15
должность сыщиков была отменена, и борьба с преступниками опять была
возложена на губернаторов и воевод
1
.
Позже Екатериной II, Павлом I, Александром I привносились
отдельные элементы реформаторства в судебный и следственный порядок,
но, безусловно, поворотным моментом была судебная реформа 1860-1864 гг.,
которая вводилась несколькими судебными уставами.
8 сентября 1802 года в России образовано министерство внутренних
дел. С августа 1810 года по 1819 год существовало также министерство
полиции. Предварительное расследование до 1860 года находилось в руках
полиции, на которую дополнительно возлагались функции общего
управления, охраны общественного порядка, а также правосудие по
несущественным гражданским и уголовным делам (т.е. наблюдалось
смешение судебной и административной власти)
2
.
В уездах в роли следователя выступали становой пристав, земский
исправник и уездный стряпчий, а также отделение земского суда, состоявшее
из этих должностей. В городах преступления расследовались частными и
следственными приставами.
Расследование заключалось в собирании доказательств, позволяющих
обнаружить и изобличить виновного. Оно разделялось на предварительное и
формальное. Основной задачей первого являлось установление обстоятельств
совершения преступления. В ходе формального следствия выяснялось,
действительно ли обвиняемый совершил преступление и подлежит ли он
наказанию.
Дореформенное следствие многие современники оценивали
однозначно отрицательно. Д.А. Ровинский, много лет проработавший в
московским губернском суде отмечал, что особенностями полицейского
следствия были «безотчетный произвол, легкомысленное лишение свободы,
1
Серов Д.О., Федоров А.В. Следствие при Екатерине II и Павле I: органы полиции /
Российский следователь. 2015. № 10. с. 52 - 56.
2
Хмелева А.В. Из истории следственных органов России// История государства и права.
2014. № 17. С. 30−31.
16
напрасное производство обысков, отсутствие всякой системы в действиях и
раздувание дела»
1
. Старейшая русская журналистка Е.И. Козлинина в своих
воспоминаниях писала о следствии: «Дознание по обычаю велось с
рукоприкладством; пока допрашиваемого не били, он не доверял серьезности
допроса, иногда даже нахальничал, но два-три удара приводили его в поря-
док, и дело налаживалось… Кормление соленым сельдем не в виде пытки
составляло самый обыкновенный прием полицейского следствия»
2
. Лучшим
свидетельством считалось собственное признание. Однако по делам о
«смертоубийстве» закон требовал не ограничиваться собственными
признаниями обвиняемого, но «раскрывать все подробности преступления».
В 1858 г. министр юстиции генерал-прокурор Российской империи
В.Н. Панин представил императору Александру II доклад о необходимости
создания института судебных следователей, который был введен Именным
Высочайшим Его императорского Величества указом от 8 июня 1860 г. –
Александром II было подписано «Высочайше утвержденное учреждение
судебных следователей»
3
.
К Указу прилагались законодательные акты: «Учреждение судебных
следователей», «Наказ судебным следователям». Наказ был призван в
некоторой степени конкретизировать положения норм Устава уголовного
судопроизводства
4
.
Приведу лишь несколько пунктов:
п. 10 - протоколы предварительного следствия должны писаться
четким почерком на белой бумаге;
1
Ерёмин, А. В. История отечественной прокуратуры : учебное пособие / А. В. Ерёмин.
Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета
прокуратуры Российской Федерации, 2018. С. 54 (136 с.).
2
Дореформенный полицейский суд / [Электронный ресурс] Режим доступа:
http://myrt.ru/oldmoscow/273-doreformennyjj-policejjskijj-sud.html.
3
Томсинов В.А. К 150-летию судебной реформы в России / Вестник Московского
университета. Серия: Право. 2015. № 2. С. 25. (С. 22-40.).
4
Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. СПб., 1862. Т. 35, отд. 1. с.
710 – 711.
17
п. 13 - в случаях особо важных судебный следователь приступает к
предварительному следствию тотчас по получении извести о действительно
совершившемся преступлении, отнюдь не ожидая предварительно присылки
к нему дознания полиции;
п. 14 - если судебный следователь приступил к следствию
несвоевременно, после трех дней по получении сведений, то должен
изложить причины такой медленности в особом постановлении;
п.17 - следователь должен озабочиваться, чтобы при составлении актов
осмотра в числе понятых были (если это только окончательно не
невозможно) люди грамотные.
