35
- гибкое нормирование (применение добровольных и альтернативных
систем негосударственной оценки соответствия, то есть внедрение легальной
возможности «выхода» из-под госконтроля посредством применения
добровольных систем негосударственной оценки соответствия (аудита,
сертификации)).
К сожалению, каких-либо изменений, которые можно было бы оценить,
по данным направлениям не произошло. Можно ожидать таких изменений в
будущем году в случае принятия внесенного Правительством России в
Государственную Думу РФ базового федерального закона о государственном и
муниципальном контроле и надзоре в Российской Федерации.
Получается, что с одной стороны, реформа задает высокие цели
совершенствования контрольно-надзорной деятельности, предлагает
использовать такие современные технологии для целей контроля, как Интернет
вещей, искусственный интеллект и т.д. Однако при этом насущными остаются
еще дореформенные проблемы, связанные банально с отсутствием
регламентации для отдельных видов контроля.
В России до сих так и не принят закрытый перечень видов
государственного контроля (надзора). Новые контрольные функции
устанавливаются ситуативно в разрозненных нормативных правовых актах, что
может приводить к возникновению дублирования полномочий. Предметы
контроля в рамках различных видов четко не разграничены друг от друга.
Количество видов государственного контроля постоянно увеличивается.
В рамках реформы контрольно-надзорной деятельности при внедрении
передовых технологий не стоит забывать об этих старых проблемах.
По состоянию на конец 2014 года нормативными правовыми актами было
предусмотрено к осуществлению 203 вида контроля, в 2016 г. — 212 видов, а на
конец 2017 г. — 216 видов контроля.
Например, в 2017 году появились такие новые виды государственного
контроля, как
36
- государственный контроль в области обеспечения безопасности
значимых объектов критической информационной инфраструктуры;
- государственный контроль (надзор) за обеспечением доступности для
инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и
предоставляемых услуг;
- региональный государственный контроль за исполнением
плательщиками курортного сбора и операторами курортного сбора требований
нормативных правовых актов, связанных с уплатой такого сбора.
2.2 Результативность и эффективность контрольно-надзорной
деятельности
Охват подконтрольных субъектов плановыми и внеплановыми
проверками как федеральными, так и региональными органами
государственного контроля (надзора), ежегодно снижается и остается низким
(Таблица 5).
Таблица 5
Доля хозяйствующих субъектов, в отношении которых
отдельными органами государственного контроля (надзора) были
проведены проверки
Орган контроля
2015 г.
2016 г.
2017 г.
1
Росприроднадзор
13,2
12,3
36,4
2
Ростехнадзор
36,4
31,9
26,9
3
Рослесхоз
35,8
44,7
26,9
4
Роспотребнадзор
17,9
16,3
18,1
5
Рособрнадзор
23,1
18,2
12,7
6
Росрыболовство
-
12,8
11,4
7
Ространснадзор
14,2
9,2
11,3
8
Росаккредитация
6,8
10,8
10,5
9
ФМБА России
12,0
8.5
8,1
10
Россельхознадзор
14,5
10,2
7,2
11
МЧС России
14,8
9,5
6,7
12
Росалкогольрегулирование
13,7
8,9
5,6
13
ФТС России
6,7
7.0
3,6
14
Росфинмониторинг
3,9
3.2
2,7
15
Минюст России
3,0
2.7
2,5
16
Минфин России
60,0
40,4
2,5
17
Росздравнадзор
1,0
1,2
2,4
18
Роструд
1,5
1,5
1,6
37
19
Роспатент
1,6
1,3
1,3
20
ФСТЭК России
1,8
1,9
1,1
21
ФНС России
2,1
1,8
1,1
В среднем
2,9
2,1
1,5
Рассчитанные показатели (Таблица 6) свидетельствуют о невысокой
нагрузке на хозяйствующие субъекты с учетом того, что при проведении
проверок в среднем в 57% случаев выявляются нарушения обязательных
требований и хозяйствующие субъекты во многих случаях повторно
подлежат внеплановым проверкам с целью контроля выполнения ранее данных
предписаний по устранению выявленных нарушений.
Таблица 6
Среднее количество проверок, проведенных в отношении одного
хозяйствующего субъекта
Наименование органа
контроля
2015 г.
2016 г.
2017 г.
