24
2. Учет. На данном этапе проводится рассмотрение юридической
правильности объекта, его классификация на основании установленных
признаков и внесение в реестр государственной собственности. Конечным
документом является реестр государственной собственности.
Рисунок 3 – Этапы реализации процесса управления
государственной собственностью
3. Оценка. Данный этап подразумевает проведение процедур по
утверждению рыночной цены для разных вариантов использования: сдача в
аренду, передача в доверительное управление, приватизация (продажа) и т.д.
Результат – кадастр государственной собственности.
4. Анализ возможностей использования. На данном этапе происходит
выработка и экономическая оценка вариантов использования объекта
государственной собственности в различных целях для нужд государства,
общества и др. Документы – Проекты Указов Президента Российской
Федерации, постановлений (распоряжений) Правительства РФ.
5. Планирование использования. В данный этап входит разработка
последовательности мероприятий для реализации наилучшего варианта этапа
Учет
Анализ возможностей
использования
Организация и подготовка
мероприятий
Проведение мероприятий
Регулирование процесса
управления на любом этапе
Инвентаризация
Оценка
Планирование
использования
Мотивация исполнителей
Контроль проведения
мероприятий
Этапы реализации процесса
управления государственной
собственностью
25
4. Результатом являются Проекты Указов Президента Российской
Федерации, постановлений (распоряжений) Правительства РФ.
6. Организация и подготовка мероприятий. Сюда входят маркетинг,
кадровые решения, инфраструктурные преобразования для реализации этапа
8. Результат – Проекты Указов Президента Российской Федерации,
постановлений (распоряжений) Правительства РФ.
7. Мотивация исполнителей. Данный этап подразумевает утверждение
порядка поощрения федеральных участников этапа 8. Документами являются
Проекты Указов Президента Российской Федерации, постановлений
(распоряжений) Правительства РФ.
8. Проведение мероприятий. При помощи данного этапа происходит
реализация последовательности этапов 4-7. Результатом данного этапа
являются Проекты Указов Президента Российской Федерации,
постановлений (распоряжений) Правительства РФ.
9. Контроль проведения мероприятий. Здесь подразумевается сбор,
обобщение и анализ результатов выполнения этапа 8. Результат –
Постановления (распоряжений) Правительства РФ.
10. Упорядочение процесса управления на каждом этапе. На этом этапе
совместно с данными этапа 9 происходит исправление первоначальных
данных расчетов, кадровых решений, плановых заданий, последовательности
проведения мероприятий и т.д. Результат – это Указы Президента
Российской Федерации, постановления (распоряжений) Правительства РФ
1
.
К государственному недвижимому имуществу применим процесс
управления, общий вид которого представлен в Приложении 1. У процесса
существует ряд принципов, которые обусловлены свойствами управляемых
объектов и нормативно-правовыми ограничениями по выбору управляющих
действий. Следует жестко соблюдать большинство норм и правил,
1
Ястребов А.В. Смирнова И.В. / Управление имуществом крупного города: проблемы и
развитие [Текст] (Текст научной статьи по специальности «Экономика и экономические
науки») / А.В. Ястребов, И.В. Смирнова // Имущественные отношения в Российской
Федерации. – 2018. – № 4.
26
вытекающих из условий функционирования и нести большие обязательства
за верность принятых выводов. Это все привело к тому, что необходима
проработка основополагающих принципов для принятия решений в
управлении государственным недвижимым имуществом.
Исходя из вышесказанного, можно сказать, что каждый этап
реализации процесса управления государственной собственностью
взаимосвязан и если существуют какие-либо проблемы в реализации хотя бы
одного этапа, то значит, что существуют проблемы во всем процессе
управления государственной собственностью. Управление
госсобственностью относится к классу управляемых систем, поэтому, поиск
и обоснование рациональных способов управления в интересах достижения
экономической эффективности и является главной задачей планирования ее
развития.
