25
базе существующего Следственного комитета РФ). Помимо этого автор
предлагает закрепить некоторые процессуальные полномочия:
1) законодательная «неприкосновенность» стадий возбуждения
уголовного дела, предъявления обвинения и составления обвинительного
заключения.
2) Функция депонирования доказательств на стадии предварительного
следствия должна принадлежать исключительно следователю. Изъятие у
него этой функции и передача ее другому должностному лицу (например,
следственному судье), безусловно, приведет к утрате им приоритетного
положения на досудебной стадии.
3) Процессуальная самостоят ельность следователя, понимаемая как
полное невмешательство третьих лиц в процесс расследования, в том числе и
под предлогом расширения функций прокурорского надзора
1
.
Также Ю.А. Цветков в статье «Стратегия развития следственных
органов» полагает, что логичным завершением реформы станет, во- первых,
увеличение преступлений расследованием которых должны заниматься
следователи Следственного комитета РФ. Как в свое время, а именно с
января 2011 года к подследственности СК России было отнесено
расследование налоговых преступлений, а с января 2012 года - тяжких и
особо тяжких преступлений, совершаемых несовершеннолетними и в
отношении несовершеннолетних
2
.
Во-вторых, расширение объема процессуальных полномочий
следователя в судебном производстве. Следователь вступает в правовые
отношения с судом по окончании предварительного расследования после
направления уголовного дела с утвержденным обвинительным заключением.
По мнению Ю.А. Цветкова, следователь именно в статусе следователя по
собственной инициативе либо по ходатайству прокурора должен принимать
1
Цветков Ю.А. Стратегия развития следственных органов / Российский следователь. 2013.
№ 10.
2
Цветков Ю.А. Стратегия развития следственных органов / Российский следователь. 2013.
№ 10.
26
участие в судебном производстве по направленному им в суд уголовному
делу со стадии предварительного слушания и до окончания рассмотрения
дела по существу, также высказывать свое мнение по всем возникающим при
рассмотрении уголовного дела вопросам, оказывать содействие
государственному обвинителю в представлении доказательств и обжаловать
судебные постановления
1
.
В-третьих, необходимо наделить следователя и руководителя
следственного органа полномочиями по даче указаний о проведении
оперативно-розыскных мероприятий. Также следует осуществить
автоматическую привязку возникновения обязанности конкретного органа
исполнительной власти осуществлять оперативное сопровождение к самому
факту возбуждения уголовного дела о каждом без исключения преступлении,
которая должна прекращаться только после направления уголовного дела в
суд. По мнению Ю.А. Цветкова, такое правило исключило бы весьма
распространенную ситуацию, когда по многим категориям уголовных дел
следователь остается по существу один на один со своим делом
2
.
А.М. Багмет в статье «Следователь - судья на досудебной стадии»
считает, что процессуальная самостоятельность следователя - базовая
составляющая современной парадигмы досудебного производства.
Отрицание процессуальной самостоятельности следователя, например, в
виде усиления прокурорского надзора или приведение отечественной модели
расследования в соответствие неким западным архетипам, тупиковый путь
развития юридической науки и практики
3
.
Поэтому следует поднять авторитет следователя, укрепить гарантии его
самостоятельности, наравне с судьей. Исходя из того, что следователь - это
судья на досудебной стадии процесса. Соответственно, если мы
1
Цветков Ю.А. Стратегия развития следственных органов / Российский следователь. 2013.
№ 10.
2
Цветков Ю.А. Стратегия развития следственных органов / Российский следователь. 2013.
№ 10.
3
Багмет А.М. Следователь – судья на досудебной стадии / Российский следователь. 2014.
№ 14.
27
приравниваем следователя к судье, то отсюда вытекает закономерный вывод:
прокурор не может и не должен утверждать обвинительное заключение.
Прокурор обязан внимательно изучать дело в подготовительной стадии
процесса наравне с судьей и выходить в процесс независимым и
подготовленным, со своей независимо сформированной, объективной
позицией, не связанной мнением прокурора, утвердившего обвинительное
заключение. Если в ходе судебного разбирательства станет ясно, что
подсудимый невиновен, то государственный обвинитель должен добиваться
его оправдания
1
.