1
Роскомнадзор
2,2
4,9
5,3
2
ФТС России
1,6
1,6
3,2
3
Росгвардия
-
3,6
2,1
4
Ростехнадзор
1,5
1,8
2,0
5
Росздравнадзор
1,6
1,9
1,8
6
Рособрнадзор
2,0
1,5
1,6
7
Ространснадзор
1,6
1,6
1,6
8
ФАС России
1,5
1,5
1,5
9
ФМБА России
1,5
1,5
1,5
10
Росприроднадзор
1,6
1,6
1,5
11
МВД России
1,6
1,6
1,3
12
Росстандарт
1,4
1,5
1,3
13
Роспотребнадзор
1,2
1,3
1,3
14
Роструд
1,1
1,2
1,2
15
Росреестр
1,1
1,1
1,2
16
Росаккредитация
2,1
1,2
1,2
17
Россельхознадзор
1,2
1,2
1,1
18
ФНС России
1,2
1,2
1,1
19
МЧС России
1,1
1,1
1,1
В среднем
1,2
1,3
1,3
В 2017 году, как и в предыдущие годы, большинством федеральных
контрольных органов обеспечен высокий уровень выполнения ежегодных
планов проведения плановых проверок (Таблица 7).
В 2017 году количество органов, обеспечивших выполнение годовых
Продолжение таблицы 5
38
планов на уровне 95-100 процентов, увеличилось до 19. Выполнение
ежегодных планов на уровне менее 95% в последние три года отмечается
только в деятельности Россельхознадзора, Росстандарта, Роструда,
Росздравнадзора, Минюста России и МЧС России.
Таблица 7
Доля проведенных плановых проверок отдельными
федеральными органами исполнительной власти (в процентах от
общего числа запланированных проверок)
№
Орган контроля
2015
2016
2017
1
ФНС России
100,0
100,0
100,0
2
Роспатент
100,0
100,0
100,0
3
Минфин России
100,0
100,0
100,0
4
Ростехнадзор
99,7
100,0
100,0
5
Росалкогольрегулирование
99,0
100,0
100,0
6
Рособрнадзор
87,3
79,9
100,0
7
Росрыболовство
-
93,1
100,0
8
Роскомнадзор
88,9
86,2
100,0
9
ФТС России
99,6
100,0
99,8
10
Ространснадзор
99,9
99,9
99,7
11
Росгвардия
-
98,1
99,6
12
ФМБА России
97,3
98,1
98,7
13
Роспотребнадзор
95,4
97,0
97,9
14
Минкультуры России
96,0
83,1
97,7
15
МВД России
97,1
96,5
96,7
16
Росприроднадзор
99,5
99,9
95,6
17
ФАС России
100,0
95,7
95,6
19
Росреестр
92,9
94,3
95,2
20
Росздравнадзор
94,9
95,6
94,9
21
МЧС России
92,8
93,5
94,9
22
Роструд
89,93
90,3
94,8
23
Минюст России
94,3
96,1
94,5
24
Росстандарт
87,0
74,3
93,5
25
Россельхознадзор
90,8
84,3
92,7
В среднем
95,9
96,5
97,6
В настоящее время в большинстве случаев деятельность органов
контроля строится на выполнении ими формальных процедур, а оценка их
деятельности связана с установлением факта и объема выполнения той или
иной установленной процедуры (так называемая «палочная система»). При
этом связь с конечным результатом деятельности и фактом выполнения таких
формальных процедур многими органами контроля только декларируется. Если
орган контроля хорошо выполняет формальные процедуры, то работа такого
39
органа оценивается положительно безотносительно к тому, привело это к
каким-либо положительным изменениям в регулируемой сфере или нет.
В рамках реформы органам контроля предлагается использовать
механизмы performance management и перейти на модель управления,
направленную на достижение общественно значимого результата. При этом под
таким результатом понимается минимизация причинения вреда (ущерба)
охраняемым законом ценностям в соответствующей сфере деятельности с
учетом оптимизации затрачиваемых ресурсов, связанных с осуществлением
контрольно-надзорной деятельности как со стороны государства, так и со
стороны бизнеса. В рамках такой модели любое значимое решение должно
приниматься органом контроля с учетом того, как оно повлияет на общественно
значимые результаты ведомства или на эффективность использования им
имеющихся ресурсов. Для этого устанавливаются ключевые показатели
результативности контрольно-надзорной деятельности.
