33
по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при
проведении международных деловых операций (в то же время Резолюцией
Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1996 г. с участием России принята
Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных
коммерческих операциях).
Во-вторых, это блок нормативных актов, посвященных организации и
прохождению государственной и муниципальной службы. Действующие
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной
службы Российской Федерации" [25], Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N
79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [26] и
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в
Российской Федерации" [27], регулируя правовой статус служащих,
закладывают также и антикоррупционные требования (в частности, требования
к служебному поведению государственных гражданских служащих, требование
о представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах
имущественного характера).
В-третьих, иное российское отраслевое законодательство, которое также
содержит меры по противодействию коррупции. Известно, что существуют
области, где потенциальная возможность распространения коррупции гораздо
выше, чем в остальных сферах, связанные с распоряжением бюджетными
средствами, государственным имуществом, размещением госзаказа,
предоставлением государственных льгот и пр. На такое отраслевое
законодательство ложится дополнительная функция - антикоррупционная. Эту
специфику отражает Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд" [28]. Его антикоррупционная
направленность выразилась в допущении широкого круга возможных
поставщиков на конкурентной основе, а также в установлении четкой
процедуры совершения действий государственным заказчиком.
Превентивной антикоррупционной нормой можно считать правовую
34
установку из ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О
защите конкуренции" [29]: "Запрещается совмещение функций федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, иных органов власти, органов местного
самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением
случаев, установленных федеральными законами, указами Президента
Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской
Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами
указанных органов, в том числе функциями и правами органов
государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным
законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".
Это же значение имеет и ст. 1015 ГК РФ [8] (имущество не подлежит
передаче в доверительное управление государственному органу или органу
местного самоуправления). К специальным мерам противодействия коррупции
в гражданском законодательстве следует отнести ст. 575 ГК РФ "Запрещение
дарения" [8]. Действовавшая ранее редакция статьи связывала стоимость
допустимых подарков с минимальным размером оплаты труда. Редакция ст. 575
ГК РФ в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ
[30] допускает дарение обычных подарков, стоимость которых не превышает
трех тысяч рублей, лицам, замещающим государственные должности
Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской
Федерации, муниципальные должности, государственным служащим,
муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным
положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Кроме
того, статья по-прежнему распространяет запрет дарения на субъектов так
называемой бытовой коррупции - работников образовательных организаций,
медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и
аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей.
Таким образом, в результате внесенных в Гражданский кодекс изменений
35
поменялась возможная стоимость обычных подарков - до трех тысяч рублей
независимо от экономической ситуации в стране - и одновременно расширился
круг субъектов за счет высших должностных лиц (замещающих
государственные и муниципальные должности) и служащих Банка России.
Кроме того, ст. 575 ГК РФ [8] дополнена пунктом 2 следующего
содержания: "Запрет на дарение лицам, замещающим государственные
должности Российской Федерации, государственные должности субъектов
Российской Федерации, муниципальные должности, государственным
служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России,
установленный пунктом 1 настоящей статьи, не распространяется на случаи
дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными
командировками и другими официальными мероприятиями. Подарки, которые
получены лицами, замещающими государственные должности Российской
Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации,
муниципальные должности, государственными служащими, муниципальными
служащими, служащими Банка России и стоимость которых превышает три
тысячи рублей, признаются соответственно федеральной собственностью,
собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной
собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное
лицо замещает должность".
С этим правовым режимом подарков корреспондирует и норма,
появившаяся в ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской
службе РФ" [31] в результате принятия Федерального закона от 25 декабря 2008
г. N 280-ФЗ. Отныне гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им
в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим
официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом
нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Вообще, гражданско-правовая норма по поводу дарения всегда вызывала
дискуссии по поводу разграничения взятки и подарка. Некоторые ученые
полагают, что статья устанавливает "стоимостную" границу между якобы
36
законным и уголовно наказуемым дарением. Но большинство толкований
связывают зависимость подарка и совершаемые должностным лицом действия:
если вручение подарка предшествовало действиям должностного лица либо
если такие действия были обусловлены последующим вознаграждением в виде
подарка, его следует квалифицировать как получение взятки. Кроме того,
дарение происходит по мотивам благодарности, взятка же имеет цель достичь
желаемого результата и поведения должностного лица.
Антикоррупционные меры превентивного характера содержал и
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)" [32], который с 1 мая 2009 года замещен Федеральным
законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля" [33]. В этих Законах
профилактическая задача недопущения коррупционных отношений
выполняется путем регламентации контрольной деятельности органов власти.