Однако А.М. Багмет полагает, что государственный обвинитель будет
так поступать только в том случае, если он не будет связан подписью
вышестоящего прокурора в обвинительном заключении. Только тогда он
будет искать истину, а не гнаться за показателями. И все судопроизводство
переориентируется на установление истины, не пожертвовав при этом
состязательностью
2
.
Федеральным законом от 05.06.07 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в
Уголовно-Процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный
закон «О прокуратуре Российской Федерации»
3
в системе органов
прокуратуры была образована новая структура - Следственный комитет при
прокуратуре Российской Федерации.
1 августа 2007 года Президентом Российской Федерации был подписан
Указ №1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской
1
Багмет А.М. Следователь – судья на досудебной стадии / Российский следователь. 2014.
№ 14.
2
Багмет А.М. Следователь – судья на досудебной стадии / Российский следователь. 2014.
№ 14.
3
О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон от
05.06.2007 № 87-ФЗ (ред. от 22.12.2014) / Российская газета, № 127, 06.06.2014.
28
Федерации»
1
, регламентирующий порядок создания и функционирования
нового органа государства.
Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации
сформирован и начал свою деятельность с 7 сентября 2007 г. С этого времени
начинает свою историю новый следственный орган государства, в
обязанности которого входит осуществление предварительного
расследования по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях,
преступлениях, имеющих повышенную общественную значимость,
например, коррупционной направленности.
Окончательное отделение следствия от прокуратуры произошло 15
января 2011 года. С этого времени вступил в силу Федеральный закон от
28.12 2010г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»
2
,
а Президентом РФ подписан Указ от 14.01.2011г. №38 «Вопросы
деятельности Следственного комитета Российской Федерации»
3
.
В соответствии с данными документами, Следственный комитет
Российской Федерации является самостоятельным федеральным органом,
осуществляющим в соответствии с законодательством Российской
Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства.
Оперативное и качественное расследование преступлений, защита прав
и законных интересов граждан по-прежнему остаются главной задачей
следственных органов. Также в настоящее время следователи есть в
Следственном управлении ФСБ, а также Следственном департаменте МВД.
Стоит отметить тот факт, что ранее следователи были и в ФСКН, однако в
1
Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации: Указ
Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 1004 / [Электронный ресурс] Режим доступа:
https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12055103/.
2
О Следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28.12.2010 №
403-ФЗ (ред. от 27.12.2019) / Собрание законодательства РФ, 31.12.2018, № 53 (часть I),
ст. 8462.
3
Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации: Указ
Президента РФ от 14.01.2011 № 38 (ред. от 02.09.2019) / Собрание законодательства РФ,
02.09.2019, № 35, ст. 4950.
29
соответствии с Указом Президента РФ от 05.04.2016 №156 данная служба
упразднена, а ее функции переданы МВД
1
.
1.3. Организационная структура и правовой статус Следственного
комитета Российской Федерации
В 2007 г. в связи с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. №
87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс
Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской
Федерации» структура органов прокуратуры претерпела серьезные
изменения
2
. Произошло организационное разграничение функций в сферах
осуществления надзора за соблюдением законности при производстве
дознания, предварительного следствия и рассмотрении уголовных дел в
судах, с одной стороны, и организации и проведения следственных действий
в рамках процессуальных полномочий по осуществлению следственных
действий, имеющихся у органов прокуратуры, с другой стороны.
Данным законом был создан Следственный комитет при прокуратуре
Российской Федерации. Несмотря на то, что Следственный комитет
создавался при прокуратуре, ему изначально предоставлялась большая
степень организационной самостоятельности, которая указывала на
автономию новой структуры. Характеризовалась она следующими
особенностями:
1. Председатель Следственного комитета, хотя и являлся Первым
заместителем Генерального прокурора РФ, но назначался и освобождался от
должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.
1
О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом
наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции:
Указ Президента РФ от 05.04.2016 № 156 (ред. от 15.05.2018) / Собрание законодательства
РФ, 21.05.2018, № 21, ст. 2981.
