16
ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить
мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем».
Обеспечение условий эффективного функционирования рассматриваемого
института находится, таким образом, в серьезной зависимости от состояния
теоретико-методологического базиса контроля как целостной области научных
знаний.
В настоящий момент в теории финансового контроля принято выделять
следующие принципы (рис.5)
Рисунок 5 – Принципы контроля [15].
Выделены в Декларации следующие принципы контрольной работы
высшего контрольного органа - законность, правильность, эффективность и
экономичность управления денежными и материальными средствами.
Не могут, разумеется, быть госорганы абсолютно независимы, поскольку
они являются частью государства в целом. И проявляется в функциональной и
17
организационной независимости, необходимой для выполнения возложенных на
него задач независимость высшего контрольного органа.
Кроме названных выше принципов в Декларацию принципов деятельности
контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятую IV конференцией
Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2002 г.,
включены еще следующие.
Обеспечение контроля с информационной точки золения представляет
собой всю информацию, используемую непосредственно при осуществлении
процесса контроля, характеризующую объект контроля, его специфику (связанную,
например, с отраслевыми особенностями), а также используемые при
осуществлении контроля информационные технологии. Планово -экономическую,
отчетную, статистическую информацию, информацию о состоянии
документооборота, данные бухгалтерского, а также управленческого и
финансового учёта и др. относят к такой информации. Для осуществления
финансового контроля большое значение приобретает «качество информации», т.е.
именно её достоверность, своевременность, полнота и необходимость.
Основной целью контроля, как показывает международный опыт является
такое управление общественными финансовыми средствами, которое обеспечивает
прозрачность их использования и обеспечивает ответственность исполнительной
власти перед обществом. [13]
В деятельности большинства зарубежных органов государственного
контроля в настоящее время используется две разновидности контроля исполнения
госбюджета - финансовый аудит и аудит эффективности, проведение которых
осуществляется на основании норм соответствующих законодательных актов.
Требование к контролю и объективной оценке деятельности субъектов
государственного управления на региональном уровне обоснованы, с одной
стороны, укреплением вертикали власти в системе государственного управления
РФ, с другой стороны – повышением требований к уровню социальной
18
ответственности органов исполнительной власти в регионах. В этих условиях
возникла объективная необходимость комплексной, разносторонней и достоверной
оценки деятельности субъектов государственного управления на уровне регионов.
Основу такой оценки должна составлять интегрированная методика оценки
эффективности деятельности органов регионального управления, а ее обоснование,
совершенствование и развитие призвано обеспечить надежность и достоверность
полученных результатов. Сферами применения такой методики является систему
государственного управления, и в частности, процесс принятия решений в
отношении деятельности региональных органов власти и разработки
корректирующих управленческих мероприятий, осуществляемых ими
непосредственно на местах. Посредством применения результатов оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти в регионах решается
задача определения территорий, требующий корректировки в деятельности
региональных и местных властей.
В условиях кризисных ситуаций в мировой и национальных экономиках,
неизбежно происходящее усиление роли института государственного контроля,
закономерно приводит и к росту требований в отношении эффективности и
результативности реализации его функций. В то же время успешность
государственного контроля во многом определяется качеством его
организационных, правовых и методических оснований, а также степенью их
соответствия особенностям складывающейся социально-экономической ситуации.
Таким образом, контроль может осуществляться на различных уровнях как
на макро, так и микроуровнях. Контроль может осуществлять как в рамках
госуправления, так в рамках отдельного хозяйствующего субъекта. Контроль
осуществляется различными органами, действующими на постоянной основе или
созданные для реализации контроля. Осуществление такой важной задачи
осуществляется на основе определённых принципов и сформированных
нормативно – правовых актов. по средствам осуществления финансового контроля
19
достигаются такие задачи как сохранность средств, их целевое и эффективное
расходование.
В связи с этим вопросам организации и осуществления контроля должно
уделяться особое внимание как на государственном уровне, по средствам принятия
и реализации нормативно – правовых актов, а также на уровне отдельных
хозяйствующих субъектов.
1.2 Исторические аспекты развития контрольной деятельности в области
государственного управления
Система государственного контроля берет свои истоки в далеком прошлом, а
точнее в период возникновения государственности. Контрольная деятельность
является одним из главных видов деятельности государства. Безусловно развитие
контрольной деятельности в госуправлении происходило одновременно с развитием
государственности. государственный контроль отражал цели и задачи государства.
Государственное управление – система политических, правовых и
экономических методов управления и регулирования, применяемая
государственным аппаратом для оптимизации общественной деятельности людей.
Государственное управление – (как общественное явление) – это осуществляемое в
рамках закона воздействие специально уполномоченных лиц на определенные их
компетенцией сферы деятельности государства с целью проведения государственной
политики. Через процесс государственного управления государство осуществляет
свои функции.
Государственное управление в переводе с англ. public administration) -
деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по
практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур
политического курса (public policy). Деятельность по управлению государством
традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а
с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.
