32
применению практик управления, которые направлены на реализацию
принципов доверия сотрудникам, передачи им полномочий, взаимодействию
«снизу – вверх».
Перечисленные критерии напрямую связаны с принципами аутсорсинга и
соотносятся с его преимуществами. Его внедрение позволит положительно
повлиять на комфортную адаптацию, повышение производительности,
специализацию на основной функции, быстрое развитие и разделение труда,
что повышает эффективность и делает организацию более успешной.
В начале параграфа был поставлен вопрос не только про достижение
эффективности, но и про ее влияние и взаимосвязь с выживанием. Так что же
такое выживание? Можно рассмотреть его с двух аспектов: как конечная цель
организации и как поддержание перспектив развития в долгосрочной
перспективе.
Из этого вытекает, что важной составляющей функционирования
организации является выпуск продукции и удовлетворение потребительского
спроса, то есть соответствие миссии, что уже можно назвать выживанием. Но
нельзя учитывать только внутреннее функционирование, как упоминалось
ранее, внешняя среда оказывает сильное влияние на деятельность организации
и может поставить под угрозу ее работу. Следовательно, поддержание
координации, кооперации, высокой информированности будет способствовать
адаптации, что поможет поддерживать баланс между организацией и внешним
миром.
Вопрос выживания рассматривается в школе социальных систем ее
основоположником Ч. Барнардом. Он также отмечает, что оно зависит от
внутреннего и внешнего равновесия, что данное поддержание – основной
критерий. Кроме того, он отмечает, что выживание может служить основной
оценкой определения эффективности организации. Такая взаимосвязь
направлена на то, что повышение выживания будет влиять на организационное
развитие.
33
К. Вейк рассматривает соотношение эффективности и выживания в том
ключе, что эффективность – понятие, которое раскрывается в долгосрочной
перспективе организации, в том, как она будет функционировать в будущем. А
выживание – критерий, который описывает нынешнюю ситуацию, как
организация справляется с текущими задачами и достигает краткосрочных
целей.
Но, что же важнее с точки зрения организационной теории: выживание
или эффективность? Точного ответа на данный вопрос дать нельзя, есть теории,
в которых эффективность подразумевается как одна из составляющих
выживания организации, а в некоторых наоборот.
Тем не менее, эффективность и выживание – те критерии, которые в
большей степени влияют на аутсорсинг, что связано с его характеристиками.
При обращении в стороннюю организацию важно поддерживать выживание,
адаптироваться к внешней среде и повышать эффективность путем получения
стороннего опыта. Повышая эффективность можно повысить и выживание,
избавляясь от избыточных функций, организация получает доступ к новым
ресурсам и экономит собственные, что оказывает положительный эффект на
все аспекты ее жизнедеятельности. Рассмотрев понятия выживания и
независимости можно отметить, что именно эти характеристики могут быть
подвержены риску от внедрения принципов аутсорсинга в наибольшей степени.
Самый важный риск для организации – потеря контроля над управлением
процессами, что возможно при чрезмерном доверии компании – аутсорсеру
ключевых функций. Также необходимо заметить вероятность руководителей
потерять контроль над управлением, слишком сильно отдалиться от
переданной функции и пропустить происходящие изменения в деятельности.
Необходимо тщательно подходить к выбору исполнителя услуги,
проверять его лояльность на рынке. Рыночная экономика развивает высокий
уровень конкуренции, организации добиваются превосходства любыми путями,
следовательно, нельзя допустить утечки информации через внешнего
исполнителя услуги. Вопрос доверия также затрагивает и некачественное
34
выполнение услуги, что повлечет наоборот только большие издержки на
восстановление.
Прибегая к помощи внешних источников, компания может потерять свою
независимость. Данный риск связан непосредственно с потерей контроля над
осуществлением деятельности компании – аутсорсера. Необходимо следить за
развитием деятельности в организации и получать отчет о проделанной работе.