Предварительное следствие по Уставу являлось обязательной стадией
уголовного процесса по всем делам подсудным окружным судам за
исключением дел, рассматриваемых без участия присяжных. В этом случае
прокурор мог по своему усмотрению направить в суд обвинительный акт без
проведения предварительного следствия (ст. 545).
В этот период в состав Российской империи входили 44 губернии, 444
уезда, и в соответствии с циркуляром Министерства юстиции было введено
по губерниям и уездам 900 должностей судебных следователей, а 93 -
оставлены в резерве. В черноземных губерниях (Воронежская, Курская,
Тамбовская) служили по 31-32 следователя. В среднем на одного следователя
приходилось по 130 уголовных дела в год, а в иных губерниях - до 150 дел.
Площадь обслуживаемых участков доходила до 16 тыс. квадратных верст.
Судебные следователи располагались в помещениях, находящихся, как
правило, на своих участках в так называемых «камерах». На домах, где
размещались судебные следователи, в обязательном порядке помещались
вывеска. Однако первоначально следователи были полностью зависимы от
местных органов власти: назначались, перемещались и увольнялись
губернатором по согласованию с губернским прокурором.
20 ноября 1864 года был принят Устав уголовного судопроизводства,
ст. 249 которого гласила, что предварительное следствие о преступлениях и
18
проступках, подсудных окружным судам, производится судебными
следователями при содействии полиции и при наблюдении прокуроров и их
товарищей
1
.
Следователи назначались императором по представлению министра
юстиции. На должность следователя могли претендовать лица с высшим
юридическим образованием и опытом работы в судебной части не менее трех
лет. Судебная реформа отделила предварительное следствие от полицейских
функций.
В августе 1880 года в составе МВД был образован департамент
полиции, в который помимо общей полиции вошли полиция политическая и
корпус жандармов. Последние проводили предварительное следствие по
политическим делам, изъятым из ведения следователей
2
.
Начало ХХ века в России характеризуется возрастающей
напряженностью предвоенной и военной обстановки (русско-японская война,
Первая мировая война), обострением социальных противоречий, ростом
революционных настроений в различных слоях населения, активизацией
деятельности политических партий. Это наложило отпечаток на деятельность
правоохранительных органов. Указанный выше порядок производства
следствия фактически просуществовал до Октябрьской революции 1917 г.
После прихода к власти большевистской партии была начата
организация нового следственного аппарата. В Декрете о суде № 1,
опубликованном 24 ноября 1917 года, указывалось: «…Упразднить доныне
существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора…
Впредь до преобразования всего порядка судопроизводства предварительное
следствие по уголовным делам возлагается на местных судей единолично…».
В Декрете был указан порядок производства предварительного следствия по
1
Химичева Г.П. О влиянии устава уголовного судопроизводства 1864 г. на современную
судебно-правовую реформу / Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 3.
С. 95. (С. 95-97.).
2
Козявин А.А. Судьба судебных реформ в России: век XIX и век XXI / Актуальные
проблемы российского права. 2014. № 4. С. 642.
19
делам, подсудным революционным трибуналам: «Для производства по этим
делам предварительного следствия при советах образуются особые
следственные комиссии…»
1
.
Состоявшийся в июне 1920 года съезд деятелей юстиции высказался за
упразднение коллегиальности в расследовании преступлений, за ликвидацию
следственных комиссий и создание следственного аппарата по принципу
единоличного производства следствия.
21 августа 1920 г. было опубликовано положение Наркомюста «О
местных органах юстиции», а 21 октября того же года ВЦИК ввел институт
народных следователей, состоящих при советах народных судей, а также
институт «особых следователей по важнейшим делам» при отделах юстиции
и следователей по важнейшим делам при Народном комиссариате юстиции.
В последующие годы следователи состояли при губернских, окружных
и областных судах. Так начиналась история советских следственных
органов
2
.
В сентябре 1928 года следователи были изъяты из ведения судов и
подчинены прокурорам. При этом прокуратура находилась в структуре
Наркомата юстиции, а решения прокуроров о назначении и увольнении
народных следователей утверждались губисполкомами.
17 декабря 1933 года ЦИК СССР было утверждено Положение о
Прокуратуре СССР
3
, которая стала самостоятельным государственным
органом. В ее штате предусматривались должности следователей по
важнейшим делам. В то же время нижестоящие органы прокуратуры и
состоявшие при них следователи продолжали находиться в системе
Наркомюста.
1
Декрет СНК РСФСР от 24.11.1917 «О суде» / Газета Временного Рабочего и
Крестьянского Правительства, № 17, 24.11.1917
2
Олейник О.Ю. Институциональные изменения системы советского следственного
аппарата в 1920–1930-е гг // Политика, государство и право. 2015. № 7.