20
В условиях кризисных ситуаций в мировой и национальных экономиках,
неизбежно происходящее усиление роли института государственного контроля,
закономерно приводит и к росту требований в отношении эффективности и
результативности реализации его функций. В то же время успешность
государственного контроля во многом определяется качеством его
организационных, правовых и методических оснований, а также степенью их
соответствия особенностям складывающейся социально-экономической ситуации.
Обеспечение условий эффективного функционирования рассматриваемого
института находится, таким образом, в серьезной зависимости от состояния
теоретико-методологического базиса контроля как целостной области научных
знаний.
Ключевой категорией настоящего исследования является «контроль и
эффективность». Изначально сферой применения данной категории считались
экономические исследования, однако по мере научного освоения сущности и
содержания, понимания критериев и условий достижения эффективности, сфера ее
употребления значительно расширилась и охватывает едва ли не все области
человеческой деятельности, и в частности, государственное управление. Основная
формула экономической эффективности как отношение результата к затратам
требует надлежащей адаптации к особенностям осуществления деятельности в сфере
государственного и муниципального управления, поскольку однозначного
представления того, что является результатом и затратами при производстве
государственных услуг, в теории государственного управления не представлено. В
данном контексте заслуживают внимания современные подходы к изучению
качественного наполнения категорий контроль и эффективности в соответствии с
методологией основных теорий государственного управления.
Концепция контроля за эффективностью государственного управления
получила развитие в Докладе президентского комитета США по административному
управлению в 1936 г., где смещаются акценты административной эффективности от
21
выполнения работы с документами и протоколами к профессионализму кадрового
состава в сфере планирования и контроля за эффективностью финансовых
механизмов. В результате, в теории и практике государственного управления
получили развитие два разнонаправленных процесса:
1) выделения различных видов эффективности с позиций рационального,
экономического подхода к управлению;
2) детализации и усложнения понятия эффективности в результате
выделения ее новых смыслов и сфер приложения [12, с. 65].
Результатом такого деления качественных основ категории «эффективность»
стало обоснование понятий результативность и эффективность, которые
применительно к деятельности органов государственного управления стали
характеристиками возможных конечных итогов их деятельности. Под
результативностью (англ. efficiency) принято понимать производительность,
продуктивность, экономическую эффективность, а под собственно эффективностью
(англ. effectiveness) – социальную эффективность. В некоторых случаях также
находит применение термин «performance» как характеристика степени
эффективности деятельности или функционирования организации, и
государственной в том числе [7, с. 20].
В соответствии с изложенным подходом, результативность выступает
аналогом финансово-материального или экономического критерия, который
показывает соотношение объема предоставленных услуг и объема затрат на их
предоставление. Экономическая интерпретация результативности положена в
основу концепции так называемого нового государственного управления –
управления по результатам (англ. results-based management). Особенность
результативного подхода к государственному управлению является использование
наборов показателей, на основании которых производится оценка результатов
управления, а также их сравнение с плановыми или нормативными, что позволяет
делать выводы о степени достижения заданных целей [7, с. 21].
22
Другой критерий оценки государственного управления – социальная
эффективность – имеет в своей основе не менее значимые, однако
неформализованные параметры, характеризующие цели и назначение
государственных институтов. К ним относят такие понятия как социальная
справедливость (при этом целью реализации законодательных полномочий и
принятия политических решений должно быть повышение жизненного уровня
граждан), контроль со стороны местного сообщества, развитие рыночных отношений
и т.п. Практический аспект социальной эффективности раскрывается через
показатели степени достижения социально значимого эффекта по отношению к
качеству и объему предоставленных услуг.
По мнению российских исследователей, социальную эффективность
государственного управления следует понимать как «эффективность действующего
механизма осуществления и координации коллективных мероприятий» [15, с. 14]. В
соответствии с таким подходом, деятельность органов государственного управления
оценивается в соответствии с определенными нормами и правилами, а также
критериями контроля их выполнения. При более узком понимании социальная
эффективность может быть определена как способность органов государственного
управления удовлетворять требования и соответствовать ожиданиям определенных
социальных групп и социальных слоев общества.
В новой модели государственного управления в деятельности
государственных институтов сохраняются ценности результативности,
эффективности и конкурентности, однако с позиции самоцели переходят на сугубо
инструментальные. При этом, с учетом концептуальных положений нового
государственного управления понятие эффективности охватывает критерия
использования природных ресурсов, а также защиты окружающей среды [8, с. 27].
Таким образом, понятие эффективности государственного управления является
более емким и многогранным по сравнению с его результативностью и требует
применения более широкого набора критериев для оценки. Именно поэтому в
23
отечественной практике оценки эффективности деятельности органов
государственного управления предпочтение отдается критериям результативности,
критерии оценки которой легче поддаются операционализации и количественному
измерению, а, следовательно, и контролю.
Цель экономики – обеспечить высокий уровень и качество жизни населения
в каждом отдельном регионе. Для эффективного осуществления этой цели
необходимо соблюдать такие основы региональной экономики, как умение:
- Учитывать потребности населения в каждом регионе, состояние и динамику
формируемых рынков, интересы государства и отдельных предприятий.
