14
Принято выделять несколько видов (групп) документов, работа с
которыми обязательна для любого органа местного самоуправления, а именно:
1) законодательные, нормативно-директивные, информационно-
инструктивные и информационно-методические документы государственных
органов власти и управления (указы, постановления, правовые акты,
инструктивные и информационные письма, методические указания и др.);
2) собственные организационно-распорядительные документы, которые
состоят из трех групп документов:
а) организационных (устав, положение, регламент работы, правила
внутреннего распорядка, инструкция и пр.);
б) распорядительных (постановление, решение и др.);
в) информационно-справочных (докладная записка, объяснительная
записка, справка, акт, протокол, телефонограмма и пр.);
3) деловая переписка;
4) документы, связанные с оформлением трудовых отношений (приказы о
приеме, переводе, увольнении, награждении, командировании; графики
отпусков, трудовые книжки муниципальных служащих, заявления, а также
документы по оформлению отпусков, наград, поощрений, взысканий и пр.);
5) финансовая документация
10
.
Основное содержание работы большинства муниципальных органов
связано с разработкой и принятием управленческих решений, проявляющихся в
форме работы с документами
11
. Следовательно, эффективность реализация ими
своих функций и полномочий в большой степени обуславливается системой
работы с документами, принятой в органе местного самоуправления.
В РФ в государственных и муниципальных органах повсеместно
применяется традиционная российская система делопроизводства. Она
основана на централизованном контроле документов на всех стадиях их
10
Нестеров Р.Ю. Делопроизводство в организации управленческой деятельности органов местного
самоуправления // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ. 2017. №8- С.3
11
Шамарова, Г. М. Основы государственного и муниципального управления. / Г.М. Шамарова. – М.: МФПУ
«Синергия», 2013. – С.89
15
исполнения и имеет ряд положительных сторон. В то же время в случае
значительных объемов обрабатываемых документов часто появляются
проблемы, неизбежные при работе с ними на бумажном носителе:
12
- длительные процедуры передачи документов внутри государственного
или муниципального органа;
- возможность утери информации о местонахождении документов;
- невозможность эффективного контроля, как за работой отдельных
сотрудников, так и за работой органа в целом со стороны вышестоящих органов
и общества;
- значительные затраты на инфраструктуру хранения и движения
бумажных документов;
- высокая трудоемкость рутинных операций в деятельности сотрудников
и сокращение времени на подготовку качественных решений.
Часто эти причины ведут к неоправданно затянутым срокам рассмотрения
вопросов, неэффективности работы и плохой управляемости государственного
или муниципального органа
13
.
В современном мире бумажные носители являются, если не архаизмом,
то, очень близким к этому понятию. В развитых странах практически весь
объем документации, производимый коммерческими структурами и
государственными учреждениями и органами, уже давно переведен в
виртуальное пространство, и получил название – e-invoicing. Результатом
такого перевода стала значительная экономия средств по сравнению с
«традиционным» способом ведения документации. Кроме этого у
безбумажного документооборота имеется множество и других преимуществ.
В нашей стране эта инновационная технология стала использоваться не
так давно. Сейчас в РФ законодательно закреплена возможность перевода
12
Бабун, Р. Организация муниципального управления: Учебное пособие. 2-е изд. / Р. Бабун. - С-Пб.: Питер,
2016. – С.78
13
Прошина М.Г. Правовые основы применения информационных технологий региональными органами власти
Российской Федерации. / Гражданское общество и правовое государство: сборник статей Международной
научно - практической конференции (23 августа 2017 года г. Казань). - Уфа: ОМЕГА САЙНС, 2017
16
документооборота в электронный вид
14
.
Законодательство об электронном документообороте (ЭДО) в РФ
предусматривает выполнение определенных требований, правил к подобному
ведению деятельности. Основными законодательными актами, регулирующими
использование такой современной технологии, являются: ФЗ «Об информации,
информатизации и защите информации»
15
, ФЗ «Об электронной подписи»
16
.
Гражданский Кодекс Российской Федерации
17
устанавливает правила для
осуществления обмена данными между предприятиями и применения в
качестве подтверждения подлинности информации электронной цифровой
подписи.
Федеральный закон N 263-ФЗ «Об отмене ограничений на электронный
документооборот»
18
снимает ограничения на использование электронных
документов при взаимодействии физических и юридических лиц с органами
государственной власти и местного самоуправления в самых разных сферах.