3
Постановление ЦИК СССР № 84, СНК СССР № 2621 от 17.12.1933 «Положение о
прокуратуре Союза ССР» / СЗ СССР, 1934, № 1, ст. 2б.
20
10 июля 1934 года был образован Наркомат внутренних дел СССР, а
ОГПУ преобразовано в Главное управление государственной безопасности
(ГУГБ) и включено в состав НКВД СССР
1
. Следственный аппарат
существовал тогда лишь в ГУГБ и подчиненных ему подразделениях.
В послевоенный период по основной массе общеуголовных
преступлений (согласно УПК РСФСР 1927 года) производилось дознание.
Следственный аппарат оставался в органах прокуратуры.
Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных
республик, принятые 25 декабря 1958 года
2
, и Уголовно-процессуальный
кодекс РСФСР1960 года
3
наделяли правом производства предварительного
следствия только следователей органов прокуратуры и госбезопасности.
Следственный аппарат милиции вновь был ликвидирован. В результате вся
нагрузка по предварительному расследованию преступлений легла на
следователей прокуратуры, в производстве которых скопилось огромное
количество уголовных дел. Органы милиции могли теперь выполнять лишь
отдельные поручения следователя и не имели права вести следствие в
полном объеме, а проводили только дознание.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 года
право производства предварительного следствия было предоставлено
органам охраны общественного порядка
4
. В его компетенцию вошло
расследование общеуголовных преступлений. Одновременно милиция
сохранила право производить дознание как форму предварительного
расследования.
1
Постановление ЦИК СССР от 10.07.1934 «Об образовании общесоюзного Народного
комиссариата внутренних дел» / Известия ЦИК СССР и ВЦИК, № 160, 11.07.1934.
2
Закон СССР от 25.12.1958 «Об утверждении Основ уголовного судопроизводства Союза
ССР и союзных республик» / Ведомости ВС СССР, 1959, № 1, ст. 15.
3
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 27.10.1960) / Ведомости ВС
РСФСР, 1960, № 40, ст. 592.
4
Указ Президиума ВС СССР от 06.04.1963 № 1237-VI «О предоставлении права
производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» /
Ведомости ВС РСФСР, 1963, № 15.
21
Следственный аппарат в органах прокуратуры сохранился, и в его
компетенцию входили уголовные дела о наиболее тяжких преступлениях, а
также по уголовные дела о преступлениях, совершенных судьями,
прокурорами, следователями и должностными лицами органов внутренних
дел, налоговой полиции, учреждений и органов уголовно - исполнительной
системы и таможенных органов, а также по уголовным делам о
преступлениях, совершенных в отношении указанных лиц в связи с их
служебной деятельностью.
1.2. Анализ действующих правовых основ функционирования
следственного управления Следственного Комитета
Попытки реформирования следственных органов после распада СССР
происходили с 1990-х годов. Однако, по прошествии почти 30 лет ученые
процессуалисты так и не пришли к единому мнению о месте российского
следователя в уголовном процессе, а также о разграничении компетенций
прокурора и следователя.
На сегодняшний день понятно одно - реформирование крайне
необходимо. Также в настоящее время следует определить само направление
развития следственных органов и уголовного процесса в целом. Например,
вернуться к судебным следователям формата реформы 1864 года или,
несмотря на опыт зарубежных стран в выборе моделей предварительного
следствия, развиваться, как принято называть «своим путем» (хотя на самом
деле - это не что иное, как пережитки советской системы правосудия,
например присутствие работников со специальными званиями юстиции в
полиции).
В настоящее время множество ученых - процессуалистов высказали
мнения по данной проблеме в своих научных статьях. Так, Л.В. Головко
считает, что реформа образования Следственного комитета была не совсем
22
удачной. Попытка отделить следствие от надзора провалилась. Так как
полномочия прокурора в рамках надзора за следствием значительно урезали
и передали руководителям следственных органов в рамках «процессуального
контроля». Также были образованы целые отделы процессуального контроля
в следственных управлениях по субъектам Российской Федерации. В итоге
надзорные полномочия превратились в «контрольные» и опять же
сохранились в рамках одного ведомства, только на сей раз не Прокуратуры, а
Следственного комитета. Также Л.В. Головко полагает, что для того чтобы
создать приемлемую модель досудебного производства на долгосрочную
перспективу нужно раз и навсегда определить правовой статус следователя,
объем полномочий прокурора, процессуальные взаимоотношения прокурора
и следователя. «Ответ на эти вопросы в их совокупности означает выбор
модели предварительного расследования, который пока так и не состоялся
1
».
