34
законом субъекта нет ограничений и четких установок утверждения проектов
муниципальных районов, городских округов и т.д.
23
Необходимость в различиях длительности периодов составления
бюджетных проектов на разных этапах обусловлены рядом факторов,
соответствующих профильной направленности этапа:
1) Необходимость учета долгосрочного планирования развития
государства, прогнозирования дальнейших бюджетных затрат, ежегодной
адаптации существующих бюджетных проектов с учетом изменения
политической, экономической, социальной и иных обстановок, а также
проявления незапланированных чрезвычайных обстоятельств создает
потребность в корректировке проектов бюджетов на протяжении всего времени
их действия.
2) Сложность создания проекта бюджета на новый год без исходных
данных и наработок (что может привести к дополнительным ошибкам и
потерям эффективности) приводит к созданию проектов бюджетов на плановые
годы.
Как было указано ранее, разработка бюджетов происходит по
практически идентичному процессу на всех уровнях власти, поэтому автор
работы считает необходимым разобрать более подробно именно разработку
проекта федерального бюджета, поскольку он является ориентиром для
остальных участников процесса. Разработка проекта бюджета осуществляется в
два блока, которые в свою очередь можно разделить на некоторые упрощенные
этапы для большего понимания структуры (таблица 1).
В комментариях к данной таблице 1, хотелось бы обратить внимание на
некоторые этапы. Так в пункте 1.2 параллельно с работой именно
Министерства финансов Правительство РФ рассматривает ряд социальных
вопросов, необходимых для внесения в проект бюджета: уровень минимального
23
III Всероссийская практическая конференция «Проблемы и перспективы развития
муниципальных финансов», Москва, март 2018 год
35
прожиточного минимума, размеры пенсионных и иных социальных выплат,
размеры индексации заработной платы и т.д.
Таблица 1
Этапы разработки проекта федерального бюджета в России
В комментариях к данной таблице 1, хотелось бы обратить внимание на
некоторые этапы. Так в пункте 1.2 параллельно с работой именно
Министерства финансов Правительство РФ рассматривает ряд социальных
вопросов, необходимых для внесения в проект бюджета: уровень минимального
прожиточного минимума, размеры пенсионных и иных социальных выплат,
размеры индексации заработной платы и т.д.
В дальнейшем при учете этих предложений происходит назначение
расходов по соответствующим адресатам. Стоит отметить, что распределение
финансовых средств по отраслям (пункт 2.1) должно происходить с
согласованием настоящей и долгосрочной перспективы, учитывать проекты
планового года.
Рассмотрение закона о федеральном бюджете происходит в профильных
комитетах Государственной Думы для выявления его соответствию критериев,
установленных БК РФ и иными законодательными актами, регулирующими
данный процесс.
36
На основе полученного итогового заключения Государственная Дума
принимает решение о принятии проекта бюджета в течение 60 дней в трех
чтениях (20 дней – первое чтение; 25 – второе; 15 – третье).
Предметом первого
чтения проекта бюджета является обсуждение общей концепции бюджета:
общий объем расходов и доходов, его влияния на социально- экономическое
развитие государства и т.д.
Во втором чтении рассматриваются текстовые статьи законы и
приложения к нему, например, состав главных администраторов федеральных
бюджетных доходов. В третьем – утверждение ведомственной структуры
расходов по подразделам, целевым статьям и т.д. При рассмотрении в третьем
чтении закона о федеральном бюджете на очередной финансовый и плановый
года голосование происходит за весь проект в целом, и при его успешном
принятии передается в Совет Федерации. Стоит отметить, что в бюджете
существуют секретные статьи, рассмотрение которых происходит особым
образом. Принятие закона о бюджете Советом Федерации должно происходить
в течение 14 дней с момента передачи от Государственной Думы, после чего он
отправляется на подписание Президенту РФ и публикуется в открытых
источниках.