Открываются возможности применять ЭДО при прохождении процесса
лицензирования, в деятельности саморегулируемых организаций, при
осуществлении исполнительного производства, направлении открытых
сведений о государственной регистрации прав на воздушные суда, получении
сведений от государственных и муниципальных органов и т.п.
Постановлением Правительства РФ от 06.09.2012 г. № 890 «О мерах по
совершенствованию электронного документооборота в органах
государственной власти» был принят ряд мер по совершенствованию данного
направления деятельности. Так, к 31 декабря 2016 года должен быть завершен
14
Могзоев А.М., Ожигов М.А. Совершенствование документооборота в делопроизводстве органов
муниципальной власти // Муниципалитет: экономика и управление. 2018. №1 (22). С.2
15
Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 18.03.2019)"Об информации, информационных
технологиях и о защите информации"// "Собрание законодательства РФ", 31.07.2006, N 31 (1 ч.), ст. 3448
16
Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ (ред. от 23.06.2016)"Об электронной подписи"
(с изм. и доп., вступ. в силу с 31.12.2017)// "Собрание законодательства РФ", 11.04.2011, N 15, ст. 2036.
17
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)// "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N
32, ст. 3301
18
Федеральный закон от 13.07.2015 N 263-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части отмены ограничений на использование электронных документов при
взаимодействии физических и юридических лиц с органами государственной власти и органами местного
самоуправления"// "Собрание законодательства РФ", 20.07.2015, N 29 (часть I), ст. 4389
17
переход на обмен электронными документами при взаимодействии
федеральных органов власти между собой и с Правительством РФ
19
.
Также было принято постановление Правительства РФ от 22.09.2009 г. №
754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного
документооборота»,
20
в котором определены правила ведения электронного
документооборота федеральными органами исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов РФ и других государственных органов и
государственных внебюджетных фондов.
Несмотря на это, внедрение систем электронного документооборота в
государственном и, особенно, муниципальном управление испытывает ряд
трудностей.
Трудность же состоит в том, что современная система электронного
документооборота должна сочетать в себе возможности классической системы
делопроизводства, системы управления электронными документами, системы
управления потоками работ, иметь портальную составляющую для
унифицированного доступа ко всей документно-ориентированной информации
организации и служить основой для систем хранения электронных документов.
При внедрении систем электронного документооборота в
государственных и муниципальных органах главной проблемой становится
отсутствие в этом заинтересованности у руководителей. Для реализации
проектов внедрения систем электронного делопроизводства и
документооборота необходимо внимание со стороны высшего руководства, его
самостоятельная работа с системой электронного документооборота, не на
словах, а на деле подтверждающая, что система — это инструмент
каждодневной работы.
К сожалению, в некоторых кабинетах муниципальных органов
19
Постановление Правительства РФ от 06.09.2012 N 890 (ред. от 21.07.2014)"О мерах по
совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти"// "Собрание
законодательства РФ", 17.09.2012, N 38, ст. 5102.
20
Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 N 754 (ред. от 16.03.2019) "Об утверждении Положения о
системе межведомственного электронного документооборота"
18
компьютер является лишь частью современного интерьера
21
.
Еще одна трудность — недостаточный уровень корпоративной культуры
и низкое «качество» персонала, а это наиболее критичный фактор успешного
внедрения технологий электронного делопроизводства и документооборота в
муниципальное управление. И еще, безусловно, низкая зарплата, которая
обуславливает высокую текучесть кадров, немотивированность муниципальных
служащих (в том числе и сотрудников, отвечающих за ИТ), отсутствие
заинтересованности в инновациях.
В следующем разделе рассмотрим структуру кадровой документации
муниципальной службы.
1.2. Структура кадровой документации муниципальной службы
Вся деятельность кадровой службы не имеет смысла без
сопровождающей ее кадровой документации. Чтобы правильно оформлять
кадровые документы, необходимо иметь полный пакет законодательных
правовых актов и руководствоваться ими при оформлении трудовых
отношений.
Кроме законодательных актов, в каждой кадровой службе должен быть
пакет с нормативно-методическими документами, в которых описывается
методика работы, то есть, как надо выполнять ту или иную запись или
операцию.
