18
Рисунок 1.2 Виды муниципальных образований
Признание и гарантированность государством местного
самоуправления предполагает наличие определенных обязательств со
стороны государства в части создания необходимых правовых,
экономических, финансовых условий и предпосылок для успешного развития
местного самоуправления.
Правовой основой бюджетного процесса в местном самоуправлении
являются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый Кодекс РФ,
Федеральный закон №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ», законодательство субъектов российской федерации о
местном самоуправлении в целом и о его финансово-бюджетных
полномочиях, уставы муниципальных образований, нормативно-правовые
акты органов и должностных лиц местного самоуправления.
Виды
муниципальных
образований
Городское поселение
- поселок
(городского типа)
Сельское поселение
– поселок, село или
их объединение
Муниципальный район –
несколько поселений,
объединенных одной
территорией
Городской округ-
городское поселение,
не входящее в
муниципальный район
Внутригородская
территория города
федерального значения
19
Рисунок 1.3 Нормативно-правовые основы формирования
местного бюджета
Конституция РФ является важнейшим документом, имеющим
федеральное значение, регламентирующим деятельность органов
самоуправления, в том числе в части формирования и исполнения местных
бюджетов. Согласно Конституции Российской Федерации, органы местного
самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью,
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают
местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а
также решают иные вопросы местного значения.
7
Наиболее существенным и емким из законодательных актов в сфере
бюджетных отношений является Бюджетный Кодекс Российской
Федерации.
8
Бюджетная система Российской Федерации, в части регулирования
межбюджетных отношений, имеет следующую структуру:
7
Конституция Российской Федерации с комментариями для изучения и понимания /Лозовский
Л.Ш., Райзберг Б.А. – Москва: ИНФРА-М, 2003.- 580с.
8
Бюджетный Кодекс Российской Федерации. – Москва: Эксмо, 2015.- 636 с.
Нормативно-
правовые основы
формирования
местного бюджета
Конституция РФ
Бюджетный Кодекс РФ
Налоговый Кодекс РФ
Федеральный закон №131 - ФЗ «Об общих
принципах организации местного
самоуправления в РФ»
Федеральные законы, законы субъектов РФ
Уставы и иные правовые акты муниципальных
органов местного самоуправления
20
1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных
фондов.
2. Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных
государственных внебюджетных фондов.
3. Местные бюджеты, в том числе:
- бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов,
бюджеты внутригородских муниципальных образований городов
федерального значения;
- бюджеты городских и сельских поселений.
9
Согласно принципу самостоятельности бюджетов муниципальных
образований, органы местной власти имеют право реализовывать бюджетный
процесс, который представляет собой планирование, утверждение,
исполнение и оценку результатов исполнения местного бюджета.
В Бюджетном кодексе отмечено, что местные бюджеты предназначены
для выполнения расходных обязательств муниципального образования.
Органы местной власти, в соответствии с действующим законодательством,
исполняют следующие бюджетные полномочия:
- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного
бюджета;
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета;
- установление и исполнение расходных обязательств муниципального
образования;
- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из
местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных
бюджетов;
- осуществление муниципальных заимствований, управление
муниципальным долгом;
- иные бюджетные полномочия.
10
9
Воронин Ю. М. Бюджетная система Российской Федерации / Ю.М. Воронин. – Москва: ИПК
Коста, 2011. - 864 c.
21
Также Бюджетным Кодексом РФ определены полномочия органов
местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов.
При этом представительные органы местного самоуправления могут вводить
местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и
представлять льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им
налоговым законодательством РФ.
11
Нормативно-правовым актом, регулирующим налоговые доходы
местных бюджетов, является Налоговый кодекс. Главная задача, которую
решает данный закон - это кодификация правил, регулирующих
взаимоотношения налоговых органов и налогоплательщиков. В Налоговом
кодексе РФ осуществлено закрепление налогов по уровням бюджетной
системы с выделением федеральных, региональных и местных. Налоговым
Кодексом РФ установлены виды налогов и сборов, взимаемых в Российской
Федерации. Местные налоги - это налоги, которые установлены Налоговым
кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов
муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на
территориях соответствующих муниципальных образований, если
Налоговым кодексом не предусмотрено иное. Местные налоги вводятся в
действие и прекращают действовать на территориях муниципальных
образований в соответствии с Налоговым кодексом и нормативными
правовыми актами представительных органов муниципальных образований о
налогах. Основной резерв пополнения местных бюджетов – эффективное
использование земельных ресурсов и полное привлечение их к
налогообложению, работа по оформлению имущества, находящегося в
собственности физических лиц.
Следующим нормативно-правовым актом, регулирующим
функционирование местного бюджета является закон Федеральный закон
10
Бюджетный Кодекс Российской Федерации. – Москва: Эксмо, 2015.- 636 с.