Исполнитель услуги (компания – аутсорсер) может оказаться
недобропорядочным и действовать исключительно в своих интересах. В такой
ситуации вероятна возможность появления такого риска как злоупотребление
исполнителем своих полномочий, что нанесет непосредственный вред
заказчику и, возможно, его репутации.
Для предотвращения подобных ситуаций следует тщательно
продумывать договор и прописывать в нем все тонкости взаимодействия.
При рассмотрении аутсорсинга как новой формы трудовых отношений,
возникает риск, связанный с работниками организации, их скептическое
отношение к новому методу. При внедрении нового механизма в организацию,
приходится отказываться от персонала, который выполнял данную функцию
ранее, что ведет к разобщенности, безопасность персонала ставится под угрозу.
Для сглаживания отношения сотрудников необходимо стандартизировать
применение аутсорсинга и предоставлять гарантии персоналу.
Кроме того, риском может послужить невыполнение заказа в указанный
срок. Организация не может в полной мере доверять исполнителю услуги, их
отношения поддерживаются исключительно на договорной основе. Несмотря
на то, что исполнитель будет нести ответственность при невыполнении заказа,
это может отразиться на работе заказчика. Если работа не будет сделана в срок,
организация может потерять доверие со стороны потребителей, а данный риск
невозможно возместить материально.
Один из ключевых недостатков внедрения аутсорсинга в России – не
разработанность законодательной базы. Что связано с его недавним появлением
и слабой изученностью на отечественном рынке.
35
Это напрямую отражается на организациях, которые борются как за
безопасность работника, так и за свою независимость, которые могут быть
подвержены риску обмана при размытости законодательной базы. Но, в
последние годы, в связи с развитием экономики, идет тенденция к расширению
понятия и его внедрению в принципы управления российских организаций, что
вызывает необходимость во введении регулирования отношений заказчиков и
исполнителей услуг передачи полномочий
16
.
Обобщая вышесказанное, эффективность определяется умением
организации адаптироваться к условиям внешней среды, специализироваться на
основных процессах, получать прибыль, постоянно развиваться и правильно
распределять внутренние полномочия. Выживание будем рассматривать как
критерий эффективности, который включает в себя поддержание
функционирования организации в соответствии с правилами и без резких
изменений. Данные критерии подвергаются влиянию в случае воздействия на
организацию, путем внедрения новых практик управления.
Именно аутсорсинг, в соответствии со своими характеристиками, как
передача полномочий в стороннюю организацию, подвергает выживание риску,
а эффективность может как повыситься, так и понизиться.
16
Шестоперов А.М. Аутсорсинг в государственном управлении // Менеджмент и бизнес-администрирование.
2014. №. 4. С. 36-61.
36
Глава 2. Анализ применения аутсорсинга в публичном управлении в России на
примере Министерства экономического развития Российской Федерации
2.1. Специфика Министерства экономического развития Российской Федерации
в контексте возможностей применения аутсорсинга
В предыдущей главе были выявлены критерии эффективности: адаптация
к условиям внешней и внутренней среды, специализация, получение прибыли,
постоянное развитие и делегирование полномочий, но подходят ли они для всех
типов организаций? Однозначно, они подходят частным организациям, но так
ли легко на них опираться в рамках государственных организаций?
Министерство экономического развития Российской Федерации
(Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования
социально-экономического развития, развития предпринимательской
деятельности.
Министерство экономического развития Российской Федерации
осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-
правовому регулированию в области контроля и надзора в сфере правовой
охраны и использования результатов интеллектуальной деятельности
гражданского, военного, специального и двойного назначения, созданных за
счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, контроля и надзора в
указанной сфере деятельности в отношении государственных заказчиков и
организаций - исполнителей государственных контрактов, предусматривающих
проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и
технологических работ, а также по нормативно-правовому регулированию
вопросов, касающихся оказания государственных услуг в сфере правовой
охраны изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, программ
для электронно-вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных
37
микросхем, в том числе входящих в состав единой технологии, товарных
знаков, знаков обслуживания и наименований мест происхождения товаров.
