанности. Они, в
свою очередь, даже рекомендованы к аутсорсингу, что может помочь снизить
издержки на их осуществление и повысить качество предоставления услуг
20
.
В своих работах А.М. Шестоперов поддерживает других авторов в
позиции, что с наименьшими рисками передаваться на реализацию в сторонние
организации могут только второстепенные функции. В зарубежных странах, а в
особенности в частном секторе, аутсорсинг развивается стремительными
шагами, в качестве повышения эффективности российские государственные
органы перенимают утвердившие себя технологии и реализуются пятью
тенденциями, которые выделил автор
21
:
1. Развитие государственных закупок. Благодаря появлению аутсорсинга
данная сфера расширяется и открывает новые возможности для участия в
контрактных системах частных организаций. Таким образом, государство
выступает регулятором ресурсов и координирует их более эффективное
осуществление другими организациями (кроме того, частный сектор является
источником инноваций).
2. Корректировка исполнительных обязанностей государственных
организаций. Государственные структуры переполнены различными
функциями, что негативно сказывается на реализации функций. Путем
внедрения административных реформ происходит реструктуризация системы с
20
Котляров И.Д. Применение аутсорсинга в государственной деятельности в Российской Федерации // Вопросы
государственного и муниципального управления. 2014. №. 2.
21
Шестоперов А.М. Аутсорсинг в государственном управлении // Менеджмент и бизнес-администрирование.
2014. №. 4. С. 36-61.
43
целью регламентации деятельности и перехода на аутсорсинг. Данная
технология позволяет снять нагрузку с государства и изменить характер
деятельности органов в лучшую сторону.
3. Сотрудничество. Тенденция к заключению долгосрочных партнерских
отношений, уход от прежних краткосрочных контрактов. Длительные
отношения начинают вызывать больше доверия и доказывают свою
эффективность.
4. Корректировка в структуре государственных заказов. Появляется
структурирование осуществления закупок, в договорах первостепенным
становится экономическая составляющая и обязательства к выполнению. Таким
образом, происходит регламентация отношений и их закрепление, что снижает
риски для обеих сторон и помогает развитию аутсорсинга.
5. Разработка границ регулирования контрактной системы. Данная
тенденция рассматривает появление определенных систем, которые
осуществляют оценку целесообразности применения аутсорсинга, мониторинг
выполнения услуг и контроль их качества.
Вышеперечисленные пункты, выявленные автором, опираются на то, что
аутсорсинг – метод, который направлен на повышение эффективности
организаций, повышение конкурентоспособности и адаптации к изменчивой
внешней среде, и показывают, что для государственных органов не менее
важно использовать инструменты частного сектора с целью достижения
наиболее качественных результатов деятельности.
Обобщая вышесказанное, глобализация подталкивает организации
внедрять новые механизмы управления, одним из которых является аутсорсинг
– передача внутренних функций на выполнение в стороннюю организацию
(таблица 1). Такая практика позволяет организации отказаться от избыточных
функций, сконцентрировать свое внимание на основной деятельности и тем
самым развивать свое функционирование. Кроме того, появляется возможность
экономии ресурсов, так как пропадает потребность в обслуживании работника,
все данные издержки берет на себя исполнитель услуги. Такие преимущества
44
аутсорсинга позволяют повысить организации свою эффективность и
результативность, но возникают также и риски, которые, в свою очередь,
имеют влияние на выживание в целом. К ним относятся утечка внутренней
информации, плохо оказанная услуга, отдаление организации от выполнения
функций и нынешней ситуации на производстве, то есть излишняя передача
функций вовне.
