23
Ключевое понятие Закона - противодействие коррупции. Данная
деятельность укладывается в классический подход и включает профилактику,
борьбу и минимизацию (ликвидацию) последствий. В дальнейшем тексте
Закона три компонента этого понятия раскрываются недостаточно, особенно
последний - деятельность по минимизации и (или) ликвидации последствий
коррупционных правонарушений.
Закон устанавливает организационные основы противодействия
коррупции, а именно:
Президент Российской Федерации:
1) определяет основные направления государственной политики в области
противодействия коррупции;
2) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной
власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области
противодействия коррупции.
Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает разработку и
принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а
также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах
своих полномочий.
Правительство Российской Федерации распределяет функции между
федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью
которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления
осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.
1. Правоохранительные органы, иные государственные органы, органы
местного самоуправления и их должностные лица обязаны информировать
подразделения кадровых служб соответствующих федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления по профилактике
коррупционных и иных правонарушений (должностных лиц кадровых служб
24
указанных органов, ответственных за работу по профилактике коррупционных
и иных правонарушений) о ставших им известными фактах несоблюдения
государственным или муниципальным служащим ограничений и запретов,
требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов
либо неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия
коррупции.
В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной
политики в области противодействия коррупции по решению Президента
Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и иных лиц. Для исполнения решений
органов по координации деятельности в области противодействия коррупции
могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений
Президента Российской Федерации, проекты постановлений, распоряжений и
поручений Правительства Российской Федерации, которые в установленном
порядке представляются на рассмотрение соответственно Президента
Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также
издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
представители которых входят в состав соответствующего органа по
координации деятельности в области противодействия коррупции. При
получении данных о совершении коррупционных правонарушений органы по
координации деятельности в области противодействия коррупции передают их
в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить
проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в
установленном законом порядке.
Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему
прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов
25
внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы
безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других
правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные
полномочия в области противодействия коррупции, установленные
федеральными законами.
Счетная палата Российской Федерации в пределах своих полномочий
обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным
законом от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской
Федерации" [35].
Также в Законе прописаны меры по профилактике коррупции:
1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному
поведению;
2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
3) предъявление в установленном законом порядке квалификационных
требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или
муниципальных должностей и должностей государственной или
муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений,
представляемых указанными гражданами;
4) установление в качестве основания для освобождения от замещаемой
должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной
или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный
нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой
должности государственной или муниципальной службы или для применения в
отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им
сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений
о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного
характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах,
расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих
супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
5) внедрение в практику кадровой работы федеральных органов
26
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с
которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным
или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в
обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую
должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного
чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за
соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии
коррупции.
Основными направлениями деятельности государственных органов по
повышению эффективности противодействия коррупции согласно Закона
являются:
1) проведение единой государственной политики в области
противодействия коррупции;
2) создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных
государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по
вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами
гражданского общества;
3) принятие законодательных, административных и иных мер,
направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а
также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на
формирование в обществе негативного отношения к коррупционному
поведению;
4) совершенствование системы и структуры государственных органов,
создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;
5) введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для
соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений
и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;
6) унификация прав государственных и муниципальных служащих, лиц,
27
замещающих государственные должности Российской Федерации,
государственные должности субъектов Российской Федерации, должности глав
муниципальных образований, муниципальные должности, а также
устанавливаемых для указанных служащих и лиц ограничений, запретов и
обязанностей;
7) обеспечение доступа граждан к информации о деятельности
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
8) обеспечение независимости средств массовой информации;
9) неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и
невмешательства в судебную деятельность;
10) совершенствование организации деятельности правоохранительных и
контролирующих органов по противодействию коррупции;
11) совершенствование порядка прохождения государственной и
муниципальной службы;
12) обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной
конкуренции и объективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных или муниципальных нужд;
13) устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в
области экономической деятельности;
14) совершенствование порядка использования государственного и
муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в
том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а
также порядка передачи прав на использование такого имущества и его
отчуждения;
15) повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности
государственных и муниципальных служащих;
16) укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных
форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными
службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными
28
органами иностранных государств и международными организациями в
области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации
имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;
17) усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в
обращениях граждан и юридических лиц;
18) передача части функций государственных органов саморегулируемым
организациям, а также иным негосударственным организациям;
19) сокращение численности государственных и муниципальных
служащих с одновременным привлечением на государственную и
муниципальную службу квалифицированных специалистов;
20) повышение ответственности федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по
устранению причин коррупции;
21) оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и
их работников, которые должны быть отражены в административных и
должностных регламентах.