Важно отметить, что специалист кадровой службы, отвечающий за
ведение кадровой документации, должен знать, как положения
законодательства в данной сфере (имеется ввиду трудовое законодательство
Российской Федерации), так и внутренний регламент корпоративного учета,
которое, наряду с обязательными формами и актами учета может формировать
свою внутреннюю кадровую аналитику для более эффективного управления
21
Храмцовская, Н.А. Смешанный документооборот в России: особенности текущего момента. / Н.А.
Храмцовская. // Секретарь референт. – 2016, №10. С. 10
19
трудовыми ресурсами.
Кадровая документация имеет свою типологию, на основании которой
можно выделить классификацию, представленную на следующей схеме (см.
рисунок 4).
Рисунок 4. Классификация кадровой документации в
современной организации
22
Трудовой кодекс Российской Федерации
обязывает организации иметь
свою законодательную базу, включающую ряд обязательных локальных
нормативных документов.
К ним относятся:
Устав основной учредительный документ. В нем прописана правовая
форма предприятия, учредители, сфера деятельности, порядок приема и
увольнения руководителя, его полномочия. Многие внутренние нормативные
акты организации составляются на основании положений Устава.
Правила распорядка труда - наличие документа предусматривают ст. 189,
190 ТК РФ
23
. Он устанавливает порядок приема на работу и увольнения
22
Кузнецов Ю.В. Менеджмент: учебник для бакалавров / Ю.В. Кузнецов, Е.В. Мелякова. – М.: Издательство
Юрайт, — 2016. – С. 132
20
сотрудников, права, обязанности сторон соглашения, режимы труда и отдыха,
систему поощрений и взысканий, прочие вопросы касательно трудовых
отношений на предприятии. Правила утверждает директор. При наличии в
организации профсоюза, учитывается его мнения по поводу принятия
документа. В организациях, где персонал трудится ненормированный рабочий
день, должен существовать Перечень соответствующих должностей и
профессий. Он оформляется в виде приложения к Правилам. Статья 189 ТК РФ.
Дисциплина труда и трудовой распорядок.
Инструкция о защите персональных данных. Согласно ст. 87 ТК РФ
«Хранение и использование персональных данных работников»
24
установлены
требования, обязательные для выполнения при обработке персональной
информации о работниках, обеспечение их защиты, использования, хранения.
Персональной считается информация об отдельно взятом труженике, нужная
работодателю для трудовых отношений. Работники должны быть ознакомлены
с документами, определяющими порядок обработки их данных.
Положение об охране труда, включает себя вопросы обеспечения
условий и охраны труда работников, который должен находится в отделе
кадров, так как каждого сотрудника знакомят с документом. В организациях с
численностью сотрудников более 50 человек должна присутствовать должность
специалиста по охране труда.
Для учета кадров применяются следующие формы документов
25
:
1. Приказ (распоряжение) о приеме работника на работу (форма Т-1).
2. Личная карточка государственного (муниципального) служащего
(форма Т-2ГС (МС)) – свод данных о работнике (ФИО, образование, дата и
место рождения, гражданство, образование, стаж, состав семьи, паспортные
данные, место жительства, сведения о воинском учете, кадровые передвижения,
23
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197 – ФЗ (ред. от 01.04.2019) // Справочно-правовая
система «Консультант плюс».
24
Там же.
25
Астахов Ю. В., Ткачев А. А., Трапезников С. В. Муниципальная кадровая политика: социологический анализ
(на примере г. Белгорода)//Теория и практика общественного развития. 2014. № 18. С. 38
21
сведения о профессиональной переподготовке, учет сведений об отпуске,
льготах и проч.). Заполняется на каждого работника учреждения в
единственном экземпляре.
3. Штатное расписание (форма Т-3) – документ, содержащий
информацию о необходимом количестве сотрудников, их должности, окладах,
надбавках. Служит одним из основных документов, подтверждающих
обоснованность начисления выплат в пользу работников, при ревизиях,
налоговых проверках, проверках трудовой инспекции.
4. Приказ (распоряжение) о переводе работника на другую работу (форма
Т-5).
5. График отпусков (форма Т-7) – обязательный документ кадрового
учета, обязательный к исполнению экономическим субъектом и сотрудниками.
6. Приказ (распоряжение) о пред оставлении работнику отпуска (форма
Т-6) - применяется для оформления ежегодного отпуска и отпусков других
видов (ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска, отпуск без
сохранения заработной платы), составляется работником кадровой службы или
уполномоченным лицом, подписывается директором учреждения или
уполномоченным им лицом, объявляется работнику под расписку.
