13
правовых актах прошлого использовались юридические понятия «посул»,
«мздоимство», «лихоимство», «казнокрадство», «взяточничество»,
«злоупотребление служебным положениием», «попустительство» и т.п.,
которые в настоящее время воспринимаются как отражение отдельных
проявлений коррупции, превратившейся в последние годы в фактор,
угрожающий устоям российской государственности, конституциионной
законности и безопасности граждан [74, с. 139-144].
Исходя из этого, коррупция, на наш взгляд, в самом общем виде как
социально-экономическая категория выражает отношения, складывающиеся
между должностными лицами и отдельными членами общества по поводу
использования возможностей занимаемой должности с целью получения
личной выгоды в ущерб интересам третьей стороны (общества, государства,
фирмы).
Субъектами коррупционных отношений выступают с одной стороны
должностные лица, с другой стороны - представители легального и
нелегального частного сектора.
Объектом коррупции могут являться практически все установленные и
охраняемые законом общественные и хозяйственные отношения.
В интересах борьбы с коррупцией необходимо более четкое правовое
определение этого явления. К сожалению, в современном действующем
российском законодательстве определение коррупции отсутствует. Это
объясняется тем, что, несмотря на десятилетнюю работу, закон "О борьбе с
коррупцией" в нашей стране до настоящего времени не принят.
Проблема необходимости борьбы с коррупцией стала очевидной уже в
начале 90-х гг. К этому времени были подготовлены и представлены в
Верховный Совет СССР несколько проектов, направленных на борьбу с
коррупцией. До принятия закона о борьбе с коррупцией Президентом РФ был
издан Указ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" № 361
от 4 апреля 1992 г. В этом Указе отмечались последствия, порождаемые этим
негативным явлением, и определялся ряд мер, направленных на борьбу с
14
коррупцией. Указ был шагом в правильном направлении, однако мало что решал
и слабо исполнялся. Понятие коррупции в этом Указе не давалось.
20 июня 1993 г. Верховным Советом РФ был принят Закон РФ "О борьбе
с коррупцией". Однако этот Закон не был подписан Президентом РФ и не
вступил в действие. После роспуска Верховного Совета РФ Нижняя палата
нового парламента - Государственная дума - продолжила работу над
совершенствованием проекта Закона. Федеральный закон "О борьбе с
коррупцией" в новой редакции дважды принимался Государственной думой РФ
и в декабре 1995 г. был одобрен Верхней палатой - Советом Федераций РФ.
Однако в конце декабря этого же года он был отклонен Президентом РФ.
В ноябре 1997 г. Государственная дума приняла в третьем чтении
Федеральный закон "О борьбе с коррупцией". Однако из-за ряда юридических и
технических недоработок этот нормативный акт не прошел остальные стадии
законотворчества.
В настоящее время действует Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №
273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изменениями и дополнениями) [13],
где указывается, что коррупция - злоупотребление служебным положением,
дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий
подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего
должностного положения вопреки законным интересам общества и государства
в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг
имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для
третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу
другими физическими лицами;
Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского
общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и
последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
15
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и
расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных
правонарушений.
Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на
следующих основных принципах:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и
гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных
правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных,
информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых,
специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества,
международными организациями и физическими лицами [78, с. 16].
В зависимости от сферы деятельности следует различать следующие
виды коррупции:
Коррупция в сфере государственного управления.
Парламентская коррупция.
Коррупция на предприятиях.
Коррупция в сфере государственного управления имеет место потому, что
существует возможность государственного служащего (чиновника)
распоряжаться государственными ресурсами и принимать решения не в
интересах государства и общества, а исходя из своих личных корыстных
побуждений.
В зависимости от иерархического положения государственных служащих
16
коррупция может подразделяться на верхушечную и низовую.
Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и
сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов,
госзаказы, изменение форм собственности и т.п.). Вторая распространена на
среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным
взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.).
Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны
принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник
дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные
действия взяткодателя - это также коррупция, которую обычно называют
"вертикальной". Она, как правило, выступает в качестве моста между
верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку
свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию
укореняющихся организованных форм.
Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и
покупку голосов избирателей во время выборов. Избиратель обладает по
Конституции ресурсом, который называется "властные полномочия". Эти
полномочия он делегирует избираемым лицам посредством специфического
вида решения - голосования. Избиратель должен принимать это решение исходя
из соображений передачи своих полномочий тому, кто, по его мнению, может
представлять его интересы, что является общественно признанной нормой. В
случае покупки голосов избиратель и кандидат вступают в сделку, в результате
которой избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги или иные
блага, кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести
властный ресурс. Понятно, что это не единственный тип коррупционных
действий в политике.