Так в рамках реализации положений Закона в системе МВД России
согласно приказа МВД России от 22.08.2012 N 808 создана система "горячей
линии МВД России" для приема и учета сообщений граждан Российской
Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства о преступлениях и
иных правонарушениях, совершенных сотрудниками органов внутренних дел
Российской Федерации [46], разработан план по противодействию коррупции
на 2016-2017 годы, который утвержден распоряжением МВД России от 13 мая
2016 г. № 1/4463, также утверждены:
Приказ МВД России от 31 июля 2015 г. № 804 «Об утверждении Порядка
формирования и деятельности Комиссии территориального органа МВД России
по соблюдению требований к служебному поведению федеральных
государственных гражданских служащих территориальных органов МВД
России и работников организаций, созданных для выполнения задач,
29
поставленных перед МВД России, и урегулированию конфликта интересов» (в
редакции приказа МВД России от 15 апреля 2016 г. № 194 «О внесении
изменений в нормативные правовые акты МВД России по вопросам
противодействия коррупции») Распоряжение МВД России от 13 мая 2016 г. №
1/4463 [47];
Приказ МВД России от 05 апреля 2016 г. № 158 «Об утверждении
Порядка представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера гражданами, претендующими на
замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач,
поставленных перед Министерством внутренних дел Российской Федерации, и
работниками, замещающими эти должности» [48];
Приказ МВД России от 10 мая 2016 г. № 231 «О комиссиях организаций,
созданных для выполнения задач, поставленных перед МВД России, по
соблюдению требований к служебному поведению работников и
урегулированию конфликта интересов» [49];
Приказ МВД России от 19 марта 2010 г. N 205 "О порядке представления
сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
гражданами, претендующими на замещение должностей в системе МВД
России, и сотрудниками органов внутренних дел, военнослужащими
внутренних войск, федеральными государственными гражданскими служащими
системы МВД России [50];
Приказ МВД России от 19 апреля 2010 г. N 293 "Об утверждении порядка
уведомления в системе МВД России о фактах обращения в целях склонения к
совершению коррупционных правонарушений" [51];
Приказ МВД России от 8 сентября 2010 г. N 652 "О Комиссии по
соблюдению требований к служебному поведению федеральных
государственных гражданских служащих центрального аппарата МВД России и
урегулированию конфликта интересов" [52];
Приказ МВД России от 10 января 2012 г. N 7 "О разграничении в органах
внутренних дел Российской Федерации полномочий по проверке достоверности
30
и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера, а также соблюдения сотрудниками органов внутренних дел
Российской Федерации и федеральными государственными гражданскими
служащими системы МВД России требований к служебному поведению" [53];
Приказ МВД России от 24 февраля 2012 г. N 120 "Об организации
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов в системе МВД России" [54].
Круг субъектов этой деятельности весьма широк - это все органы
публичной власти (федеральные органы государственной власти, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления), а также иные субъекты - институты гражданского общества,
организации и физические лица. Ставка на широкий круг участников в
противодействии коррупции продиктована как ее масштабами, так и
осознанием комплексности явления, требующего системных мер
противодействия. В литературе такой подход назван антикоррупционной
политикой государства. Упоминание институтов гражданского общества среди
субъектов противодействия коррупции вряд ли имеет функциональное
значение, поскольку с правовой точки зрения охватывается понятием
"организации".
В Законе приводится иерархия нормативных актов по вопросам
противодействия коррупции. Если иметь в виду содержательный аспект, то к
настоящему времени массив нормативных актов, посвященных
противодействию коррупции, весьма велик.
Во-первых, это нормативные акты специализированного характера,
посвященные противодействию коррупции. К ним относятся сам
комментируемый Закон как базовый в этой сфере, Федеральные законы от 25
декабря 2008 г. N 274-ФЗ и N 280-ФЗ, а также Законы субъектов Российской
Федерации о противодействии коррупции (уже принятые в подавляющем
большинстве субъектов РФ). В настоящее время это: Закон от 5 марта 2009 г.