Принятый в конце 2016 года паспорт приоритетного проекта «Реформа
контрольной и надзорной деятельности» по направлению внедрения системы
оценки результативности и эффективности предусмотрел внедрение такой
системы, начиная с отдельных сфер и заканчивая всеми видами
государственного контроля до 2025 года. Также в паспорте приоритетного
проекта были предусмотрены в том числе следующие мероприятия:
- утверждение Стандарта зрелости управления результативностью и
эффективностью контрольно-надзорной деятельности и составление рейтингов
контрольных органов на его соответствие;
- проведение независимой проверки достоверности, полноты и точности
расчета контрольными органами показателей результативности и
эффективности;
- обеспечение возможности принятия управленческих решений в
зависимости от достижения показателей результативности и эффективности, в
том числе решений об оптимизации и совершенствовании системы управления,
систем мотивации сотрудников, распределения ресурсов, планирования и
40
проведения контрольно-надзорных мероприятий;
- обеспечение автоматизации для расчета показателей результативности и
эффективности данных, позволяющая анализировать указанные данные в
автоматическом режиме.
Установление показателей результативности и эффективности
контрольно-надзорной деятельности должно осуществляться с учетом
требований Правительства Российской Федерации. Еще в мае 2016 года были
утверждены Основные направления разработки и внедрения системы оценки
результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности
(распоряжение Правительства РФ от 17 мая 2016 года № 934-р).
В соответствии с таким распоряжением отдельные федеральные органы
исполнительной власти должны были утвердить ведомственные показатели
результативности и эффективности. На начало 2017 года такие показатели,
согласно данным открытых источников, утвердили только два органа: МЧС
России и ФМБА России (при этом ФМБА России на тот момент не являлось
участником реформы).
В 2017 году распоряжением Правительства РФ от 23.05.2017 № 999-р
были существенно переработаны Основные направления разработки и
внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-
надзорной деятельности. Существенно расширен типовой перечень показателей
результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности.
Уточнены принципы расчета показателей эффективности. Появилась новая
группа индикативных показателей, характеризующих мероприятия по
контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными
предпринимателями, а также проведение контрольных закупок. Система
показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной
деятельности теперь основана на следующей структуре:
Группа А ключевые показатели результативности (существующий и
целевой уровни безопасности охраняемых законом ценностей)
Группа Б показатель эффективности контрольно-надзорной деятельности
41
(характеризующий динамику затрат бюджета и издержек подконтрольных лиц)
В.1 индикативные показатели, характеризующие непосредственное
состояние подконтрольной сферы, а также негативные явления в ней
В.2 индикативные показатели, характеризующие качество проводимых
мероприятий по контролю
В.3 индикативные показатели, характеризующие параметры проведенных
мероприятий по контролю в целях их учета
В.4 индикативные показатели, характеризующие объем задействованных
трудовых, материальных и финансовых ресурсов
Показатели группы В являются базой для расчета показателей
результативности и эффективности групп А и Б.
Также в 2017 году проектным комитетом утверждены Методические
рекомендации оценки достоверности, полноты и точности данных
используемых при расчете показателей результативности и эффективности
контрольно-надзорной деятельности. В соответствии с такими рекомендациями
органы контроля должны самостоятельно проводить оценку качества данных,
используемых для наблюдения за установленными ими показателями результа-
тивности и эффективности. Оценка проводится ежегодно (до 25 марта) в форме
заполнения чек-листа и декларирования соответствия используемых
инструментов установленным рекомендациям.
Кроме того, в декабре 2017 года был предварительно одобрен проект
Стандарта зрелости управления результативностью и эффективностью
контрольно-надзорной деятельности. Стандарт в его версии, разосланной для
общественного обсуждения, вобрал в себя много принципов управления
результативностью и эффективностью из международных документов и больше
внимания уделяет идеологии данной концепции, чем собственно
стандартизации управленческих процессов органов контроля при реализации
такой концепции. Стандарт предусматривает 4 уровня зрелости ведомственных
систем и устанавливает общие требования к таким уровням. Отдельно
выделяется нулевой (стартовый) уровень.
42
В 2017 году продолжился процесс утверждения органами контроля
перечней показателей результативности и эффективности контрольно-
надзорной деятельности.
В октябре — декабре такие перечни были утверждены 8 органами
контроля. Всего, как это следует из открытых источников, с учетом актов,
принятых в 2016 году, показатели результативности и эффективности
установлены для 9 федеральных органов контроля.
Некоторые органы контроля указывают такие сведения непосредственно
в утверждаемых ими перечнях показателей результативности и эффективности
(например, ФНС России, Роструд), что следует признать лучшей практикой.