- Максимально приспосабливать экономику региону к внешним и
внутренним факторам.
- Активно реализовывать интересы региона. [8, с. 27].
Вышеизложенные положения анализа детальности государственного
управления подтверждаются результатами контент-анализа понятия «системный
анализ деятельности органов государственного управления» (табл. 2).
Таким образом, в отечественной теории государственного управления при
определении системного анализа деятельности органов государственного управления
применяется экономический подход, который представляется более функциональным
с точки зрения операционализации результатов действий субъектов и способствует
формированию эндогенной модели системы управления, в которой детерминируемые
факторы характеризуют конечный результат действий системы и на них может
воздействовать субъект управления.
Первые подходы к возникновению понятия управления государственным
аппаратом формируется вместе с появлением первых государственных образований.
Таблица 2
Контент-анализ определений понятия «системный анализ
деятельности органов государственного управления»
Автор [ссылка на
источник]
Авторское определение понятия «анализ
деятельности органов государственного
управления»
24
А. А. Богданов,
Л. Берталанфи,
М. Месарович,
У. Росс Эшби,
A. И. Уемов,
B. С. Тюхтин,
Ю. А. Урманцев и др.
[7, с. 21]
Формирование понятийного аппарата систем
Попытка создания строгой теории
Выявление общих закономерностей функционирования и
развития систем любой природы
К. Леви-Стросс,
М. П. Фуко, Ж. Лакан,
Р. Барт, Л. Гольдман,
А. Р. Радклифф-Браун
и др. [6, с. 5]
Выявление структур, имеющихся в культуре
Применение структурных методов в изучении различных
продуктов человеческой деятельности в целях
выявления логики порождения, строения и
функционирования объектов духовной культуры.
Выделение и анализ эпистем — способов фиксации
связей между словами и вещами
Г. Спенсер,
Т. Парсонс,
Б. Малиновский,
Р. Мертон, Н. Луман,
К. Гемпель, Ч. Миллс
и др. [8, с. 22]
Выявление функций как наблюдаемых следствий,
которое служит саморегуляции и адаптации системы
Исследование функциональных потребностей и их
обеспечения структурами
Выделение явных и латентных функций, функций и
дисфункций
Исследование проблем адаптации и саморегуляции
систем
Р. Бейлз, Р. Мак-
Айвера, Р. Мертон,
Т. Парсонс,
Н. Смелсер, Э. Шилз и
др. [11, с. 14]
Равновесие и спонтанная регуляция систем
Наличие в обществе инструментальной и
функциональной рациональности
Общество как система имеет технико-экономическую,
профессиональную и стратификационную структуры
Н. Винер,
У. Росс Эшби,
Р. Акофф, Ст. Бир,
В. М. Глушков и др.
[12, с. 65]
Выделение общих законов управления
Гомеостатический, целевой, управленческий характер
систем
Наличие прямой и обратной отрицательной и
положительной обратной связей
Процессы управления рассматриваются как процессы
переработки информации
Теория автоматического регулирования
Теория информации
Теория оптимального управления
Теория алгоритмов
Становление химической, технической, экономической и
т.п. кибернетики
В Древнем Китае, Египте, Греции, Риме существовал интересный и
самобытный опыт организации государства, было понимание как его места, так и
роли в регулировании социальных процессов. Однако, во-первых, практически все
концепции были связаны не столько с административным, сколько с политическим
25
управлением, где в центре исследований была деятельность политических
институтов; во-вторых, эти знания носили не столько научный, сколько бытовой
характер и были простым обобщением имеющегося опыта. Тем не менее зачастую
уровень понимания государственно-управленческих процессов может служить
примером и для наших современников.
Государственное регулирование развития экономических процессов - это
воздействия государственных властей, которые направлены на деятельность
субъектов хозяйствования и конъюнктуру рынка, главной целью которых является
обеспечение оптимальных условий для функционирования рыночного механизма.
Определение роли государства в экономическом развитии чрезвычайно
важно. Опыт многих стран показал, что в условиях рыночной экономики государство
должно быть тем субъектом, который при помощи своих органов и инструментов,
функционирует, исходя из соображений долговременного общественного блага. В то
же время ни правовая система, ни государство само по себе не в состоянии
обеспечить динамичное экономическое развитие. Оно является результатом
инициативы частного предпринимательства. [9]
Государственная власть является суверенной, т. е. верховной, по отношению
ко всем организациям и лицам внутри страны, а также независимой, самостоятельной
по отношению к иным государствам. Государство - официальный представитель
всего общества, всех его членов, именуемых гражданами.
Наиболее значимым для общества является социальное воздействие, однако
оценить его с достаточной степенью достоверности достаточно сложно [8, с. 25].
Более доступной задачей представляется определение результатов работы
учреждений и их отдельных сотрудников по непосредственным показателям их
деятельности.
Следует признать, что представителями отечественной школы
государственного управления разделение экономической результативности и