На основании приказа (распоряжения) о предоставлении отпуска отдел
кадров делает отметки в личной карточке работника, а бухгалтерия производит
расчёт заработной платы, причитающейся за отпуск.
7. Приказ (распоряжение) о прекращении (расторжении) трудового
договора с работником (увольнении) (форма Т-8). Документ, служащим
основанием для оформления расчета сотруднику и дальнейшего прекращения
начисления выплат в его пользу.
8. Трудовое соглашение – обязательный индивидуальный нормативно-
правовой акт, формирующий условия работы сотрудника в учреждении.
Является обоснованием для начисления оп Для проверки и оптимизации
работы кадровиков руководство может провести внутренний или независимый
аудит. Это способствует уменьшению риска административных наказаний,
22
споров и жалоб со стороны персонала
26
.
Таким образом, документированный процесс управления документами
должен отвечать соответствующим правовым, организационным и техническим
требованиям. В этой связи в организации должны быть четко распределены
полномочия по выполнению таких процессов управления документами как:
классификация, индексирование, экспертиза ценности, отбор и передача
документов на последующее хранение или уничтожение.
В результате этого, ясно, что и в интересах работника, и в интересах
работодателя - правильное, соответствующее всем требованиям законов и
нормативов оформление, ведение и хранение документации по личному
составу. При этом работодатель имеет возможность осуществлять наиболее
рациональное распределение работ, обеспечивающее эффективную
организацию труда, а также определять степень загрузки работника и
совершенство технологического процесса, а работник более определенно
представляет свои трудовые обязанности и резервы повышения
производительности своего труда.
1.3. Особенности деятельности кадровых служб органов местного
самоуправления по организации кадрового документооборота
Кадровая служба является структурным подразделением Администрации
органа местного самоуправления и входит в систему управления
муниципальной службой Российской Федерации.
Она обеспечивает планирование, прогнозирование, анализ выполнения
задач по кадровому обеспечению, координацию, регулирование, разработку
мероприятий по мотивации деятельности муниципальных служащих и
служащих, не относящихся к муниципальной службе, которые работают в
26
Меньшова В. Кадровая работа в сфере государственного и муниципального управления: зоны риска
//www.cyberleninka.ru. . . URL. http://cyberleninka.ru/article/n/kadrovaya-rabota-v-sfere-gosudarstvennogo-
imunitsipalnogoupravleniya-zony-riska (дата обращения: 20.05.2019)
23
администрации, а также контроль за исполнением нормативно - правовых актов
организаций, находящихся в региональном подчинении
27
.
Данная служба рассматривается как деятельность органов управления,
должностных лиц различных уровней, содержанием которой является
практическая реализация целей, задач, принципов кадровой политики.
Перед кадровыми службами в органах местного самоуправления стоят
такие задачи
28
:
- организация исполнения действующего законодательства РФ по
вопросам муниципальной службы;
- организация деятельности администрации муниципального образования
(структурного подразделения) по вопросам кадровой политики и соблюдения
трудового законодательства РФ;
- организация работы по противодействию коррупции. Доведению
служебных проверок и осуществлению контроля по соблюдению
законодательства о муниципальной службе.
В целях реализации закона РФ от 02.03.2007 № 25 - ФЗ «О
муниципальной службе в РФ»
29
проводятся такие мероприятия:
– проводится аттестация муниципальных служащих;
– проводятся квалификационные экзамены муниципальных служащих;
– организуется работа по диспансеризации муниципальных служащих;
– проводится работа по консультированию муниципальных служащих,
руководителей структурных подразделений администрации с правами
юридического лица по вопросам муниципальной службы;
– разрабатываются проекты правовых актов по вопросам прохождения
муниципальной службы.
В целях реализации деятельности по вопросам кадровой политики и
27
Астахов Ю. В. Муниципальная кадровая политика: тенденции разработки и реализации // Экономика.
Общество. Человек: межвуз. сб. научн. трудов. Белгородский государственный технологический университет
им. В. Г. Шухова. Белгород: Наука, 2013. С. 161
28
Зимин В. А., Пастухова Л. Ш. Совершенствование политики по развитию кадрового потенциала органов
государственной власти: монография. Самара, 2015С.74
29
Холопов В. А. Государственное и муниципальное управление; Феникс - Москва, 2015. С.87