На сегодняшний день существуют три модели организации
предварительного расследования (французская, германская и американская),
которые получили свои названия в силу исторических причин.
Следователь во французской системе предварительного следствия - это
полноправный представитель судебной власти - следственный судья.
Процессуальные взаимоотношения с прокурором определяется так же, как и
при отношениях с судебной властью. Прокурор имеет право обращаться
только лишь с просьбами (ходатайствами) и никаких указаний. Дознание
является прерогативой сотрудников полиции с надзором со стороны
прокуроров. При этом присутствует дифференциация как следственных
судей (общей и специализированной компетенции), так и дознавателей
(МВД, антитеррористическое подразделение, органы безопасности).
В целом система предварительного расследования выглядит
следующим образом. После появления информации о гипотетическом
преступлении всегда начинается полицейское дознание, проходящее под
1
Головко Л.В. Архетипы досудебного производства, возможные перспективы развития
отечественного предварительного следствия / Уголовное судопроизводство. 2014. № 2.
23
надзором прокурора. Дознание заканчивается предоставлением
доказательств прокурору, который и дает им юридическую оценку в рамках
полномочий по возбуждению уголовного преследования. Далее прокурор
либо отказывает в возбуждении уголовного дела, либо возбуждает его.
Последнее означает возбуждение публичного иска, который по мелким делам
направляется сразу в суд, а по сложным делам - следственному судье.
Последний начинает предварительное следствие, предъявляет обвинение,
прекращает в соответствующих случаях дело, т.е. в целом проводит в целях
установления истины по делу независимое предварительное следствие, в
ходе которого прокурор не осуществляет надзор, а просто является
обвинительной стороной в уголовном процессе.
Немецкий «следователь» - это дознаватель, проводящий дознание под
надзором прокурора. При этом прокурор полностью руководит полицейским
расследованием, а также осуществляет надзор за всеми действиями
сотрудников полиции. Предварительное следствие полностью отсутствует,
также как и судебные следователи. Все расследование происходит на уровне
полицейского дознания с возможным выделением дознания в упрощенной
форме. Судебный контроль осуществляется следственным судьей. В
германской модели присутствует принцип «объективной истины», когда
прокурор и действующая под его надзором полиция обязаны расследовать
дело всесторонне, полно и объективно, собирая в «единое» дело все
собранные сведения. При этом неважно, выгодны ли они обвинению или
защите.
В целом система предварительного расследования выглядит
следующим образом. Дознание начинается с момента получения информации
о гипотетическом преступлении и должно ответить на все вопросы,
необходимые для передачи дела в суд. В результате уже в ходе дознания с
помощью следственного судьи решаются вопросы, связанные с
обеспечением права граждан на защиту. То есть следственный судья в
германской модели предварительного расследования не ведет
24
предварительное следствие - это судья, принявший на себя одну из функций
судебного контроля.
Американская модель похожа на германскую (разветвленный судебный
контроль, линия: полиция – прокурор – суд). Однако присутствуют и
весомые отличия. Так, например, в ходе полицейского дознания полиция в
США полностью отделена от прокурора и действует независимо. Дело
прокурору поступает из полиции и именно прокурор решает вопрос о его
передаче в суд, однако надзор за полицией не осуществляет и является лишь
стороной обвинения в суде.
Также американская процессуальная модель отрицает принцип
«объективной истины». Полиция и прокурор действуют исключительно в
интересах обвинения, формируя не «единое дело», а свое собственное
«досье». Это приводит к параллельному адвокатскому расследованию,
производимому в интересах защиты.
Некоторые процессуалисты полагают, что образование единого
Следственного комитета не только самое логичное и правильное развитие
российского уголовного процесса, но и считают это чуть ли не панацеей от
всех бед. Например, так полагает Ю.А. Цветков в докладе на тему
«Суверенная национальная модель следственной власти: миф или
реальность?». Он считает, что вместо того чтобы выбирать одну из
зарубежных моделей предварительного расследования следует построить
свою суверенную, национальную модель следственной власти. По мнению
Ю.А. Цветкова «Следственный комитет стал, отечественной инновацией, не
имеющей мировых аналогов. Поэтому именно эту инновацию следует взять
за основу построения единой следственной власти в России»
1
.
Для окончательной реализации идеи, заложенной в Концепцию
судебной реформы, возможно все следствие соединить в одном месте (на
1
Цветков Ю.А. Стратегия развития следственных органов / Российский следователь. 2013.
№ 10.