35
предварительного расследования обусловлено не списочным количеством
его прав и обязанностей, а тем, что именно он является завершающим звеном
досудебного производства
1
.
Статья 37 УПК РФ закрепляет, что прокурор является должностным
лицом, уполномоченным в пределах компетенции осуществлять от имени
государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а
также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов
предварительного следствия. Определена модель взаимодействия прокурора
и следователя в случае возникновения разногласий. Так, в случае несогласия
руководителя следственного органа либо следователя с требованиями
прокурора об устранении нарушений федерального законодательства,
допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе
обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к
руководителю вышестоящего следственного органа.
В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного
органа с указанными требованиями прокурора последний вправе обратиться
к Председателю Следственного комитета РФ или руководителю
следственного органа федерального органа исполнительной власти (при
федеральном органе исполнительной власти). В случае несогласия
Председателя Следственного комитета РФ или руководителя следственного
органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном
органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении
нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе
предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному
прокурору РФ, решение которого является окончательным.
Статья 44 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О
Следственном комитете Российской Федерации» посвященная
прокурорскому надзору, обладает некоторыми признаками некорректности,
1
Маслов И. В. От Следственного комитета к единому органу расследования // Законность.
2012. № 3. С. 35–41.
36
поскольку в качестве объекта надзора выделяет непосредственно
Следственный комитет, а не его органы и должностных лиц.
Вышеприведенные обстоятельства указывают на незавершенность
работы по созданию единого следственного органа, которая характеризуется
еще и определенной конкурентной средой внутри правоохранительной
системы. Это означает, что каждый шаг реформирования должен быть
тщательно выверен и соотнесен как с требованиями отечественной
юридической науки, так и зарубежным опытом, показывающим и
положительные и отрицательные моменты формирования различных
моделей предварительного расследования уголовных дел.
Нужно достаточно четко представлять, что предлагаемые изменения (и
отказ от стадии возбуждения уголовного дела
1
, и введение в досудебное
производство следственного судьи
2
) - это путь к последующей ликвидации
предварительного следствия под различными благовидными предлогами,
такими как деформализация следствия, сокращение сроков расследования,
обеспечение прав как обвиняемых, так и потерпевших, и пр.
Укрепление следственных органов - настоятельная необходимость
сегодняшнего дня, и этот курс взят законодателем
3
.
Структура системы органов уголовного преследования в существенной
степени зависит от места и роли, отведенной органам прокуратуры в
конкретной стране на том или ином историческом этапе. С изменением
парадигмы уголовного процесса, упрочением состязательности, передачей
суду практически всех полномочий по контролю за действиями и решениями
1
Боруленков Ю. П.Доследственная проверка: за и против //Российский следователь. 2013.
№ 19. С. 48.
2
Смирнов А. В. Почему России нужен новый Уголовно-процессуальный кодекс //
Уголовный процесс. 2014. № 9. С. 82.
3
Боруленков Ю.П. В современных российских реалиях альтернативы предварительному
следствию нет // Эволюция следствия в России: история и современность: материалы
Международной научно-практической конференции (Санкт-Петербург, 14 декабря 2017
года) / под общ. ред. А.И. Бастрыкина. – Спб.: Санкт-Петербургская академия
Следственного комитета Российской Федерации, 2018. С. 16-27.
37
следователя, предпринята попытка ограничить сферу деятельности
прокурора на досудебной стадии чисто надзорными полномочиями.
Кроме того, очевидна нехватка полномочий по руководству
предварительным расследованием, что свидетельствует о перманентной в
зависимости от обстоятельств изменяющейся самоидентификации
прокуратуры: то как надзорного органа, то - контрольного.
Негативная оценка качества предварительного следствия дается даже
посредством таких критериев, как малое количество дошедших до суда дел
или небольшого процента оправдательных приговоров.
Любые предложения о реорганизации, ликвидации каких-либо
правоохранительных органов, изменении структуры их системы должны
быть взвешенными и базироваться на глубочайшем мониторинге, расчете
соотношения ожидаемых позитивных и неизбежных негативных
последствий.
К изменению процессуального законодательства следует подходить
системно, обеспечивая достаточно глубокий мониторинг социальной среды,
в которую помещается тот или иной правовой институт, учитывая каждый из
элементов системы и их связи.
Государственная уголовная политика должна базироваться на четком
понимании того, каких изменений в преступности можно ожидать, если
предпринять меры по реорганизации тех или иных правоохранительных и
судебных институтов.
Сегодня следует констатировать, что в условиях нынешней парадигмы
уголовного процесса альтернативы Следственному комитету нет.
Радикальные предложения о ликвидации предварительного расследования
как формы досудебного производства по уголовным делам не основаны на
современных российских реалиях
1
.