24
При отклонении закона на любом из заявленных этапов происходит
повторное рассмотрение и возможная корректировка бюджета в соответствии с
установленной процедурой.
Исполнение бюджета РФ происходит на основе единства кассы (единый
бюджетный счет) и подведомственных расходов (получение бюджетных
средств только от главного распорядителя).
24
Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от
03.08.2018, с изм. от 27.12.2019)
37
Распорядителем бюджетных средств является Федеральное казначейство.
Исполнение бюджета рассматривается с двух позиций: по доходам и по
расходам
25
(таблица 2)
Таблица 2
Подходы к рассмотрению исполнения бюджетов
Бюджетная роспись – является одним из наиболее важных документов, на
основе которого достигается оперативное исполнение бюджетов. Сводная
бюджетная роспись формируется органом, ответственным за составление
проекта соответствующего бюджета, с использованием бюджетных росписей
главных распорядителей бюджетных средств, в течение 15 дней после
утверждения бюджета. Сводная роспись федерального бюджета является
результатом работы Министерства финансов РФ и требует утверждения
министра финансов РФ.
Далее бюджетные обязательства передаются получателям бюджетных
средств, где важнейшую роль исполнения бюджетов разных уровней
осуществляет Казначейская система. Органы Казначейства выполняют ряд
важных функций таких как, организация исполнения и контроля федерального
бюджета РФ, регулирование финансовых отношений, контроль за внесением и
использование внебюджетных средств и т.д. Сроком завершения
25
Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от
03.08.2018, с изм. от 27.12.2019)
38
исполнения бюджетов является 31 декабря каждого года, после чего власти
приступают к составлению отчетности.
26
Последний этапом в данной цепи является составление отчетности по
исполнению бюджета, порядок и стандарты которой устанавливает
Министерством финансов РФ.
Бюджетный отчет представляет из себя совокупность данных,
составленных распорядителями бюджетных средств, об использовании
бюджетов. Он включает в себя: отчет об исполнении бюджета и его баланс,
отчет о достигнутых результатах за счет бюджетных средств и о движении
денег, а также пояснительную записку. Впоследствии отчет каждого бюджета
проходит дополнительную внешнюю проверку, которая осуществляется
контрольно-счетным органом соответствующего уровня власти.
Таким образом, бюджетный процесс в России является достаточно
сложным, что можно заметить из вышеприведённой его структуры. В тоже
время ее форма обеспечивает четкую регламентацию всех необходимых
бюджетных процессов.
1.2 Роль цифровых технологий в оптимизации бюджетного процесса
Российской Федерации
Важным элементом бюджетного процесса является финансовый
контроль, обеспечивающий эффективность функционирования
государственной бюджетной системы и выступающий необходимой и
обязательной процедурой, сопровождающей все стадии бюджетного процесса.
27
От выбора механизмов государственного финансового контроля и
качества правовой регламентации деятельности органов финансового контроля
26
Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от
03.08.2018, с изм. от 27.12.2019)
27
Исакова Н. Ю., Белова Д. В. Оптимизация бюджетных расходов в контексте
повышения устойчивости региональных бюджетов РФ // Сборник материалов XII
Международной конференции «Российские регионы в фокусе перемен», 2018. С. 569—574.
39
в значительной степени зависит законность формирования и реализации
бюджетов всех уровней, эффективность распределения и целевое
использование бюджетных ресурсов, пресечение правонарушений в бюджетной
сфере.
28
Действенный финансовый контроль не может существовать и
развиваться без высокоэффективных систем управления, основанных на
использовании цифровых технологий, поскольку объемы анализируемой
информации увеличиваются колоссальными темпами, обеспечить скорость и
точность обработки которой старыми методами невозможно. Технологическое
обеспечение процедур бюджетного контроля в контексте оптимизации
механизмов правового регулирования бюджетного процесса в РФ с учетом
опыта европейских стран выступает наиболее актуальным и перспективным в
теории и практике финансовой науки. Задачи совершенствования
информационного обеспечения процесса бюджетного контроля реализуются
через создание автоматизированных информационных систем (далее АИС),
которые являются формой организационного управления бюджетным
процессом на базе высокотехнологических средств и методов обработки
данных и информационных технологий.