1.2. Взаимосвязь организации, управления и эффективности
системы государственной собственности
Термины «управление» и «организация» тесно взаимосвязаны с
термином «система», потому что являются системными понятиями и
отражают конкретные внутренние характеристики. Значит, объяснять
сущность, функции управления и организации следует через их анализ в
рамках систем, к которым они относятся. Всей природе характера
системность, т.е. природа состоит из системы, которая в свою очередь
состоит из систем меньшего порядка, из элементов систем, связанных между
собой. Взаимосвязь между элементами является одним из самых важных и
основных свойств системы, которая определяет характеристику ее
структуры.
«Структура – строение и внутренняя форма организации системы,
определяющаяся как единство устойчивых взаимосвязей между ее
элементами»
1
. В связи с чем, структура показывает только одно направление
1
Философский словарь. Под. Ред. М.М. Розенталя [Текст]. Изд. 3-е. М.: Политиздат, 2017.
– С. 395.
27
организации системы, внутреннюю ее форму. Другое направление
организации определяется во взаимосогласованности определенного
структурой взаимодействия дифференцированных и определенно,
автономных элементов системы. Организация характерна для каждой
системы, но у любой системы есть своя специфическая организация,
выраженная в конкретной структуре.
Управление, в отличие от организации, характерно не всем системам
объективного мира, а только системам социально-биологического, порядка, а
также искусственно разработанным человеком системам автоматических
механизмов и машин, т.е. целеустремленным системам, которые имеют
сложную сеть динамических и статистических взаимосвязанных элементов и
определяющихся направленностью их процессов. Управление тесно
взаимосвязано с информацией, с течением информационных процессов, т.к. в
широком смысле, управление и есть «обработка информации в сигналы
(управляющую информацию), которые направляют деятельность машин и
организмов». Управление реализуется с помощью воздействий
управляющего органа системы на ее управляемые параметры. Учитывая
вышеизложенное можно сказать, что:
1. Организация и управление – это элементы системы. Причем,
организация характерна всем системам объективного мира, а управление –
только сложными целеустремленным системам, у которых существует
информационный обмен между элементами с внешней средой.
2. Управление и организация крепко связаны между собой и
обуславливают друг друга. Организация создает ситуации, существенные для
продуктивного управления, создавая его структуру, которая обеспечивает
воплощение функций управления, т.е. управление необходимо для
организации и управление не существует вне ее, как не существует вне
системы.
3. Управление всегда взаимосвязано с целью системы и гарантирует
результативное достижение этой цели.
28
Объектом исследования в данной работе является система управления
государственной собственностью, которая принадлежит к разряду
экономико-социальных систем (ЭСС). Главная особенность ЭСС состоит в
том, что они производятся человеком для реализации развития производства
услуг и продуктов, удовлетворяющих конкретные человеческие потребности.
Эти системы являются результатом труда (труда по развитию и созданию
ЭСС), а труд – это основа их развития и работоспособности.
Подразделения и отдельные работники, как правило, входят в такую
систему как ее элементы, но только как часть совокупности своих
способностей к работоспособности в экономических системах. Свои
способности работник может функционировать отдельно, т.е. он
самостоятельно может выстроить взаимосвязь с другими работниками
данной или другой системы. Это говорит о некоторой автономности
подразделений и работников. Главную роль тут играют интересы работников
и способности их к реализации.
Управление госсобственностью подразумевает:
1. Управление деятельностью людей, которые используют для
реализации мероприятий с госсобственностью на своих рабочих местах
разнообразные ресурсы систем.
2. Деятельность людей, направленная на обеспечение эффективного (с
наименьшими затратами материальных, информационных, финансовых,
трудовых и других ресурсов и негативного воздействия на окружающую
среду) достижения целей при использовании объектов госсобственности.
Т.к. управление происходит в рамках системы, которая создана из
состава конкретных рабочих мест и их совокупностей путем
перераспределения между ними функций системы и установки связей, оно
зависит от организации и определяется ею. Следовательно, понятие
«организация управления» означает формирование в системе такой
совокупности элементов, которая обеспечивала бы эффективное управление
протекающими в ней процессами. В это же время организация
29
характеризуется как процесс системы, который протекает в ней совместно с
другими процессами, и, следовательно, она требует управления. В практике
деятельность систем управления государственной собственностью,
организация и управление прочно связаны и существуют только во
взаимосвязи друг с другом.
