56
Осуществляется посредством федеральных органов власти госконтроль, а
также исполнительной властью, в число которой входят непосредственно
компетентные лица. Очень важную роль для развития государственного
финансового контроля играет указ Президента по обеспечению госконтроля.
Проводится обозначенный вид контроля непосредственно над целесообразностью
использования госсредств, а также имеет основной целью предотвратить
нарушения финансовой дисциплины.
Также контроль осуществляется над денежным обращением и
использованием различных внебюджетных фондов, и проводится проверка
состояния внутреннего и внешнего долга, резервов государства.
В связи с этим вопросам организации и осуществления финконтроля в РФ
должно уделяться особое внимание как на государственном уровне, по средствам
принятия и реализации нормативно – правовых актов, а также на уровне отдельных
хозяйствующих субъектов.
57
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ КОНТРОЛЯ
ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
3.1 Правовые проблемы организации контроля за деятельностью органов
государственного управления
В настоящее время важным является вопрос повышения эффективности
контрольно-надзорной деятельности при оптимальном использовании
материальных, финансовых и кадровых ресурсов органов государственного
контроля и надзора. Развитие нормативно – правовой базы осуществляется как на
федеральном уровне, так и на местном уровне. Важное значение во многих
регионах РФ уделяется мировой практике осуществления контроля за органами
власти. При этом руководителям таких регионов необходимо учитывать тот факт,
что использование зарубежного опыта должно осуществляться не точным
копированием, а осуществляться с учетом особенностей развития того или иного
государства.
Основными направлениями в этом вопросе должны стать следующие
направления:
- Внедрение риск-ориентированного подхода в сфере госконтроля и надзора.
Действия Правительства, направленные на снижение административного давления
на предприятия и организации при контрольных и надзорных мероприятиях,
уменьшение административных издержек организаций и граждан.
- Совершенствование процессов сбора и обработки информации
контрольными и надзорными органами.
- Повышение прозрачности деятельности контрольно-надзорных органов
при проведении плановых и внеплановых проверок.
По мнению исследователей, в последнем вопросе имеются существенные
недостатки. Так, для данной методики, как, впрочем, и в целом для оценки
эффективности деятельности власти на основе системы показателей существует
58
опасность как «работы на показатель» и искажения стимулирования поведения
агентов, так и избыточной конкуренции, препятствующей распространению лучших
практик [16].
Так, изучение зарубежного опыта оценки эффективности деятельности
государственных органов дает основание выделить специфические инструменты
оценки, которые были разработаны международными организациями для
мониторинга реформ в сфере государственного управления. В частности, в рамках
реализации программы СИГМА, разработанной Организацией экономического
сотрудничества и развития (ОЭСР), предложена концепция оценки результатов
реформ в публичном секторе, в том числе в области государственной службы,
государственных закупок, управления разработкой и реализацией политики,
управления государственными расходами, внешнего аудита, контроля за
международными финансовыми операциями. Цели реформ, которые подвергаются
мониторингу, служат рекомендации ОЭСР, а для стран, которые проводят реформы с
целью вхождения в состав Европейского союза (ЕС), - стандарты ЕС [8, с. 28].
Наряду с концепцией СИГМА, получила применение и концепция оценки
государственных реформ с помощью интегрального показателя государственного
управления (Governance Research Indicator Country Snapshot – GRICS), предложенного
Всемирным банком. В основу показателя GRICS положены шесть блоков показателей
качества государственного управления: 1) учет мнения населения и подотчетность
государственных органов (voice and accountability); 2) политическая стабильность и
отсутствие насилия (political stability and absence of violence); 3) эффективность работы
правительства (government effectiveness); 4) качество законодательства (regulatory
quality); 5) верховенство закона (rule of law); 6) борьба с коррупцией (control of
corruption). Показатель GRICS рассчитывается раз в два года и позволяет выполнять
межстрановые сравнения, а потому избран в качестве одного из критериев для
выделения средств из Фонда развития тысячелетия [7, с. 45].
59
Концепции оценки государственного управления, предложенные ОЭСР и
Всемирным банком, ориентированы на получение обобщенной характеристики
деятельности органов государственной и муниципальной власти, однако не отражают
отдельных ее аспектов, которыми обеспечивается формирование такой обобщенной
оценки. Для преодоления указанного ограничения существует концепция
детализированного анализа деятельности органов государственного и
муниципального управления с помощью показателей «второго поколения», которые
не привязаны к программным целям проводимых реформ, предназначены для
мониторинга деятельности органов исполнительной власти, но применимы и для
других ветвей власти, сочетают качественные и количественные параметры оценки
эффективности, связаны со стратегическими целями развития государственного
управления [14, с. 135].