Нормы Закона, которые устанавливают периодичность плановых проверок,
ограничения при проведении проверки, недопустимость взимания платы с
юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за проведение
мероприятий по контролю, а также условия недействительности результатов
проверки, проведенной с грубым нарушением требований закона,
предупреждают коррупционные нарушения и выводят их в сферу действия
уголовного законодательства.
В-четвертых, это законодательство, устанавливающее юридическую
ответственность за коррупционные правонарушения, прежде всего Уголовный
кодекс [9] и КоАП РФ [11]. Необходимо упомянуть и Федеральный закон от 7
августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем" [34].
Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией
37
Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября
2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27
января 1999 года и принятием Федерального закона “О противодействии
коррупции”» от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ в Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях [11] включена статья 19.28,
предусматривающая ответственность юридических лиц за незаконное
вознаграждение от имени юридического лица. Цель административной
ответственности - обеспечение исполнения требований ст. 575 Гражданского
кодекса Российской Федерации, ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона «О
противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ, а также п. 6 ч. 1
ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и пп. 5, 6 ч. 1 ст. 14
Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2
марта 2007 г. № 25-ФЗ, определяющих ограничения для должностных лиц,
замещающих должности государственной службы и государственные
должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
должности муниципальной службы и муниципальные должности. Правом
возбуждения административных дел по названной статье КоАП РФ наделен
только прокурор. Как правило, основанием для возбуждения
административного дела по ст. 19.28 КоАП РФ [11] по факту передачи,
предложения незаконного вознаграждения от имени и в интересах
юридического лица служат данные о совершении коммерческого подкупа, дачи
и получения взятки (ст.ст. 204, 290, 291 УК РФ).
Для привлечения юридического лица к административной
ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ должен быть установлен факт
совершения действий (передачи, предложения и обещания вознаграждения) от
имени и в интересах юридического лица.
В частности, вознаграждение может передаваться должностному лицу в
целях прекращения проводимой в отношении юридического лица проверки;
непринятия мер по изъятию арестованного имущества юридического лица и его
38
реализации, предоставления отсрочки исполнения обязательств по
исполнительному производству; для решения вопроса о ненаправлении в суд
заявления с иском к юридическому лицу; за сокрытие факта привлечения
юридического лица к административной ответственности за совершение
правонарушения (путем подмены (замены) в протоколе об административном
правонарушении сведений о привлекаемом к административной
ответственности лице); за совершение действий по выдаче юридическому лицу
лицензии на право ведения образовательной деятельности в отсутствие
необходимых документов; за бездействие судебного пристава-исполнителя и
отложение им исполнительных действий, направленных на реализацию
подвергнутого аресту имущества.
Практика привлечения юридических лиц к ответственности за
коррупционные правонарушения продолжает нарабатываться органами
прокуратуры, в 2013 году увеличилось количество рассмотренных судами дел
об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.28 КоАП РФ
(в 2013 году рассмотрено 164, в 2012 — 108, в 2011 — 68). Сумма штрафов,
наложенных по вынесенным в 2013 году постановлениям, составила 334 млн
720 тыс. р., по постановлениям, вступившим в законную силу в 2013 году, —
248 млн 20 тыс. р. Из них взыскано принудительно и уплачено добровольно
лишь 88 млн 700 тыс. р., т. е. 35, 8% [60, с. 72-76].
39
ГЛАВА 2.
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ
КОРРУПЦИИ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ
2.1. Организационные меры в противодействии коррупции
Проблема коррупции в различных органах государственной власти и
управления приобрела в настоящее время глобальный и системный характер.
Коррупция представляет собой непосредственную угрозу национальной
безопасности, препятствует развитию в нашей стране институтов демократии и
гражданского общества, реализации гражданами своих конституционных прав
в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения,
имущественных отношений. Более того, коррупция самым негативным образом
сказывается на развитии экономики, а также финансовой системы и всей
инфраструктуры государства [71, с. 108-115].