Таблица 1
Бизнес-процессы, которые целесообразно передать на аутсорсинг
№
п/п
Вид деятельности
1
Kомплексная эксплуатация и техническое обслуживание конструкций и
частей здания (вентиляции, сантехнических систем, слаботочных систем,
электроснабжения, силового оборудования и освещения, водоподготовки)
2
Kомплексная эксплуатация и техническое обслуживание конструкций и
частей здания (вентиляции, сантехнических систем, слаботочных систем,
систем автоматического регулирования, а также уборка помещений,
обслуживание строительных конструкций)
3
Санитарное содержание территории (очистка твердых покрытий от
растительности, скашивание травы на газонах, очистка и дезинфекция урн,
мытье садовых скамеек, фонтанов)
4
Выполнение немеханизированных работ (погрузка-разгрузка, перемещение
грузов вручную)
5
Kомплексная уборка помещений (коридор, офисные помещения, туалеты,
центральный холл)
6
Обслуживание гардероба
Преимущества и недостатки аутсорсинга имеют прямое влияние на такие
характеристики организации как эффективность и выживание, но для всех ли
организаций данный эффект является одинаковым? В чем может быть различие
его применения в государственных и частных организациях. В данном
исследовании было выбрано рассматривать государственные организации, так
как их специфика вызывает больше трудностей и рисков при применении
аутсорсинга. Сложности заключаются в высокой степени ответственности
перед потребителями, властных полномочиях, тайне информации. В связи с
такими рисками рассматриваются возможные пути применения аутсорсинга в
государственных организациях, функции, которые могут быть переданы и
45
рассматриваются границы, при которых он может быть внедрен в структуру
управления.
2.2. Анализ применения принципов аутсорсинга на государственной службе
Аутсорсинг зарекомендовал себя на мировом рынке, активно развивается
в частном секторе в России и в последние годы активно внедряется в структуру
государственных организаций. Несомненно, основные функции в таких
организациях не могут быть переданы сторонним организациям, более того
организациям частного сектора. Стоит определить, какие функции ограничены
в передаче, а какие являются неосновными.
Как было выявлено, государственные организации наделяются властными
полномочиями, соответственно определяется ряд функций, которые четко
закреплены за ними и не могут осуществляться каким-либо другим органам. К
ним относятся: разработка и принятие нормативно-правовых актов, контроль и
надзор, управление государственным имуществом и оказание государственных
услуг. Остальные функции могут быть подвергнуты оптимизации с целью
повышения эффективности деятельности и без угрозы функционирования.
Избыточными являются те функции, которые не соответствуют целям и
задачам направления политики в рамках деятельности организации,
осуществляются не оптимальными методами и не являются легитимными.
Можно обобщить, что для идентификации избыточной функции следует
сравнить цели и задачи функции с целями и задачами реализуемой
государственной политики. Такие функции являются бременем для
государства, следовательно, их следует упразднить или передать на другое
управление. Одним из методов реализации избыточных функций государства
может быть аутсорсинг.
В границах государственных организаций можно передавать функции,
которые не включают в себя властные полномочия и могли бы более
эффективно осуществляться участниками рынка, например, проведение
46
научно-исследовательских работ, информационные технологии, мониторинг
определенной деятельности или ведение реестров.
Внедрение аутсорсинга в государственных организациях осуществляется
для экономии бюджетных средств, которые так крайне важно целесообразно
использовать и направлять на самые важные аспекты жизни общества. Еще
одной задачей повышения эффективности является оптимизация
государственных служащих, чье количество крайне велико. Привлечение
сторонних сотрудников поможет снять нагрузку без понижения качества
оказания услуг. Кроме того, аутсорсинг – рыночный метод, применение
которого позволяет государственной службе стать более доступной и открытой
для населения. Завершающим плюсом, объединяющим все преимущества,
будет являться повышение эффективности, развитие и получение нового опыта
от сторонних организаций.
Границы применения аутсорсинга могут быть выявлены из его
преимуществ и рисков внедрения, а применительно к государственным
организациям также можно сделать ограничение в соответствии с их
спецификой и общей эффективностью организаций. Преимущества аутсорсинга
тесно пересекаются с критериями эффективности организации. Следовательно,
при внедрении аутсорсинга идет положительное влияние на эффективность, ее
повышение. Можно отметить следующие взаимосвязи. Специализация на
главной функции и децентрализация структуры управления повышаются путем
передачи полномочий, что следует из такой характеристики аутсорсинга, как
концентрация на основной функции для достижения ее наилучшего
исполнения. Повышается производительность организации вследствие того,
что появляется возможность использовать внешние ресурсы, которые могут
быть более инновационными и качественными, привносящими изменения и
новый опыт, а также имеет место экономия ресурсов, так как снижаются
издержки на содержание работников, происходит оптимизация. Из-за
перечисленных качеств организация повышает и ускоряет свое развитие, что,
несомненно, является ее целью для существования.