11
Бюджетный Кодекс Российской Федерации. – Москва: Эксмо, 2015.- 636 с.
22
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации». В соответствии с данным законом, федеральные
органы государственной власти, органы государственной власти субъектов
Федерации обеспечивают муниципальным образованиям (городам, районам,
поселкам, селам) минимальные местные бюджеты, а минимально
необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами
субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной
обеспеченности. Доходная часть минимальных бюджетов обеспечивается
посредством закрепления на долговременной основе Федеральным Законом и
законами субъектов Российской Федерации доходных источников.
12
Кроме вышеперечисленных законодательных актов, немаловажными
источниками бюджетного законодательства, регулирующими местные
бюджеты являются решения о бюджете муниципальных образований, отчеты
об исполнении бюджета, иные нормативно - правовые документы
муниципальных органов местного самоуправления.
1.3. Роль местных бюджетов в бюджетной системе государства
На сегодняшний день одним из наиболее важных механизмов,
позволяющих государству проводить экономическую и социально-
культурную политику, является финансовая система, которая состоит из трех
уровней - федеральный, региональные и местные бюджеты. Бюджеты
муниципальных образований (местные бюджеты) обладают высокой
значимостью, так как в них находят свое отражение социальные,
экономические, политические, организационные и другие процессы,
происходящие в муниципальном образовании.
В бюджетной системе Российской Федерации местные бюджеты
являются самыми многочисленными. Им принадлежит важная роль в
12
Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
23
финансировании местных потребностей, в обеспечении защиты населения,
проживающего на территории муниципальных образований. В связи с этим
на органы местного самоуправления возложены полномочия по созданию
соответствующей экономической базы. Формирование местных бюджетов и
управление ими становятся приоритетными для органов местного
самоуправления.
13
Местный бюджет представляет собой важную составляющую любого
муниципального образования, потому что от эффективности финансового
управления зависят большинство вопросов жизнеобеспечения населения и
его социальная стабильность.
Местные бюджеты являются одним из важнейших звеньев бюджетной
системы Российской Федерации. Местные бюджеты являются финансовой и
экономической базой местного самоуправления. Данный факт является особо
важным в связи с тем, что в местных бюджетах оседает существенная доля
национального дохода.
Следует заметить, что местное самоуправление обеспечивает решение
полного комплекса вопросов жизнеобеспечения населения, вследствие этого
оно обязаны обладать достаточными средствами для реализации социальной
и экономической политики. Законодатель в Конституции Российской
Федерации закрепил, что органы местного самоуправления самостоятельно
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
14
Бюджетный Кодекс Российской Федерации дает следующее
определение понятия «бюджет». Под ним понимается форма образования и
расходования денежных средств, предназначенных для финансового
обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
15
13
Ермасова Н. Б. Бюджетная система/ Н.Б. Ермасова. - Москва: Высшее образование, 2012. - 720 c.
14
Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации / П.И. Вахрин. – Москва: Дашков и
К, 2013. - 669 c.
15
Бюджетный Кодекс Российской Федерации. – Москва: Эксмо, 2015.- 636 с.
24
Кроме того, средства местных бюджетов отнесены к объектам
муниципальной собственности. Таким образом, органы местной власти
наделяются государственными полномочиями на территории данного
муниципального образования.
Местный бюджет представляет собой правовой акт, в форме решений
представительных органов местного самоуправления. С помощью местного
бюджета реализуется принцип демократизма в бюджетной и управленческой
деятельности. Данные решения могут быть представлены отчетами об
исполнении бюджета. Если определить понятие местного бюджета как
экономической категории, то его сущность выражается в формировании
денежных фондов, предопределенных для осуществления местного
самоуправления.
16
Местные бюджеты могут формироваться из основных трех источников:
1) государственных средств, передаваемых органам местного
самоуправления органами государственной власти в виде финансовых
ресурсов или доходных источников, а также прав, предусмотренных
законодательством (федеральным и субъекта федерации, на территории
которого находится муниципальное образование);
2) собственных средств муниципального образования, создаваемых за
счет деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и
организаций (доходы от использования муниципальной собственности,
предоставления услуг и тому подобное);
3) заемных средств или средств муниципального кредита.
Соотношение названных трех основных источников в структуре
местных бюджетов обусловливает самостоятельность данного
муниципального образования, поскольку преимущество в структуре
бюджетов первой или третьей группы источников создает зависимость от
органов государственной власти или кредитных учреждений, ограничивая
16
Шевелева Н. А. Бюджетная система России/ Н.А. Шевелева.- Санкт-Петербург: Издательский
дом Санкт-Петербургского государственного университета, 2013. - 280 c.