АИС позволяет расширить спектр возможностей финансового контроля,
повысить его обоснованность, своевременность и рациональность операций,
снизить трудоемкость деятельности органов бюджетного управления
посредством применения цифровых технологий и методов экономико-
математического моделирования и структурирования информационных
потоков.
29
Внедрение АИС для осуществления финансового контроля
направлено на реализацию целого ряда преимуществ автоматизации
управленческих процессов, в частности: упрощение процедур сбора и анализа
28
Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации. М. : ИТК «Дашков и К»,
2015. 239 с.
29
Орлов С. Ю., Лопухин А. М. Оптимизация системы государственных закупок
(математическое решение) // Вопросы российского и международного права. 2017. Т. 7. №
4А. С. 76—88.
40
информации по контрольным мероприятиям и выполнению финансовых
обязательств в рамках бюджетного федерализма; проверка обоснованности
использования бюджетных средств на всех уровнях бюджетного процесса;
сокращение времени по сбору и анализу информации; оперативный доступ к
результатам предыдущих контрольных мероприятий; автоматизация процесса
контроля за нарушениями финансовой дисциплины; соблюдение стандартов
государственного финансового контроля; обеспечение открытости информации
о результатах деятельности органов финансового контроля.
В Российской Федерации к основным АИС относятся следующие.
30
1) Государственная информационно-аналитическая система контрольно-
счетных органов РФ (ГИАС КСО), представляющая собой совокупность
содержащейся в базах данных контрольно-счетных органов РФ информации.
ГИАС КСО обеспечивает обработку, систематизацию, анализ и хранение
следующей информации: о планируемых контрольно-ревизионных и
экспертно-аналитических мероприятиях и результатах их проведения
контрольно-счетными органами РФ; о бюджетном процессе и основных
показателях социально-экономического развития Российской Федерации и
субъектов РФ; о стандартах финансового контроля Счетной палаты РФ и
нормативных (методических) документах по проведению государственного и
муниципального финансового контроля и др. 2. Автоматизированная
информационная система «Финансы», представляющая собой
интегрированную базу данных, обеспечивающую автоматизацию функций и
полномочий, возложенных на Министерство финансов РФ, по реализации
полномочий по составлению проектов федерального бюджета; ведению
сводной бюджетной росписи федерального бюджета; управлению
государственным долгом РФ; учету информации о долговых обязательствах
субъектов РФ и муниципальных образований; организации перечисления
межбюджетных трансфертов; обеспечению предоставления бюджетных ссуд и
30
Методические рекомендации по разработке и реализации Программы оптимизации
расходов бюджета субъекта Российской Федерации. URL: https://m.minfin.ru
41
бюджетных кредитов; управлению Резервным фондом и Фондом
национального благосостояния; организации мониторинга бюджетного сектора,
методическое руководство бюджетного планирования.
3) Автоматизированная информационная система Федеральной налоговой
службы, выполняющая функции по сбору, систематизации, обработке,
хранению и предоставлению информационных данных, форматно-логическому
контролю данных, интеграции с другими информационными системами;
взаимодействию с налогоплательщиками; формированию реестров,
справочников и классификаторов; оценке, анализу и контролю информации;
формированию нормативных, статистических и аналитических
информационных баз.
4) Информационная система государственных и муниципальных
платежей, которая обеспечивает получение и размещение информации по
уплате налоговыми агентами платежей за оказание государственных услуг и
платежей, составляющих существенный источник доходов бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации. Электронный бюджет (ЭБ)
является государственной интегрированной информационной системой,
обеспечивающей управление государственными финансами и оптимизацию
государственного финансового контроля в бюджетной сфере. Применение
системы ЭБ способствует открытости и подотчетности деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления по общественному
контролю в едином информационном пространстве.