В его компетенцию входят:
1. Сектор реальной экономики: промышленный, строительный,
агрокомплексы и обслуживающие их отрасли. Его субъекты -
предприниматели, организации, и их производственно-хозяйственная
деятельность.
2. Финансовый рынок: банковская, страховая, аудиторская, оценочная,
инвестиционная деятельность кредитных и финансовых организаций.
3. Рынок ценных бумаг: профессиональная предпринимательская
деятельность, связанная с акциями, облигациями и другими ценными бумагами.
К ней относятся брокерская, дилерская, депозитарная, клиринговая и другие
разновидности.
Кроме того, у него в подчинении 4 федеральные агентства,
осуществляющие разрешительные и регистрационные функции (рис. 4).
Рис. 4. Федеральные службы в структуре Министерства экономического
развития
38
Рассматривая далее организационную теорию, необходимо разграничить
организации по типологиям. Можно условно их разграничить на два типа:
частный и государственный. Такое разграничение происходит из различия
целей и видов деятельности. Аутсорсинг – рыночный инструмент
взаимодействия, который впервые был применен в частных организациях, где
он показал свои преимущества. Но будет ли также просто его применять и в
других организациях? Для этого необходимо разобраться со спецификой
государственного сектора и выявить его отличия от частного.
В первую очередь следует дать определение понятию «государственная
организация». Термин «государственная организация» не прописывается в
законодательных актах, что не позволяет дать его правовой характеристики, но
такую организацию можно классифицировать как организацию, учрежденную с
целью решения проблем общества, развития государства и увеличения его
финансовой составляющей. Также структуру организаций такого типа можно
разделить на три части: государственные органы, государственные учреждения
и государственные предприятия. Непосредственно под государственными
организациями в Российской Федерации понимаются органы государственной
власти на всех трех уровнях (федеральный, региональный, муниципальный),
судебные органы, автономные предприятия, казенные предприятия, бюджетные
предприятия и организации с долей влияния государства более 50%
17
.
Основной функцией любой государственной организации является
удовлетворение потребностей населения. Осуществление любой деятельности
направлено на граждан, что повышает уровень важности действий, все
ключевые процессы осуществляются государством, которому доверяют.
Следовательно, качество выполнения функций должно выполняться на высшем
уровне с привлечением профессионалов, подтверждающих свои навыки. Для
государства крайне важно не потерять доверие населения.
17
Список государственных организаций [сайт]. URL: http://dist.1c.ru/docImages/Spisok_gos._organizaciy.pdf (дата
обращения: 03.11.2018).
39
В своих исследованиях Х. Дж. Рэйни ссылается на то, что отличие
государственных от частных организаций не так велико, они тесно
взаимосвязаны друг с другом. Функции данных организаций почти идентичны
и направлены на одинаковый результат деятельности. Вследствие такой
схожести возникает вопрос «а в чем тогда различие?», но не все так просто,
ведь государственные организации – регулятор отношений на рынке, они
имеют большое влияние, силу и власть. Без регулирования рынок будет
функционировать менее эффективно и результативно. Также государство
решает проблемы, возникающие на рынке, и оказывает услуги, которые
являются слишком дорогостоящими для частных организаций, выполняют
социальную функцию для населения.
Критерий, который разграничивает частные и государственные
организации кроется в самом их названии. Значение частных – получение
личной выгоды, а государственных – общественной, из этого и появляется
вектор направления деятельности каждой. Данное отличие показывает, какие
цели преследуют организации
18
.
Разграничение государственных и частных организаций лучше всего
просмотреть по их характеристикам. Проанализировав работы И.Д. Котлярова,
В.И. Шерняева, А.М Шестоперова, Н.Д. Шимширта и Х.ДЖ. Рэйни можно
выявить отличительные характеристики государственных организаций.