"О противодействии коррупции в Республике Алтай", Закон Республики
31
Башкортостан от 13 октября 1994 г. "О борьбе с коррупцией"; Закон от 16 марта
2009 г. "О противодействии коррупции в Республике Бурятия"; Закон от 7
апреля 2009 г. "О противодействии коррупции в Республике Дагестан"; Закон
от 4 марта 2009 г. "О противодействии коррупции в Республике Ингушетия";
Закон от 19 июня 2007 г. "О профилактике коррупции в Кабардино-Балкарской
Республике"; Закон от 13 марта 2009 г. "О противодействии коррупции в
Карачаево-Черкесской Республике"; Закон от 27 июня 2008 г. "О
противодействии коррупции в Республике Калмыкия"; Закон от 23 июля 2008
года Республики Карелия "О противодействии коррупции"; Закон от 29
сентября 2008 г. "О противодействии коррупции в Республике Коми"; Закон от
28 апреля 2007 г. "О противодействии коррупции в Республике Марий Эл";
Закон от 8 июня 2007 г. "О противодействии коррупции в Республике
Мордовия"; Закон от 19 февраля 2009 г. "О противодействии коррупции в
Республике Саха (Якутия)"; Закон от 4 мая 2006 г. "О противодействии
коррупции в Республике Татарстан"; Закон от 7 июля 2008 г. "О мерах по
противодействию коррупции в Республике Тыва"; Закон от 20 сентября 2007 г.
"О мерах по противодействию коррупционным проявлениям в Удмуртской
Республике"; Закон Чувашской Республики от 4 июня 2007 г. "О
противодействии коррупции"; Закон от 25 июля 2008 г. "О противодействии
коррупции в Забайкальском крае"; Закон от 19 декабря 2008 г. "О
противодействии коррупции в Камчатском крае"; Закон от 30 декабря 2008 г.
"О противодействии коррупции в Пермском крае"; Закон от 10 марта 2009 г. "О
противодействии коррупции в Приморском крае"; Закон от 4 мая 2009 г. "О
противодействии коррупции в Ставропольском крае"; Закон от 8 апреля 2009 г.
"О противодействии коррупции в Амурской области"; Закон от 26 ноября 2008
г. "О противодействии коррупции в Архангельской области"; Закон от 28 мая
2008 г. "О противодействии коррупции в Астраханской области"; Закон от 11
июля 2007 г. "О противодействии коррупции в Брянской области" и т.д. Таким
образом, законодательство о противодействии коррупции в нашей стране
является двухуровневым, причем многие законы субъектов РФ появились
32
раньше соответствующего федерального и уже начали подвергаться судебному
контролю.
К специально посвященным противодействию коррупции относится и
целый ряд международных правовых актов с участием России:
1. Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. [1]
(ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ [20] с
заявлениями, вступила в силу для России 8 июня 2006 г.);
2. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за
коррупцию от 27 января 1999 г. [2] (ратифицирована Федеральным законом от
25 июля 2006 г. N 125-ФЗ [21], вступила в силу для России 1 февраля 2007 г.);
3. Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и
конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. [3]
(ратифицирована с оговорками и заявлением Федеральным законом от 28 мая
2001 г. N 62-ФЗ [22], вступила в силу для России 1 декабря 2001 г.);
4. Конвенция ООН против транснациональной организованной
преступности от 15 ноября 2000 г. [4] (ратифицирована с заявлениями
Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. N 26-ФЗ [23], вступила в силу для
России 25 июня 2004 г.);
5. Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма,
принятая Генеральной Ассамблеей ООН, 9 декабря 1999 г. [5] (ратифицирована
Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 88-ФЗ [24] с заявлениями, вступила
в силу для России 27 декабря 2002 г.).
Принято решение о присоединении к Конвенции Совета Европы об
отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной
деятельности и о финансировании терроризма от 16 мая 2005 г. [6]
(распоряжение Президента РФ от 3 декабря 2008 г. N 749-рп [45]).
Существует и ряд важных конвенций в рассматриваемой сфере, к
которым Россия не присоединилась - Конвенция Совета Европы от 4 ноября
1999 г. о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, Конвенция
Организации экономического сотрудничества и развития от 21 ноября 1997 г.