Система электронного бюджета состоит из подсистем:
1) централизованные подсистемы - бюджетное планирование, управление
доходами, расходами, закупками, долгом и финансовыми активами;
финансовый контроль;
2) сервисные подсистемы - для пользователей, использующих
информационные ресурсы единого портала бюджетной системы РФ и
централизованных подсистем;
42
3) единый портал бюджетной системы РФ - содержит информацию о
финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований.
Аналогов российской информационной системы электронного бюджета по
масштабам и уровню технологического обеспечения в мире нет; создаются
полномасштабные информационные системы по управлению финансами и
бюджетным процессом в Бразилии, Южной Корее, Испании. Органы внешнего
финансового контроля Европейского союза уделяют значительное внимание
контролю над эффективностью, продуктивностью и экономичностью
финансовой деятельности в публичном секторе.
Особое место в процедурах контроля над государственным бюджетом
занимает Испания; среди программных приоритетов в поддержке испанского
бюджетного процесса целесообразно выделить следующие.
31
1) Система Adenda разработана с целью сбора информации об отдельных
административных секторах в разрезе бюджетных расходов: финансовая
отчетность автономных организаций по системе МСФО; управление
процессами онлайн-обработки потоков информации о различных агентах
бюджетного процесса; обработка информации и направление в центральный
репозиторий и ее хранение; бюджетные отчеты Генерального директората по
бюджетам и расходам.
2) ATENEA — по своей сути это приложение для электронного
документооборота по вопросам составления проекта бюджета. Назначение
программы состоит в разработке окончательного проекта бюджета сектором
Генерального директората по бюджетам Министерства финансов для
представления правительством на рассмотрение парламенту. Пользователями
программы являются Генеральный директорат по бюджетам и расходам,
государственная администрация, администрации автономий, государственные
автономные учреждения, общественные финансовые организации, получающие
субсидии, дотации и субвенции из бюджета. ATENEA обеспечивает
31
Белкин В. А. Оптимизация структуры расходов бюджетов на основе правил
максимизации полезности // Вестник Челябинского государственного университета. 2018. №
7 (417). С. 28—38
43
автоматизацию управления бюджетным процессом от момента создания
бюджетного проекта до утверждения и исполнения посредством оперативного
взаимодействия со всеми заинтересованными сторонами; разработку основных
материалов и документов при составлении проекта бюджета; уведомление о
мероприятиях, связанных с утверждением проектов бюджета; обеспечение
доступа к бюджетным отчетам.
3) CANOA — информационная система автоматизации ведения
аналитического учета, которая позволяет оценить стоимость работ,
выполняемых подразделениями; предоставляет требуемую информацию по
распределению государственных ресурсов и бюджетных расходов.
Пользователем системы является государственная администрация и публичные
организации. Основными задачами CANOA являются: оценка стоимости
государственных услуг и определение порядка их предоставления;
регулирование размера государственных пошлин; анализ обоснованности
расходования государственных средств; осуществление финансового контроля;
разработка проектов бюджетов; проведение оценки активов государственного
сектора; предоставление информации наднациональным органам для
обоснования объема субсидиарной финансовой помощи.
4) Программа BASICAL разработана в целях оказания технологической
поддержки в обработке информационных потоков для сбора и обработки
данных, архивирования и хранения информации, полученной в результате
контрольной деятельности администрации автономий. BASICAL используется
для составления учетных записей, создания отчетов для Палаты аудиторов и
органов внешнего аудита, администрировании автономии.
5) Программа CICEP.red, разработанная управлением, осуществляющим
государственный контроль выполнения требований стандартизации и
структурирования, предъявляемых к информации государственных
предприятий и фондов. Эта информация используется для составления общих
государственных счетов, государственных финансовых счетов в соответствии с