Наконец, упомянем о коррупции в негосударственных организациях,
наличие которой признается специалистами. Сотрудник организации
(коммерческой или общественной) также может распоряжаться не
принадлежащими ему ресурсами: у него также есть возможность незаконного
17
обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, в
пользу второй стороны, получающей от этого свои выгоды [77, с. 54-55].
1.2. Российское законодательство по противодействию коррупции
История становления и развития законодательства о коррупции в России
новейшего времени начинается с Указа Президента Российской Федерации от 4
апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной
службы» [43]. Этот нормативный акт запретил государственным служащим:
заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое не
предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с
использованием своего служебного положения в осуществлении
предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и
льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства
(кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также
заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно
быть поверенными у третьих лиц по делам государственного органа, в котором
они состоят на службе; самостоятельно или через представителя принимать
участие в управлении акционерными обществами, товариществами с
ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.
Нарушение указанных требований влекло освобождение от занимаемой
должности, иную ответственность в соответствии с законодательством. Кроме
того, государственным служащим вменялось в обязанность при назначении на
руководящую должность представлять декларацию о доходах, движимом и
недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также об
обязательствах финансового характера. Непредоставление таких сведений или
умышленное предоставление неполной, недостоверной или искаженной
информации рассматривалось как основание для отказа в назначении на
должность. Фактически это должно было существенно ограничить коррупцию в
государственном аппарате. Однако этого не произошло. В качестве низкой
18
эффективности данного указа А. Куракин указывает на непроработанность
механизма «исполнения и контроля за соблюдением записанных в Указе
положений» [67, с. 24].
Эти недостатки должен был исправить Указ Президента Российской
Федерации от 15 мая 1997 г. № 484 «О предоставлении лицами, замещающими
государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими
государственные должности государственной службы и должности в органах
местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» [44].
Еще ранее был принят целый ряд нормативных правовых актов, основная
направленность которых заключалась в ограничении коррупционных явлений в
государственных структурах. Так, в 1993 г. Указом Президента Российской
Федерации утверждено «Положение о федеральной государственной службе»
[37], а уже в 1995 г. принят Федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах
государственной службы Российской Федерации» [15].
Ряд авторов полагал, что перечисленные нормативные правовые акты
позволят если и не искоренить коррупцию в государственном аппарате, то, по
крайней мере, существенно ее снизить [68, с. 24-26]. Такой оптимизм был
связан с ограничениями, установленными в ст. 11 Федерального закона «Об
основах государственной службы Российской Федерации» [15].
В 1996 г. Президентом Российской Федерации был издан Указ № 810 «О
мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» [40]. Он
установил пределы дисциплинарной ответственности государственных
служащих. Пункт 2 данного Указа закреплял положение, согласно которому
нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
федеральных законов и указов Президента Российской Федерации,
неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов
Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений
судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима
функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие
19
последствия, а также совершенные преднамеренно, являются основанием для
привлечения виновных лиц к административной или уголовной
ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В последующем нормативная система России дополняется еще рядом
специфических законов, устанавливающих дополнительные ограничения,
которые должны были способствовать ограничению коррупции в
государственных органах. В этой связи следует обратить внимание на
Федеральные законы: «О противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем» от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ [34], «О
лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. №128-ФЗ
[17], «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. №
134-ФЗ [32].
В юридической литературе в качестве недостатков антикоррупционного
регулирования того периода назывались: нераспространение ограничений,
связанных с государственной службой, на лиц, замещающих должности
категории «А»; коллизия норм законодательства, в частности противоречие
между п.8 ст.11 Федерального закона от 31 июля 1995 г., закрепляющим запрет
на получение государственными служащими от физических и юридических лиц
подарков, денежных вознаграждений, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха,
транспортных расходов и др., если это связано с исполнением должностных
обязанностей, и п. 3 ст. 575 ГК РФ [8], который позволяет им принимать
подарки стоимостью не превышает трех тысяч рублей, в том числе в связи с их
должностным положением или исполнением служебных обязанностей;
отсутствие ограничений для приема на государственную службу бывших
учредителей или руководителей коммерческих структур, которым они
подконтрольны; отсутствие ограничений для перехода государственных
служащих после их увольнения с государственной службы на работу в
коммерческие предприятия, которые были прежде им подконтрольны или были
связаны с ними в соответствии с их компетенцией; отсутствие гибкой системы
ротации кадров; отсутствие четкого распределения компетенции между
государственными служащими, что выражается в дублировании и совмещении
20
служебных обязанностей государственных служащих различных ведомств [73,
с. 66-73].