Таким образом, страны, где проводятся реформы государственного
управления, сталкиваются с необходимостью мониторинга результатов реализации
программ реформ как таковых, что вызывает необходимость разработки программных
показателей эффективности, направленных на измерение прогресса в реализации
определенных программных мероприятий и достижении целей преобразований.
Применяемые в зарубежной практике показатели эффективности государственного
управления носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных
приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или
совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов.
Одним из направлений развития подходов к оценке деятельности органов
исполнительной власти следует признать адаптацию международных стандартов ISO
(ИСО) 9000, разработанных Международной организацией по стандартизации (ISO –
International Organization for Standardization), к целям и задачам оценки эффективности
государственного и муниципального управления. Стандарты ISO 9000 применяются
государственными административными органами и их департаментами, а также
общественными организациями. Количество органов местного самоуправления,
60
которые используют модель ИСО серии 9000, неуклонно растёт. Первый опыт
внедрения системы менеджмента качества и ее сертификации на соответствие ИСО
9000 (ИСО 9001:1994) был получен канадскими органами местного самоуправления
[12]. На основе стандарта ИСО 9001 в канадских органах местного самоуправления
было разработано Международное рабочее соглашение IWA 4, которое получило
статус руководящего указания по применению стандарта ИСО 9001. Целью рабочего
соглашения было определено предоставление помощи органам власти при внедрении
системы менеджмента качества с наименьшими затратами.
Необходимо отметить, что в практике оценки эффективности деятельности
органов исполнительной власти на различных уровнях государственного управления
все чаще применяются инструменты современного менеджмента из сферы бизнеса.
Так, в качестве основы для оценки могут использоваться ключевые показатели
эффективности деятельности (KPI), сбалансированная система ключевых показателей
(BSC), общая схема оценки (CAF-Common Assessment Framework), которые широко
применяются в управлении деятельностью субъектов частного сектора. Кроме того,
рассматривается возможность применения для оценки эффективности деятельности
субъектов государственного упарвления DEA-методологии для анализа среды
функционирования (Data Envelopment Analysis, DEA) [10].
Необходимо также отметить, что реализация принятого в методике подхода
наиболее успешна в случае использования результатов анализа выполнения программ
для совершенствования региональной системы управления через обучение
соответствующих субъектов. Такая практика начала получила практическое
применения в конце 2014 г. в деятельности Агентства стратегических инициатив
применительно к оценке инвестиционного климата в регионах. В частности,
проводились конкурсы и выявлялись лучшие практики с целью обобщения опыта
регионов и его дальнейшего использования с целью совершенствования
инвестиционного климата.
61
В целом, все выше изложенные методы так или иначе находят применение в
российской практике оценки деятельности органов исполнительной власти на
региональном уровне или служат потенциальной основой для ее дальнейшего
развития. Как известно, в последние годы в России разрабатывается и реализуется
целый ряд реформ, направленных на совершенствование качества государственного
управления как на федеральном, так и на региональном уровнях. Следовательно,
главной стратегической целью контроля за деятельностью органов региональной
исполнительной власти выступает повышение эффективности государственного
управления для обеспечения достижения целей социально- экономического развития
на уровне регионов. Пи этом, представляется возможным выделить ключевые задачи
оценки эффективности деятельности органов региональной исполнительной власти:
1) Проведение анализа эффективности расходов бюджетных средств на
региональном уровне, для чего органам государственного управления на
региональном уровне необходимо определить цели реализации отдельных
мероприятий и государственных программ и оценивать результаты их достижения.
Иными словами, для конкретных бюджетополучателей должны быть определены
количественные и качественные показатели их работы в непосредственной привязке к
получаемым бюджетным ассигнованиям;
2) Повышение качества эффективности бюджетных расходов и
предоставления услуг бюджетными учреждениями на основе применения механизмов
стимулирования их деятельности и расширения полномочий главных распорядителей
бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания
государственных услуг;
3) Повышение качества финансового управления в бюджетном секторе
посредством повышения степени ответственности органов исполнительной власти и
бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и создания
стимулов для обеспечения прозрачности и эффективности использования бюджетных
средств [13, с. 138].
62
Принимая во внимание цели и задачи контроля за деятельностью органов
региональной исполнительной власти, необходимо более детально рассмотреть
систему показателей, применяемых для мониторинга деятельности субъектов
государственного управления на региональном уровне, и установить их соответствие
содержанию понятия эффективности в сфере государственного управления.