1
Боруленков Ю.П.Фиксированные сроки следствия как рудимент российского уголовного
процесса // Расследование преступлений: проблемы и пути их решения: сборник научно-
практических трудов. Вып. 3. М.: Академия Следственного комитета Российской
Федерации, 2014. С. 59-65.
38
Безусловно, следствие в том виде, в котором оно сейчас пребывает,
слишком громоздкое, негибкое. Назрела настоятельная необходимость
деформализации предварительного расследования, как в плоскости
организации расследования, так и с позиции теории доказательств. И эту
работу следует начать в рамках сложившейся структуры следственных
органов.
Таким образом, впервые в России идея создания следственного
ведомства, организационно и функционально независимого от иных органов
государственной власти, была реализована Петром I в ходе судебной
реформы, одним из направлений которой стало разделение уголовного
процесса на стадии предварительного расследования и судебного
разбирательства. Впоследствии, на протяжении второй четверти XVIII –
начала XIX в. происходила деформация заложенных Петром I основ модели
независимого вневедомственного следствия.
В начале XIX в. обнаружились недостатки административной модели
следственного аппарата. Организационная подчиненность следственной
службы руководству Министерства внутренних дел и связанная с этим
незаинтересованность ведомства в уголовном преследовании должностных
лиц органов государственной власти обусловили значительный рост
коррупции и, как следствие, сопутствующих ей видов преступности, в
первую очередь - экономической. Стало очевидным, что при такой модели
организации следственный аппарат способен эффективно противостоять
только общеуголовным преступлениям и не вполне приспособлен для
борьбы с опасными посягательствами на основы государственности.
В настоящее время Следственный комитет Российской Федерации не
входит ни в структуру какого-либо органа государственной власти, ни в
какую-либо из ветвей государственной власти. По сути, реализуемая им
следственная власть является продолжением президентской власти и может
рассматриваться как элемент сдержек и противовесов в системе разделения
властей.
39
Несмотря на относительную «молодость», деятельность и дальнейшее
развитие вновь созданного следственного ведомства будет строиться на
принципах уважения и преемственности глубоких исторических традиций
российского следствия, основы которого были заложены еще Петром I, и
которые в новых условиях работы будут последовательно развиваться.
Глава 2. Анализ правового статуса следственного управления
Следственного Комитета по субъекту Российской Федерации
2.1. Место и роль следственного управления Следственного Комитета
по субъекту Российской Федерации в структуре СК РФ
Следственные управления Следственного комитета по субъектам
Российской Федерации входят в структуру Следственного комитета
1
.
К следственным управлениям Северо-Кавказского федерального
округа относятся:
Следственное управление Следственного комитета Российской
Федерации по Кабардино-Балкарской Республике;
Cледственное управление Следственного комитета Российской
Федерации по Карачаево - Черкесской Республике;
Cледственное управление Следственного комитета Российской
Федерации по Республике Ингушетия;
Cледственное управление Следственного комитета Российской
Федерации по Республике Северная Осетия-Алания;
Следственное управление Следственного комитета Российской
Федерации по Ставропольскому краю;
Следственное управление Следственного комитета Российской
Федерации по Чеченской республике.
Основной задачей указанных следственных органов является
проведение проверок сообщений о преступлении и расследование
преступлений, отнесенных в соответствии со ст. 51 УПК РФ к
подследственности следователей СК России.
Это тяжкие и особо тяжкие преступления:
1
Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации: Указ
Президента РФ от 14.01.2011 № 38 (ред. от 02.09.2019) / Собрание законодательства РФ,
02.09.2019, № 35, ст. 4950.
41
убийство, причинение тяжкого вреда здоровью со смертельным
исходом,
изнасилование,
насильственные действия сексуального характера,
похищение человека,
террористические акты,
захват заложников,
коррупционные преступления - получение и дача взятки,
должностные преступления - злоупотребление должностными
полномочиями и превышение должностных полномочий,
налоговые преступления.
Кроме того, к подследственности следователей следственных
управлений отнесены отдельные преступления небольшой и средней тяжести
- нарушение неприкосновенности жилища, нарушение правил безопасности
при ведении горных, строительных или иных работ, производство, хранение,
перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание
услуг, не отвечающих требованиям безопасности.
Также следователями расследуются тяжкие и особо тяжкие
преступления, совершенные несовершеннолетними или в отношении них, и
преступления, совершенные специальными субъектами – депутатами и
кандидатами в депутаты различных уровней власти, судьями, прокурорами,
следователями всех правоохранительных органов, адвокатами и др.
Соответственно, по существу в следственных управлениях будут
рассмотрены поступающие сообщения о преступлениях, отнесенных к
подследственности следственных органов СК России, ходатайства и жалобы
по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении,
находящимся в производстве, жалобы на действия (бездействие) и решения
должностных лиц следственных органов СК России, предложения о
совершенствовании их деятельности.