Важно, чтобы организационная структура антикоррупционной
деятельности «перекрывала» источники возникновения и распространения
коррупции. Например, нидерландская институциональная система
антикоррупционной политики демонстрирует свою эффективность благодаря
трехуровневой организации борьбы с коррупцией. Первичный уровень
неразрывно связан с функционированием государственных органов власти и
управления. При каждом ведомстве существует собственный отдел
безопасности, расследующий коррупционные случаи. Как правило,
организации наказывают провинившихся по принципу «не выносить сор из
избы»: смещением с занимаемой должности, взиманием компенсации за
нарушение или увольнением. Так, все двадцать пять региональных
полицейских подразделений и Национальное Полицейское Агентство имеют
необходимые инструменты и штат сотрудников для отслеживания и борьбы с
коррупцией внутри своих организаций, они варьируются от крупных отделов
40
внутренних дел до одного полицейского офицера. Вторым структурным
уровнем в системе борьбы с коррупцией в Нидерландах является так
называемая Служба Общественного Обвинения (The Public Prosecution Service).
Служба общественного обвинения имеет девятнадцать региональных офисов, в
каждом офисе имеется свой общественный обвинитель, ведущий дела по
криминальным расследованиям. Если коррупционные дела попадают в зону
внимания службы общественного обвинения, возможны два варианта развития
событий. Общественный обвинитель имеет право не предъявлять обвинение,
например, в случае если правительственная организация или служба имеет
прозрачные правила, касающиеся принятия подарков, или, если служащий был
уже подвергнут дисциплинарному взысканию своей организацией за
нарушение правил. Если же региональный общественный обвинитель решает,
что необходимо проведение более глубокого расследования, он докладывает об
этом национальному общественному обвинителю, уполномоченному на борьбу
с коррупцией [64, с. 237-240].
Статья 5 Закона обозначает компетенцию органов власти в сфере
противодействия коррупции, делая это в общих чертах. Между тем именно
компетенцией органа предопределены возможности совершения им любых
действий, а следовательно, сама эффективность антикоррупционной политики.
Полномочия Президента РФ сводятся к определению основных
направлений государственной политики в области противодействия коррупции.
Собственно, это тематическое переложение ч. 3 ст. 80 Конституции РФ
(Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами определяет основные направления
внутренней и внешней политики государства).
Другое его полномочие связано с установлением компетенции
федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью
которых он осуществляет, в области противодействия коррупции (напомним,
что это в основном силовой блок).
Полномочия Федерального Собрания и Правительства сформулированы
41
так же лаконично и являются повторением их известных функций. Это может
свидетельствовать о том, что противодействие коррупции не является
принципиально новой задачей для государственного аппарата, она должна
решаться в рамках сложившейся управленческой системы.
Данную мысль подтверждает и п. 4 статьи 5 Закона: федеральные органы
государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской
Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие
коррупции в пределах своих полномочий. Иными словами, противодействие
коррупции - новый акцент в деятельности публичных властных органов,
которая сама по себе не перестраивается. Соответственно, перечисленные
органы власти руководствуются основными статутными актами - Конституцией
РФ, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской
Федерации", Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" (в результате принятия антикоррупционного пакета законов
данный Закон дополнен ст. 2.1, предусматривающей утверждение Президентом
РФ перечня типовых государственных должностей субъектов Российской
Федерации и распространение на лиц, замещающих государственные
должности субъектов Российской Федерации, за исключением депутатов
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации и мировых судей, ограничений, установленных для
членов Правительства Российской Федерации), Федеральным законом от 6
октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
В принципе система федеральных органов исполнительной власти
должна определяться федеральным законом, согласно толкованию
Конституционного Суда России по смыслу ст. 71 (п. "г"), ст. 72 (п. "н"), ст. 76
(ч. ч. 1 и 2) и ст. 77 (ч. 1) Конституции РФ, поскольку это "взаимосвязано с
регулированием общих принципов организации и деятельности системы
42
органов государственной власти в целом" (Постановление Конституционного
Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76
(ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ). Конституционный Суд РФ указал, что
сказанное не исключает возможности регулирования указанных вопросов
другими нормативными актами.
"В систему федеральных органов исполнительной власти входят
Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя
Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя
Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также
министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые
определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального
конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных
федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных
органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем,
Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны
противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам".
Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает
перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов
исполнительной власти.
Таким образом, в условиях отсутствия федерального закона система и
структура федеральных органов исполнительной власти определяются такими
Указами Президента РФ, как Указ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти", Указ от 12 мая 2008 г.
N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной
власти" и др.
То, что деятельность по противодействию коррупции осуществляется в
пределах полномочий органов власти, означает соответственно, что финансовое
обеспечение расходных обязательств, связанных с реализацией закона, должно
осуществляться за счет федерального бюджета в пределах бюджетных
ассигнований, выделенных на обеспечение деятельности федеральных органов