При этом, целесообразно принять во внимание применяемую в зарубежной
практике оценки эффективности общественного сектора концепцию, согласно которой
эффективность публичных учреждений включает три компонента:
1) непосредственный результат (Output);
2) конечный социально-значимый результат (Outcome);
3) социальное воздействие (Impact).
Наиболее значимым для общества является социальное воздействие, однако
оценить его с достаточной степенью достоверности достаточно сложно [8, с. 25]. Более
доступной задачей представляется определение результатов работы учреждений и их
отдельных сотрудников по непосредственным показателям их деятельности.
Следует признать, что представителями отечественной школы
государственного управления разделение экономической результативности и
социальной эффективности государственных институтов подвергается критике ввиду
чрезмерного упрощения понимания эффективности, в том числе социальной. Между
тем, отечественные исследователи выделяют две составляющие эффективности
деятельности органов государственного и муниципального управления – техническую
и экономическую. Техническая эффективность характеризует соответствие
государственного управления требованиям внешней среды и определяется как степень
достижения целей деятельности с учетом общественных целей. Экономическая
эффективность деятельности органов государственного управления характеризует
внутреннее положение дел в системе деятельности государственного учреждения и
может быть определена как соотношение объемов предоставленных услуг и
привлеченных для их предоставления ресурсов.
63
Дальнейшее развитие нормативная база оценки эффективности оценки
деятельности региональных исполнительных органов власти получила после внесения
изменений в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный Указом
Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 [2].
Перечень показателей эффективности деятельности региональных
исполнительных органов утвержден на федеральном и региональном уровнях.
Основное внимание уделяется показателям, которые непосредственно зависят от
деятельности региональных властей (рисунок 11).
Рисунок 11 - Оценка результативности и эффективности деятельности
регионального органа исполнительной власти [9, с. 11]
Обеспечение условий эффективного функционирования рассматриваемого
института находится, таким образом, в серьезной зависимости от состояния
теоретико-методологического базиса контроля как целостной области научных
знаний.
64
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации производится на основе анализа и сопоставления показателей,
характеризующих:
1) Конечные результаты деятельности органов исполнительной власти
субъекта Российской Федерации по сферам. Под конечными результатами
деятельности понимаются достигнутый уровень социально-экономического развития
субъектов Российской Федерации, а именно — уровень реализации основных целей
деятельности региональных властей в различных сферах, удовлетворенность населения
качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
2) Эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте
Российской Федерации по сферам. Объем неэффективных расходов региональных
бюджетов определяется на основе показателей (в соответствии с нормативными или
среднероссийскими значениями), характеризующих бюджетную сеть в регионе и ее
использование;
3) Ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской
Федерации по сферам. Под ходом реализации институциональных реформ понимается
внедрение новых механизмов управления в различных сферах и их эффективность. Все
выше обозначенные показатели взаимосвязаны между собой и рассматриваются
в едином контексте [18, с. 91].
Проблема развития контроля, в связи с применением санкций Евросоюзом в
отношении экономики и финансов Российской Федерации, является актуальной
для решения задач повышения устойчивости национальной экономики на микро- и
макроуровнях. С целью исключения в правоприменительной деятельности
возможности возникновения правовой неопределенности понятие
государственного финансового контроля следует закрепить на законодательном
уровне.
Помимо этого, федеральному законодателю с учётом реалий финансовой
65
политики государства целесообразно закрепить понятие объектов
государственного финансового контроля и уточнить их состав, а также уточнить
полномочия органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.
Также представляется необходимым четко определить общие принципы
организации внутреннего государственного финансового контроля в федеральном
законе.
Важно отметить, что для рассмотренной методики оценки эффективности
деятельности региональных органов власти, принципиальное значение
приобретают следующие моменты.
Во-первых, оценку деятельности предлагается проводить как по
количественным показателям, так и по степени удовлетворенности населения
качеством предоставления услуг.
Во-вторых, при оценке эффективности органов исполнительной власти
регионов особое внимание заострено на показателях, которые характеризуют
качество жизни населения, степень внедрения новых методов и принципов
управления.
В-третьих, перечень показателей оценки эффективности отражает в первую
очередь такие темы, как развитие образования, здравоохранения, жилищного
строительства, малого бизнеса, эффективное управление бюджетными средствами.
Следует отметить, что с помощью данной системы показателей можно оценить
реализацию национальных проектов на региональном уровне и вклад
государственных властей в их осуществление.
Мероприятия по повышению эффективности управления финансовыми
ресурсами должны соответствовать целям и задачам стратегии социально-
экономического развития региона, а также основным законодательным актам
государственных органов власти в сфере регулирования бюджетных отношений и
бюджетного процесса. В основу разработки и реализации комплекса мероприятий
должен быть положен программный метод управления.