47
Наиболее важный аспект ограничения применения аутсорсинга в
государственных организациях – риски, которые связаны со спецификой
данного типа. Властные полномочия и высокая степень ответственности только
усиливают риск потери независимости, становится еще более опасной
возможность потери контроля над управлением функцией, а утечка
информации при злоупотреблении своих полномочий компанией –
исполнителем может повлечь неисправимые последствия. Данные риски крайне
велики для государственных организаций, даже слабое их проявление может
отрицательно сказаться на выживании. Например, при раскрытии тайны
информации пострадает не только данная организация, но также и вся страна,
имиджу которой будет нанесен существенный урон, следовательно,
глобальность рисков возрастает. Кроме перечисленного выше, в
государственных организациях действует четкое подчинение регламенту.
Аутсорсинг слабо проработан в нормативно-правовой базе, что не вызывает к
нему доверия и не позволяет широко применять его на официальных условиях.
Просмотрев ограничения, можно обратиться к зарубежным практикам
применения. Важно отметить, что новый метод наиболее популярен в
применении в странах – членах ОЭСР (организация экономического
сотрудничества и развития). Внедрение аутсорсинга началось в 1990-е годы и
по настоящее время оправдывает свое положительное влияние на
государственные органы. Существует некоторая классификация, которая
разделяет на три группы функции, которые передаются на осуществление в
другие организации:
1. Обеспечивающие функции (обслуживание). Данные функции также
подлежат передаче в российской практике в соответствии с административной
реформой.
2. Обеспечивающие функции, которые требуют высокой квалификации
сотрудника (бухгалтерия, ИТ, юридические услуги и прочие).
48
3. Ключевые функции. Передача данного вида функций не считается
хорошим решением, так как слишком рискованна и может подвергнуть
разрушению независимость организации.
Перечисленные в предыдущем параграфе преимущества: снижение
издержек, повышение конкуренции и эффективности, приобретение стороннего
опыта могут быть недостаточными для применения аутсорсинга, так как
данный метод может оказаться также и губительным.
Благоприятным примером применения аутсорсинга может послужить
передача информационных технологий частным организациям. Таким путем
Австралия внедрила систему онлайн регистрации компаний, что существенно
сократило издержки в потреблении данной услуги.
Великобритания передала некоторые свои функции по оказанию
социальных услуг частным организациям, которые действуют в пределах
законодательства и социальных программ. Такой пример позволил снять
нагрузку с государства и повысить эффективность и регулярность оказания
услуг
22
.
Становление аутсорсинга в государственных структурах России
ассоциируется с «Концепцией административной реформы в Российской
Федерации», которая заключается в усовершенствовании принципов
государственного управления. В ней прописывается, что пора начинать
внедрять принципы аутсорсинга на пробной основе на государственной службе,
а далее продолжить плотное внедрение в органах исполнительной власти.
Министерством экономического развития Российской Федерации была
выпущена система перехода федеральных (что впоследствии затрагивает
региональные и местные) органов исполнительной власти на принципы
внедрения аутсорсинга. Концепция перехода не исключает высоких рисков, но
является необходимостью в современной системе New Public Management для
развития и поддержания конкурентоспособности. Самый главный риск
22
Шимширт Н.Д. и др. Аутсорсинг в бизнесе и государственном (муниципальном) управлении: учебное
пособие: [для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки 080200.62" Менеджмент",
081100.62" Государственное и муниципальное управление" (квалификация (степень) бакалавр)], 2015.
49
заключается в том, что в настоящее время до сих пор не разработана единая
методика перехода, более того, государственные органы имеют свою
специфику, которая должна была бы учитываться в данном документе. В связи
с этим, министерство выделяет основные вопросы, которые должны быть
учтены при переходе: выявить, является ли аутсорсинг определенной функции
способом экономии бюджетных средств или же это приведет к большим
издержкам; есть ли фирмы, которые готовы предоставить данную услугу;
выработка четкого договора передачи функции. Важным критерием является
передача сторонним организациям только обеспечивающих функций, что опять
же связано со спецификой государственных организаций, в настоящее время
при передаче иных функций может произойти утечка информации, что является
одним из важных рисков для государства.
Главная цель внедрения нового механизма – сокращение числа
государственных гражданских служащих. В соответствии с проведенным
Минэкономразвитием исследованием, доля работников на обеспечивающих
функциях равна 35,7% на 2017 год, что довольно большое количество, при
сокращении которого, велика вероятность большей концентрации на основной
функции и повышение эффективности работы. Следовательно, аутсорсинг
оправданная технология для применения. Для снижения рисков необходимо
осуществлять контроль над его внедрением и эффективностью воздействия на
органы исполнительной власти. Более того, можно прибегнуть к примерам
зарубежного опыта, например, Соединенные Штаты Америки, применяют
аутсорсинг даже в самых рискованных структурах государственной власти и,
несмотря на это, получают положительный эффект.