Важнейшими целями управления госсобственностью являются:
- стоимостные цели – ожидаемые в будущем финансовые результаты
(прибыль, ценность капитала, доходность, поток денежных поступлений,
наличие оборотных средств и другие);
- потребительские цели – достижение определенных материальных
целей реализации производственных задач (строительство, реконструкция,
модернизация, капитальный ремонт);
- социальные цели – социальная обязанность субъекта управления
перед обществом (разработка проектов и их реализация в соответствии с
социальной исторической установкой общества, задачи по защите
окружающей среды и другие).
Потенциал конкретной системы управления госсобственностью
необходимо определять относительно ее целей, а эффективность ее
деятельности с учетом результатом и затрат по этим целям. Экономический
потенциал системы управления госсобственностью – это совокупность
определяемых целями потенциалов ее элементов или процессов.
Эффективность деятельности системы управления госсобственностью
должна определяться по использованию ресурсов для достижения целей, как
по системе в целом, так и по отдельным стадиям воспроизводственного
цикла.
Следует выделять три ступени организации и эффективной
деятельности системы управления государственной собственностью:
1. Идеальная – может использовать при обеспечении полноценного
употребления потенциальных возможностей, участия подразделений в
реализации целей системы.
30
2. Нормативная – заложена в системе при ее создании и изменении и
отражены в разнообразных организационных документах: действующих
законодательных актах, стандартах и т.д., выступающих как основа
работоспособности подразделений.
3. Фактическая – использует система при ее работоспособности.
Идеальная ступень организации системы – это предел, к которому она
стремится в реализации эффективного использования существующих средств
для достижения целей. При идеальной организационной работоспособности
системы и любого ее элемента, затраты начальных ресурсов за единицу
полезного результата должны соответствовать минимальным, а полезный
исход деятельности должен соответствовать максимально допустимой
производительности системы машин, участвующих в данном процессе, или
возможностям человека, длительность производственного цикла – величине,
которая должна быть минимально допустимой требованиям технологии
управленческого или производственного цикла.
При формировании системы управления госсобственностью создается
не идеальная, а нормативная организация ее деятельности, т.е. при создании
организационного производства, управления и труда применяется
действенный комплекс в таком периоде номартивно-организационных
документов, вносятся в них корректировки, включая специфику такой
системы управления. Причем номартивно-организационные документы, на
основании которых создается работоспособность системы и ее
подразделений, подразделяется на два вида:
1. Внешние, которые создаются и утверждаются внешними органами
управления (государственными и муниципальными органами власти).
2. Внутренние, которые создаются в системе и утверждаются его
руководством или внешними органами управления. Такие нормативы
переоцениваются и в соответствии с этим, также переоценивается
организационная деятельность системы, что входит в ее организационное
развитие, целью которого является приближение нормативного уровня
31
организации и существующего уровня эффективной деятельности системы к
идеальной.
В своей деятельности работники, подразделения и система в целом
функционируют в рамках нормативной организации их деятельности. Это
относится и к деятельности по управлению. Нормативная эффективность
деятельности системы предусматривает идеальное управление в рамках
нормативной организации. Недостатки в управлении: несоответствие
распределения текущих задач системы между ее подразделениями и
подразделений между их работниками функциональному взаимодействию,
установленному в нормативной организации; неправильное или неполное
использование в установленных нормативной организацией связей и свойств
подразделений и рабочих мест; не учет их стремления к самостоятельности,
несоответствие целей или задач системы ее целевым функциям;
неправильная или несвоевременная реакция на изменение внешней среды и
другие снижают фактический уровень организации и эффективности
деятельности системы по сравнению с нормативным. Фактический уровень
организации – это тот, который формируется при осуществлении процесса
управления для решения текущих задач системы. Из вышеизложенного
следует что:
1. При таком уровне квалификации кадров, техники и технологий
эффективная работоспособность системы управления госсобственностью
напрямую зависит от управления и организации.