Однако многие органы контроля в утверждаемых ими перечнях ограничивались
только указанием формулировки показателя и способа его расчета (формулы):
Россельхознадзор, Ространснадзор, ФМБА России. Ни один орган власти не
привел международные сопоставления для ключевых показателей
результативности.
Во многих случаях невозможность заполнения соответствующих
сведений является объективной, так как наблюдение за показателями еще не
началось, и многие данные пока отсутствуют. Но механизм получения данных
о значениях показателей может и должен быть продуман при утверждении
перечней показателей результативности и эффективности.
Помимо того, что по многим показателям не проработаны источники
сведений о них, в большинстве случав отсутствуют утвержденные методики
расчета их значений.
Например, Правительство РФ вменяет в обязанность органам контроля
по каждому виду контроля определять объем издержек хозяйствующих
субъектов, возникающих в связи с проведением в отношении них контрольных
мероприятий. Однако при этом устанавливаются лишь самые общие
требования по его расчету.
Правительством РФ предлагается объем таких издержек определять,
исходя из суммы следующих значений:
43
- произведения усредненной оценки затраченных часов на сдачу одного
поля отчетности в орган контроля на среднюю заработную плату в час,
умноженное на количество полей отчетности, сдаваемых в уполномоченный
орган (при этом к затратам на сдачу отчетности относится стоимость рабочего
времени сотрудников хозяйствующих субъектов, необходимое на ознакомление
с требованиями о предоставлении отчетности, заполнение форм отчетности,
внутреннее согласование форм отчетности и предоставление отчетности);
- произведения средней продолжительности проверок (иных мероприятий
по контролю) на среднее число часов работников, задействованных в ее
проведении, и среднюю заработную плату в час работников, умноженное и на
количество проведенных проверок (иных мероприятий по контролю);
- материального ущерба от действий (бездействий) должностных лиц кон-
трольно-надзорного органа, в том числе с учетом отменных по решению суда
результатов проверок (млн руб.).
Очевидно, что таких разъяснений по определению объема издержек
хозяйствующих субъектов, возникающих в связи с проведением в отношении
них контрольных мероприятий, явно недостаточно. Все органы контроля при
применении данного показателя будут определять объем издержек в конечном
итоге по-разному.
Тот же недостаток отсутствия методик расчета касается и многих других
показателей, наблюдение за которыми необходимо вести в рамках реформы.
Многие показатели являются узкоотраслевыми, и разработка универсальных
методик не решит проблему. Это означает, что для многих показателей
придется разрабатывать свой собственный инструментарий расчета.
Правительство РФ определило «ключевые показатели» как показатели
результативности государственного контроля, отражающие уровень
достижения общественно значимых результатов контрольно-надзорной
деятельности, по которым устанавливаются целевые значения, достижение
которых должен обеспечить орган, осуществляющий контрольно-надзорную
деятельность. Интерпретация значений ключевых показателей должна
44
основываться на стремлении к достижению максимальной результативности,
выражающейся в минимизации причиняемого вреда (ущерба).
В проекте Стандарта зрелости управления результативностью и
эффективностью контрольно-надзорной деятельности содержатся общие
рекомендации к оценке результативности. Во-первых, орган контроля должен
определить целевой уровень безопасности в данной сфере и определить
приемлемые целевые значения показателей, во-вторых, необходимо определить
вклад органа контроля в достижение данных показателей на фоне влияния
факторов внешней среды, деятельности иных органов и организаций, также
влияющих на достижение общественно-значимых результатов. В-третьих, с
учетом двух вышеперечисленных обстоятельств, необходимо определить
чувствительность целевых значений показателей результативности к предпола-
гаемой стратегии контрольно-надзорной деятельности, для того чтобы
обосновано установить динамику целевых значений по годам.
При этом детальные рекомендации установления ключевых показателей,
в том числе методики определения вклада контрольно-надзорной деятельности
в достижение общественно-значимых результатов, в настоящее время
отсутствуют.
Поэтому установленные к настоящему времени ключевые показатели
органов контроля не учитывают данных факторов.
То же самое замечание касается следующих ключевых показателей,
установленных иными органами контроля, например:
- ущерб окружающей среде (Росприроднадзор);
- заболеваемость населения на территориях, подлежащих обслуживанию
ФМБА России, суммой инфекций (ФМБА России).
Поэтому установление ключевых показателей результативности в
отсутствии методик по оценке вклада в достижение общественно-значимого
результата органа контроля оказывается бесполезным, так как на их основе не
могут быть сделаны выводы об эффективности деятельности.
Другое замечание, касающиеся установления ключевых показателей