Важно отметить, что аутсорсинг применяется не только в федеральных
органах исполнительной власти, но и на региональном уровне. Одним из
эффективных примеров может послужить практика его применения в
Пермском крае. С целью сокращения издержек в конце 2000-х годов широко
стала распространяться передача некоторых функций государственных
организаций на осуществление частному сектору. Все функции несли
50
обеспечивающий характер, что снижает риски и позволяет концентрироваться
на основном виде деятельности. Таким образом, учебные заведения и больницы
пользовались услугами сторонних организаций по осуществлению
клининговых услуг, обеспечению питания, информационному обслуживанию и
прочие функции. Наиболее успешным оказался опыт использования
аутсорсинга в медицинских учреждениях. Передаваемая функция –
обеспечение организации транспортным средством – машины скорой помощи.
Данная процедура была тщательно продумана и была обусловлена ее
актуальность, что повлекло повышение эффективности лечебных учреждений и
перенимание другими субъектами данной технологии
23
.
Как отмечалось ранее, в последнее время аутсорсинг становится более
популярным, но каким способом он внедряется в структуру управления
государственной организации? Первоначальным шагом является анализ
собственной деятельности, структуры, цели, задач, стратегий и прочих
составляющих, что позволяет определить и разграничить основную
деятельность от второстепенных факторов. Данный этап дает понятие, как
новый процесс повлияет на работников организации и какие плюсы он
принесет для функционирования. Оценка затрат дает точный ответ на вопрос:
приведет ли переход на аутсорсинг к снижению издержек или же только
повысит их для организации? Это ее первоначальный этап, этап подготовки, но
он не единственный, хотя он и наиболее важен.
Для подготовки к переходу необходимо провести также анализ
конкурентов и рынка, на котором функционирует организация. Данный этап
позволяет понять, кто и как применяет аутсорсинг, эффективен ли он,
получается небольшая картина о целесообразности его применения и можно
будет проследить, какие функции наиболее часто отдают на аутсорсинг и
насколько успешно. Можно выявить, принесет ли данный метод конкурентные
преимущества.
23
Чагин К.Г. Аутсорсинг в государственных и муниципальных учреждениях [Электронный ресурс] // Отрасли
права: [сайт]. URL: http://xn7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/16144 (дата обращения: 03.11.2018).
51
После решения выхода на аутсорсинг необходимо выбрать организацию –
поставщика. Следовательно, производится анализ подходящих фирм, берется
во внимание их успех, цена услуги и прочие критерии, которые неотъемлемы
для передаваемой функции. Часто встречается, что одна организация будет
иметь наиболее ценных сотрудников, а другая наиболее низкие цены, выбор
между данными поставщиками будет осуществляться в соответствии с целью
заказчика.
Завершающим предварительным этапом являются переговоры между
заказчиком и выбранным исполнителем, обговариваются все наиболее важные
стороны заключения договора. Для организаций государственного типа этот
этап и завершающий этап – непосредственное заключение договора, наиболее
важны в связи с их спецификой и высокой степенью секретности информации.
Следовательно, все пункты необходимо тщательно обговорить и прописать,
опираясь на специфичность деятельности организации, что поможет снизить
риски.
Подводя итог можно отметить, что применение принципов аутсорсинга в
государственных организациях возможно, так как для эффективной
деятельности следует отказываться от избыточных функций. Но возникают
некоторые трудности, которые зависят от больших властных полномочий,
тайны информации и других государственных рисков. Границами применения
аутсорсинга будут являться особенности государственных организаций,
которые запрещают передачу некоторых функций сторонней организации,
необходимость тщательного отбора исполнителя услуг в связи с высокой
степень ответственности.
В Российских государственных организациях уже началось внедрение
аутсорсинга, а также разрабатываются программы по еще более широкому его
распространению. Но в настоящее еще один барьер – слабая разработанность
применения в законодательных актах, что нужно развивать и исправлять. В
следующем параграфе будет рассмотрено нынешнее состояние
законодательной базы относительно понятия внедрения аутсорсинга.