42
Следственные управления не являются контролирующими органами и
не наделены правом рассмотрения гражданско-правовых и
административных споров, а также функциями по надзору за деятельностью
иных правоохранительных органов.
Следственные управления не вправе давать оценку законности
действий (бездействия) и решений государственных органов, органов
местного самоуправления, их должностных лиц, руководителей организаций
и граждан, не связанных с подготовкой или совершением преступлений.
Следователи, дознаватели, оперативные службы органов полиции и
иных правоохранительных органов не находятся в подчинении СК России,
поэтому решения, принятые работниками иных органов правопорядка,
следует обжаловать непосредственно в орган, принявший решение
(вышестоящему должностному лицу), прокурору или в суд. Поступающие
обращения граждан по вопросам несогласия с действиями (бездействием),
процессуальными решениями органов полиции, прокуратуры, суда не могут
быть рассмотрены по существу органами СК России и подлежат
направлению в компетентные органы в течение семи дней со дня их
поступления.
К компетенции следственных управлений не относятся также
обращения граждан по вопросам разрешения трудовых споров,
некачественного обеспечения коммунальными услугами, предоставления
жилья, жалобы на неэффективное рассмотрение обращений граждан иными
государственными органами.
Обращения, в которых заявители выражают несогласие с решениями,
принятыми судьями, прокурорами, руководителями следственных органов и
следователями, и в связи с этим ставят вопрос о привлечении их к
ответственности, высказывая предположение о возможном совершении
указанными лицами должностного преступления, при отсутствии в них
конкретных данных о признаках преступления, не требуют проверки в
порядке, предусмотренном ст.144, 145 УПК РФ.
43
Проверка законности и обоснованности решений, принятых
указанными должностными лицами при реализации имеющихся у них
полномочий, осуществляется по правилам, установленным соответствующим
процессуальным законодательством, и не может подменяться
инициированием уголовного преследования в отношении должностных лиц,
их принявших.
Одним из планируемых нововведений следует указать изменения,
которые предлагается внести в федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ
«О государственной судебно-экспертной деятельности в РФ» и федеральный
закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете РФ».
Согласно проекту закона, СК будет относиться к федеральным органам
власти, в которых могут создаваться государственные судебно-экспертные
учреждения и экспертные подразделения.
Одновременно с этим, как говорится в пояснительной записке, на СК
будут возложены полномочия по проведению судебных экспертиз, в том
числе с использованием полиграфа, которые назначаются в рамках
уголовно-процессуального законодательства РФ. В частности, речь идет о
таких экспертизах, как молекулярно-генетическая, лингвистическая,
психофизиологическая, дактилоскопическая, баллистическая, пожарно-
техническая, медико-криминалистическая, подчерковедческая, финансово-
аналитическая и других
1
.
Особое положение следователя обусловлено тем, что государство
возложило на него функцию предварительного расследования для
обеспечения уголовного преследования виновных в совершении
преступлений лиц, защиты прав и законных интересов лиц и организаций,
потерпевших от преступления, защиты личности от необоснованного
1
Законопроект № 663034-7 О внесении изменений в Федеральный закон «О
государственной судебно- экспертной деятельности в Российской Федерации» и
Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» / [Электронный
ресурс] Режим доступа:
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=663034-7.
44
обвинения, принятия мер по предупреждению и пресечению преступлений и
т.д.
Предварительное следствие производится следователями
Следственного комитета РФ, органами федеральной службы безопасности и
внутренних дел.
Круг уголовных дел, расследование которых относится к компетенции
следователей каждого из перечисленных ведомств, иными словами,
подследственность, различен. Но процессуально-правовое положение любого
следователя при производстве расследования по конкретному уголовному
делу абсолютно одинаково и не зависит ни от того, к какому ведомству
данный следователь относится, ни от его должности в рамках родового
понятия «следователь» (следователь, старший следователь, следователь по
особо важным делам), ни от характера расследуемого преступления.
Это юстиционное явление принято связывать с понятием
процессуальной самостоятельности, сравнимой с гарантированной
Конституцией РФ судейской независимостью.
В законе (п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ) правило о процессуальной
самостоятельности следователя сформулировано следующим образом: при
производстве предварительного следствия по уголовному делу следователь
уполномочен самостоятельно направлять ход расследования, принимать
решения о производстве следственных и иных процессуальных действий, за
исключением случаев, когда в соответствии с УПК РФ требуется получение
судебного решения или согласия руководителя следственного органа.
За этими исключениями следователь (при наличии законного повода и
основания) самостоятельно принимает решение о возбуждении уголовного
дела, о производстве следственных действий, о вызове лиц для дачи
показаний, экспертных заключений и т.д., о задержании подозреваемого,
применении предусмотренных УПК РФ мер пресечения и другого
принуждения и о привлечении лица в качестве обвиняемого, а по окончании