2. Эффективная работоспособность системы при таких уровнях
квалификации кадров, техники, технологий и организации характеризуется
эффективностью ее деятельности. Эффективность изменения технологий и
техники, квалификационной и организационной деятельности системы
характеризуется эффективностью ее развития.
3. Эффективная работоспособность системы определяется на
основании результатов о выполнении не только производственных, но и всех
функциональных мероприятий и достижением целей по заданным функциям.
32
Такой комплекс содержит в себе научно-производственные, технические,
экологические и социально-политические функции.
1.3. Правовые основы управления государственной собственностью
Правоотношения, связанные с управлением собственностью, являются
одной из главных тем, которая никогда не утрачивала актуальности в течение
всей истории права и государства.
Законодательство в сфере управления собственностью представляет
собой совокупность законов, иных нормативно-правовых актов, с помощью
которых государство устанавливает, изменяет или отменяет
соответствующие правовые нормы (рисунок 4).
Рисунок 4 – Правовое регулирование управления
государственной собственностью
По существу право государственной собственности не различается от
существа права собственности в целом. Более того, ему свойственна своя
Федеральный закон от 21.12.2001
№ 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального
имущества»
Закон города Москвы от 19.12.2007
№ 48
«О землепользовании в городе Москве»
Постановление Правительства
Российской Федерации от 15.04.2014
№327 «Об утверждении
государственной
программы Российской Федерации
«Управление федеральным
имуществом»
Федеральный закон "О государственной
регистрации недвижимости" от
13.07.2015 N 218-ФЗ
Закон города Москвы от
17.12.2008
№ 66 «О приватизации
государственного имущества
города Москвы»
Конституция
Российской Федерации
Гражданский кодекс
Российской Федерации
Постановление Правительства
Российской Федерации от
09.09.1999 № 1024 «О концепции
управления государственным
имуществом и приватизации в
Российской Федерации»
Правовое регулирование управления госсобственностью
33
специфика, которая состоит том, что Российская Федерация и субъект
Российской Федерации сами утверждают в законодательном порядке для
себя принципы поведения как собственника. Такими принципами являются:
1. Субъект права собственности – это сам государственный
«университет», а распоряжение и управление имуществом, принадлежащим
ему на праве собственности, выполняет государственный аппарат управления
и специально уполномоченные на это физические и юридические лица.
2. Государство выполняет компетенцию полномочия собственника, в
частности, основном путем издания правовых актов.
3. Российская Федерация может иметь на праве собственности любое
имущество, в том числе и изъятое из оборота, а субъекты Российской
Федерации – любое имущество, но за исключением имущества, которое
относится к исключительной собственности Российской Федерации.
4. Существуют методы получения права собственности, которые
относятся к компетенции только государства – это реквизиция, конфискация,
иные случаи принудительного возмездного изъятия имущества и т.п.
1
В соответствии со ст.242 Гражданского кодекса Российской Федерации
реквизицией является принудительное изъятие имущества у собственника в
государственных, общественных интересах с возмещением ему стоимости
реквизированного имущества, осуществляемым при обстоятельствах,
носящих чрезвычайный характер
2
.
Имущество собственника может быть подвергнуто реквизиции в случае
неотложных общественных нужд, связанных со стихийными бедствиями, с
авариями, эпидемиями и другими чрезвычайными обстоятельствами.
Реквизиция проводится по решению органов государственной власти, в
порядке и на условиях, установленных законодательными актами. Оценка, на
основании которой собственнику имущества возмещается стоимость данного
1
Вязовцев В.А. Публичная собственность в Российской Федерации / В.А. Вязовцев //
Юрист. – 2016. – № 5. – С. 78.
2
Российская Федерация. Законы. Гражданский кодекс Российской Федерации: часть
первая Электронный ресурс: федер. закон от 30.11.1994, №51−ФЗ // Справочно-правовая
система «Консультант Плюс».