2
О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон от
05.06.2007 № 87-ФЗ (ред. от 22.12.2014) / Российская газета, № 127, 06.06.2014.
30
2. Председатель Следственного комитета имел первого заместителя и
заместителей, которые назначались на должность и освобождались от
должности Президентом РФ по представлению Председателя Следственного
комитета, а не Генерального прокурора РФ.
3. Работники Следственного комитета, хотя и являлись прокурорскими
работниками, назначались на должность и освобождались от должности в
порядке, устанавливаемом Председателем Следственного комитета, а не
Генеральным прокурором РФ.
4. Председатель Следственного комитета наделялся широкими
полномочиями по осуществлению руководства Следственным комитетом,
включая, в частности, право утверждать структуру, штатное расписание и
полномочия его структурных подразделений.
5. Положение о Следственном комитете при прокуратуре Российской
Федерации утверждалось Президентом РФ.
Необходимо отметить, что идея о создании Следственного комитета в
России не является новой. Одно из направлений судебной реформы 1864 г.
заключалось в принятии решения вывести следственные органы из состава
полиции и передать их в организационную структуру судов. Этот этап
развития института предварительного следствия связан с зарождением
судебной модели организации следственного аппарата в России. В рамках
названной модели следственная служба развивалась вплоть до 1917 г. После
революции следственные подразделения стали создаваться практически при
всех правоохранительных органах, что стало определенной традицией
советской модели следствия
1
.
В конце 80-х гг. прошлого столетия высказывались предложения о
разделении функций надзора и следствия и объединении в рамках одного
следственного органа всех подразделений, осуществляющих
предварительное следствие. В 1989 г. был проведен удачный эксперимент:
1
Мехтиханова Л. В., Романенко А. В. Генезис развития органов прокуратуры и следствия
в Российской Федерации // Мировой судья. 2012. № 5. С. 7. (С.6–12).
31
органам предварительного следствия МВД предоставили самостоятельность.
В 1993 г. Верховный Совет России принял в первом чтении закон о
Следственном комитете, но последующие события октября этого же года
поставили точку в этой законопроектной деятельности.
В 2002 г. депутаты Государственной Думы РФ Иваненко и Артемьев
внесли на рассмотрение законопроект о создании Федеральной службы
расследований, но закон так и не был принят. В 2003 г. первый заместитель
Главы администрации Президента РФ Дмитрий Козак предложил передать
надзор за соблюдением законов Минюсту России, следствие - Следственному
комитету при МВД, а прокурорам оставить лишь обвинительные
полномочия. Подобные предложения обосновывались, в том числе решением
Совета Европы о необходимости реформирования российской прокуратуры.
Представители Генеральной прокуратуры РФ и депутаты Государственной
Думы РФ не скрывают, что это был первый шаг к созданию в России единой
службы расследований.
Отмечалось, что реализация реформы на практике будет
способствовать повышению независимости органов предварительного
расследования и большей процессуальной самостоятельности следователей.
При этом в результате освобождения от осуществления руководства
деятельностью следователей прокуроры получат возможность более
эффективно осуществлять надзор за соблюдением закона при производстве
дознания, предварительного следствия и при рассмотрении уголовных дел в
судах.
Реформа следственных органов была завершена принятием
Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном
комитете Российской Федерации» в соответствии с которым Следственный
комитет обозначен как федеральный государственный орган,
осуществляющий в соответствии с законодательством Российской
Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства.
32
Положение о Следственном комитете Российской Федерации
утверждено Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38, оно завершает
замыкание организации данного органа именно на Президента РФ. В
соответствии с Законом о СК Президент РФ осуществляет руководство
деятельностью Следственного комитета, устанавливает его штатную
численность, в том числе штатную численность военных следственных
органов.
Система Следственного комитета определена ст. 12 Федерального
закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете
Российской Федерации». В нее входят:
1) центральный аппарат Следственного комитета;
2) главные следственные управления и следственные управления
Следственного комитета по субъектам Российской Федерации (в том числе
их подразделения по административным округам) и приравненные к ним
специализированные (в том числе военные) следственные управления и
следственные отделы Следственного комитета;
3) следственные отделы и следственные отделения Следственного
комитета по районам, городам и приравненные к ним, включая
специализированные (в том числе военные) следственные подразделения
Следственного комитета.