25
тем самым целевое направление средств на нужды населения
муниципального образования. Следовательно органы местного
самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных
ко второй группе. Таким образом, самостоятельность местных бюджетов
зависит в существенной степени от собственной финансовой деятельности
органов местной власти, их предприятий и организаций, а также от степени
профессионализма кадров органов местного самоуправления, занимающихся
организацией финансовой деятельности.
17
Рассматривая местный бюджет, как экономическую категорию, то
необходимо заметить, что его роль проявляется посредством выполняемых
функций. С помощью этих функций местные органы, распределяя
финансовые средства, организуют поддержку отдельных областей
экономики, социально значимых для населения, нуждающихся во вливании
средств. Кроме того, местный бюджет позволяет государству адресовать
финансовые потоки на такие сферы как образование, медицина. Функция
формирования финансовых фондов состоит в концентрации денежных
средств в органах местного самоуправления. В местный бюджет зачисляются
денежные средства, доходы от использования имущества, находящегося в
муниципальной собственности, местные налоги и сборы, а также отчисления
от федеральных и региональных налогов и сборов и т.д. Аккумуляция
финансовых средств в бюджете дает возможность обеспечить ритмичное
экономическое и социальное развитие территории.
18
Бюджет конкретной территории представляет собой значимый
инструмент регулирования и стимулирования экономических отношений, а
также увеличения эффективности производства. Существенную роль при
17
Романовский М.В. Бюджетная система Российской Федерации/ М.В. Романовский. – Москва:
Юнити, 2013.- 512 с.
18
Денисова И. П. Бюджетная система Российской Федерации / И.П. Денисова. – Москва:
Феникс, 2013. - 288 c.
26
этом играет социальная направленность финансовых средств местного
бюджета.
После формирования доходной части бюджета, то есть когда известны
источники поступления финансовых ресурсов, необходимо обозначить
расходные показатели бюджета. Здесь обнаруживает свое истинное значение
распределительная функция местного бюджета. Необходимо отметить, что
роль распределительной функции состоит в перераспределении денежных
средств между статьями местного бюджета и группами расходов,
финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской
Федерации.
Необходимость распределительной функции определена наличием
финансовых средств в одной отрасли (получение прибыли предприятием и
выплата налогов) и недостатком финансирования таких сфер, как
здравоохранение, образование, социально-культурная, а также жилищно-
коммунальное хозяйство. Собственно поэтому и появляется необходимость в
перераспределении всех зачисляющихся в бюджет доходов по расходным
статьям местного бюджета. Органы местного самоуправления регулируют
бюджетные отношения на соответствующей территории в соответствии с
компетенцией, определяемой законодательством Российской Федерации и ее
субъектов. Местное самоуправление принимает решения по вопросам
использования и распределения бюджетных доходов.
Третья функция, характеризующая бюджет как экономическую
категорию, это контрольная функция бюджета. Контрольная функция
позволяет увидеть, как фактически все денежные ресурсы, зачисляющиеся в
местный бюджет, распределяются по статьям расходов, как они
используются, насколько своевременно и в полном объеме поступают
денежные средства в распоряжение местных бюджетов. Органы местного
самоуправления устанавливают организационные формы и методы контроля
за исполнением утвержденного бюджета.
27
Контроль за использованием предоставляемых дотаций, а также за
целевым расходованием субвенций, субсидий является одной из
немаловажных задач контрольной функции местного бюджета. Контрольная
функция предоставляет возможность прослеживать исполнение всех
составляющих метода прямого финансового содействия из вышестоящего
бюджета.
19
Главная цель деятельности органов местного самоуправления -
приобретение наибольшего эффекта с минимальными затратами. Местное
самоуправление имеет право самостоятельно под собственную
ответственность сформировать управление с целью достижения
поставленных перед территорией целей и задач.
Деятельность, связанная с бюджетным процессом на уровне местного
самоуправления, заключает в себе: составление и рассмотрение проекта
местного бюджета; утверждение и исполнение проекта местного бюджета;
контроль над исполнением проекта местного бюджета; утверждение отчета
об исполнении бюджета.
В основе бюджетного процесса лежит Бюджетный Кодекс РФ, а также
нормативные акты, принятые органами местного самоуправления.
Основными участниками бюджетного процесса являются представительные,
а также иные органы местного самоуправления (местная администрация,
финансовый отдел или управление, муниципальное казначейство, отраслевые
муниципальные службы, муниципальная налоговая инспекция).
20
При составлении проекта местного бюджета должны учитываться
следующие составляющие:
19
Шевелева Н. А. Бюджетная система России/ Н.А. Шевелева.- Санкт-Петербург: Издательский
дом Санкт-Петербургского государственного университета, 2013. - 280 c.
20
Бюджетный Кодекс Российской Федерации. – Москва: Эксмо, 2015.- 636 с.