Из этого следует, что меры по ограничению коррупции, принимавшиеся
государством в указанный период, не только не дали существенных результатов,
но и ничем не мешали ей свободно развиваться.
Уже в 2008 г. Н.И. Полищук замечает, что «коррупция государственных
чиновников фактически поставлена на поток, введены четкие расценки за
оказание любых видов услуг, начиная с визирования документов, заканчивая
распродажей предприятий, трансфертов регионам, получением квот, ссуд,
кредитов и т.д.» [72, с. 192].
Указанное позволяет сделать несколько выводов. Во-первых,
законодательство, направленное на ограничение коррупции, имело
существенные недостатки, которые не позволяли эффективно ограничить
коррупционные явления. Во-вторых, действующее законодательство не
исполнялось теми лицами, которым были предназначены его предписания. В-
третьих, отсутствовал эффективный механизм реализации предписаний
законодательства и применения права в случае его неисполнения.
В 2008 г. законодатель издает Федеральный закон № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции» [13] (далее – Закон). Комментируемым Законом
вводится система мер противодействия коррупции, даются ключевые
определения в данной сфере - понятие коррупции как социально-юридического
явления и понятие противодействия коррупции как особого вида
государственной деятельности. В целом Закон имеет рамочный характер и
содержит множество отсылочных норм, норм-принципов, норм-деклараций.
Для реализации рамочного закона всегда важно иметь целый пакет
нормативных актов, принятых в его исполнение и содержащих
предписывающие и дозволяющие нормы. Необходимо отметить, что Закон
впервые восполняет законодательный пробел, урегулировав такое направление
общественной жизни, как борьба с коррупцией.
Вообще, для системного устранения противоречий, возникающих в связи
21
с заполнением названного пробела, был разработан и принят целый пакет
законов. В этот пакет помимо комментируемого Закона вошли Федеральный
закон от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона "О противодействии коррупции" [19] и Федеральный
закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией
Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31
октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от
27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии
коррупции" [18]. Содержащиеся в названных Законах нормативные новшества
можно распределить на следующие крупные группы:
а) антикоррупционная коррекция правового статуса:
- судей, депутатов, членов Совета Федерации;
- лиц, выполняющих особую публичную деятельность (служащих Банка
России, председателя, заместителей и аудиторов Счетной палаты России,
членов избирательных комиссий),
- служащих правоохранительных и иных силовых органов (полиции,
Федеральной службы безопасности, прокуратуры, таможенной службы,
судебных приставов, военнослужащих, сотрудников органов по контролю за
оборотом наркотических средств и психотропных веществ);
б) изменения в Гражданский кодекс РФ [8] касательно запрета дарения в
связи с должностным положением;
в) изменения в Уголовный кодекс РФ [9], связанные с усилением мер
наказания за ряд коррупционных правонарушений (в рамках существующих
уголовно-правовых составов);
г) изменения в ст. 448 Уголовно-процессуального кодекса РФ [10],
облегчающие возбуждение уголовного дела в отношении ряда высших
должностных лиц;
д) изменения в КоАП РФ [11], вводящие два новых состава
22
административных правонарушений, связанных с коррупцией;
е) изменения в Трудовой кодекс РФ [12] касательно поступления на
работу бывших государственных и муниципальных служащих;
ж) приведение в соответствие с Федеральным законом "О
противодействии коррупции" законодательства о государственной гражданской
и муниципальной службе.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020
года - называет в числе главных направлений государственной политики в
сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на
долгосрочную перспективу совершенствование нормативного правового
регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией,
терроризмом и экстремизмом [39]. В Стратегии отмечено, что обеспечению
национальной безопасности в области повышения качества жизни российских
граждан будут способствовать снижение уровня организованной преступности,
коррупции и наркомании, противодействие преступным формированиям в
легализации собственной экономической основы, достижение социально-
политической стабильности и положительной динамики развития Российской
Федерации, устойчивость финансово-банковской системы.
Именно в контексте безопасности рассматривается проблема коррупции в
рамках деятельности Межведомственной комиссии Совета Безопасности
Российской Федерации по общественной безопасности [38]. В Государственной
Думе РФ четвертого созыва была сформирована Комиссия по противодействию
коррупции.
Стратегические вопросы отражены в Национальном плане
противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г.
Коррупция как следствие избыточного администрирования со стороны
государства и одно из препятствий административной реформы
рассматривается в Концепции административной реформы в Российской
Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от
25 октября 2005 г. N 1789-р.