Следственный комитет возглавляет Председатель Следственного
комитета, который несет персональную ответственность за выполнение
стоящих перед Следственным комитетом задач и реализацию
государственной политики в установленной сфере деятельности. Он
назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ,
которому ежегодно представляется доклад о реализации государственной
политики в установленной сфере деятельности, состоянии следственной
деятельности и проделанной работе по повышению ее эффективности.
Председатель Следственного комитета имеет первого заместителя и
33
заместителей. Количество заместителей Председателя Следственного
комитета устанавливается Президентом РФ.
Служба в Следственном комитете является федеральной
государственной службой, которую проходят сотрудники Следственного
комитета. Гражданин, впервые назначаемый на должность в Следственном
комитете, принимает Присягу сотрудника Следственного комитета РФ.
Сотрудникам Следственного комитета (кроме военнослужащих)
присваиваются специальные звания. Следственным комитетом РФ утвержден
Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных
служащих Следственного комитета РФ.
Необходимо учитывать, что Федеральный закон от 28 декабря 2010 г.
№ 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» не
вмешивается в сферу регулирования уголовно-процессуального
законодательства, соответственно, не наделяет следователей какими-то
особыми полномочиями, которые бы противоречили российскому УПК.
Предназначение данного закона - подвести итог в организации
Следственного комитета и закреплении его особого статуса, отличного от
органов прокуратуры.
Несмотря на историю нового государственного органа, споры вокруг
его статуса не утихают. В юридической науке выделены некоторые
«болевые» точки, которые в большей мере становятся предметом дискуссий.
Одна из них - отнесение Следственного комитета к той или иной ветви
власти. Основная точка зрения базируется на том, что он, как и любой другой
следственный орган, может быть только органом исполнительной власти,
хотя бы по принципу исключения из законодательной и судебной ветвей
власти. При Президенте РФ действуют Совет Безопасности и Администрация
Президента (ст. 83 Конституции РФ
1
), создание иных органов при
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008
№ 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) /
Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
34
Президенте РФ не предусмотрено. Б.В. Доржиев считает, что в законе
должен быть прямо прописан статус - «федеральный орган исполнительной
власти»
1
. Профессор Н.А. Колоколов полагает, что данный момент носит
негативную окраску, посягающую на самостоятельность следователя,
поскольку в рамках административных правоотношений нижестоящие
подчиняются вышестоящим
2
.
Весьма непростыми остаются отношения Следственного комитета и
Прокуратуры. И.В. Маслов видит в этом даже определенную
закономерность: «Думается, что одной из причин конфликта ведомств
послужил порядок создания СКР как системы. Вновь созданная система
должна аргументировать целесообразность своего образования, а для этого
показать большую результативность своей деятельности. Расчлененная
материнская система, напротив, стремится к обратному обоснованию -
нецелесообразности и неэффективности реформы. Поэтому противостояние
и конфликт ведомств на первоначальном этапе становления СКР и
прокуратуры, лишенной следствия, был, как представляется, неизбежен и
предсказуем»
3
.
И.В. Маслов указывает, что следователь так и остался участником
уголовного судопроизводства со стороны обвинения (гл. 6 УПК РФ
4
),
квалифицируя его деятельность как обвинение-расследование с отдельными
вкраплениями реализации функций защиты и разрешения дела. Автор
настаивает, что контроль над следователем только усилился. За исключением
ведомственного контроля прокурорский надзор за предварительным
следствием, по сути, остался в тех же рамках: Влияние прокурора на ход
1
Доржиев Б. В., Горюнов В. В. Статус Следственного комитета и новые полномочия
прокурора // Законность. 2011. № 11. С. 14–18.
2
Колоколов Н. А. Уголовная юстиция: связь времен // Уголовное судопроизводство. 2010.
№ 4. С. 2–3.
3
Маслов И. В. От Следственного комитета к единому органу расследования // Законность.
2012. № 3. С. 35–41.
4
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред.
от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) / Собрание законодательства РФ,
30.07.2018, № 31, ст. 4817.