Наиболее значимое различие и то, что выделяет государственные организации
как наиболее важные – властные полномочия. Данный критерий наделяет все
государственные структуры властью и ставит над частными, но, естественно,
все действия регулируются в нормативно – правовых актах, в соответствии с
которыми и действуют организации. Б. Боузмен разграничивает степень
«публичности» двух видов организаций. Под данным термином он
подразумевает две характеристики, которые соотносятся в данной степени:
государственные организации – значительные властные полномочия, но слабая
18
Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях: Пер. с англ. – 2-е изд. – М.: ИНФРА-
М, 2016.
40
экономическая власть; частные – незначительные властные полномочия, но
сильная экономическая власть.
Из наделения властными полномочиями вытекает и такой критерий, как
высокая ответственность за принятые решения и выполненные действия. Что в
какой-то степени также и ограничивает поле деятельности, работа выполняется
еще более регламентировано, чем в частных организациях. Кроме этого, все
функции, которые реализует государство, направлены на удовлетворение
потребностей населения, что обязывает к качественному выполнению и
обязательному контролю деятельности. Из такой высокой ответственности и
появляется еще одна отличительная характеристика – тайна информации, что
покрывает ту информацию, раскрытие которой может неблагоприятно повлиять
на положение страны в целом. Таким образом, государственные органы
разрабатывают систему защиты такой информации и строго ее контролируют в
соответствии с законом № 5485-1 «О государственной тайне».
Государственные организации подвержены большему вниманию со
стороны потребителей услуг, как ранее упоминалось, это связано с
непосредственной реализацией продукта для населения, которое ждет высокого
качества исполнения услуг. Многие государственные организации являются
выборными, что требует большой поддержки со стороны потребителей для
положительной отдачи. Отсюда вытекает сложность в удовлетворении
результатов, большое количество задач, так можно выделить и еще один
критерий – высокая степень неопределенности.
Различия государственных организаций от частных кроются внутри
организаций. Можно отметить, что государственные организации являются
менее гибкими в плане принятия решений, также более бюрократизированы и
сложны по своей системе. Для организации очень важно быстро реагировать на
изменения, но не все они способны на это. Государственные организации не
склонны ориентироваться на нижестоящие звенья работников и делегировать
им полномочия, несмотря на то, что в последние годы все больше и больше к
этому идет тенденция, и она оправдывает свою эффективность.
41
Также выделяются различия в структуре финансирования. Из этого
следует отметить, что частные организации преследуют главную цель –
получение прибыли от потребителей, а государственные организации
первостепенно ставят целью удовлетворение населения в соответствии с
имеющимися финансовыми ресурсами. Кроме того есть различие по форме
собственности и финансированию. Государственные организации
финансируются полностью из собственного бюджета, который формируется,
составляется и распределяется согласно законодательству. В свою очередь
частные организации привлекают помимо своих средств также и
государственные
19
.
Опираясь на отличительные особенности государственных организаций,
которые вызывают трудность внедрения аутсорсинга, некоторые авторы
разрабатывают теории, по которым его применение стало бы более доступным
и открытым. В исследованиях И.Д. Котлярова поднимается проблема
неточности ключевых показателей для применения аутсорсинга на
государственной службе. Это связано с путаницей в определениях
«государственная функция», «государственная услуга» и «общественное
благо». Все они взаимосвязаны между собой, но в нормативно – правовых актах
нет единого их определения, что говорит о слабой разработанности в
нормативно-правовых актах системы внедрения аутсорсинга. Таким образом,
затруднительно понимание того, какие функции можно подвергать передаче и
можно ли их отдавать на реализацию в частные организации. Для устранения
неясности автор предлагает ввести два определения: «государственный сервис»
– общественное благо, которое государство предоставляет гражданам в
качестве выполнения своей основной деятельности (функции);
«государственный сервисный продукт» – индивидуализированный продукт
(персонализированный государственный сервис), который производится
государством для юридических и физических лиц в соответствии с их заявками.
19
Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях: Пер. с англ. – 2-е изд. – М.: ИНФРА-
М, 2016.