26
социальной эффективности государственных институтов подвергается критике
ввиду чрезмерного упрощения понимания эффективности, в том числе социальной.
Важное значение на современном этапе развития государства отводится
контролю на всех уровнях государственности. высшим уровнем является уровень
главы государства. Глава государства – это высший должностной орган, первое
лицо в структуре управления страной, носитель исполнительной власти, гарант
конституции, суверенитета, свобод и прав граждан. В большинстве стран глава
государства – это одна из главных составляющих законодательной и
исполнительной власти. Без подписи такого лица закон считается
недействительным. При этом в каждой стране формы, полномочия, правовая
форма, компетенция и особенности выбора главы государства могут различаться.
Глава государства имеет право объявлять чрезвычайно положение (в части страны
или на всей территории), выполнять функции главнокомандующего, участвовать
в формировании новой правительственной структуры (чаще всего формально),
органов судебной власти, вносить предложения в финаносово-кредитную
политику страны, банковское законодательство и так далее. В последних двух
функциях роль главы государства часто сводится к поднятию вопроса об отставке.
В сфере законодательного управления глава государства может выдвигать
различные инициативы, назначать очередные или внеочередные выборы,
распускать нижнюю (иногда – верхнюю) палаты, созывать парламент. Кроме
этого, верховный правитель имеет право давать предложения по изменениям в
законодательной сфере, может промульгировать (санкционировать, публиковать)
законы, обращаться к органам конституционного контроля при наличии сомнений
в подлинности того или иного закона.
Принимая во внимание цели и задачи контроля за деятельностью органов
региональной исполнительной власти, необходимо более детально рассмотреть
систему показателей, применяемых для мониторинга деятельности субъектов
27
государственного управления на региональном уровне, и установить их соответствие
содержанию понятия эффективности в сфере государственного управления.
При этом, целесообразно принять во внимание применяемую в зарубежной
практике оценки эффективности общественного сектора концепцию, согласно
которой эффективность публичных учреждений. В зарубежной практике особое
место отводится системе общественного контроля, который реализуется
практически во всех сферах жизнедеятельности общества. так общественный
контроль реализуется в рамках общественных слушаний, что позволяет повысить
эффективность деятельности хозяйствующих субъектов в сфере экологического
контроля. Так часто для реализации социальных проектов также проводятся
общественные слушания. таким образом, общественный контроль, получивший
достаточно широкое применение в развитых странах начинает реализовываться и в
России.
Таким образом, система государственного контроля берет свои истоки в
далеком прошлом, а точнее в период возникновения государственности.
Контрольная деятельность является одним из главных видов деятельности
государства. Безусловно развитие контрольной деятельности в госуправлении
происходило одновременно с развитием государственности. государственный
контроль отражал цели и задачи государства. В отечественной теории
государственного управления при определении эффективности деятельности
органов государственного управления применяется экономический подход, который
представляется более функциональным с точки зрения операционализации
результатов действий субъектов и способствует формированию эндогенной модели
системы управления, в которой детерминируемые факторы характеризуют конечный
результат действий системы и на них может воздействовать субъект управления.
28
1.3 Нормативно-правовые основы реализации контрольных функций за
органами государственного управления
Контроль за органами государственного управления имеет важное значение
в деятельности любого государства. Реализация функций контроля за органами
власти осуществляется целой группой органов. при этом реализация функций
контроля осуществляется на базе определённых нормативно – правовых актов.
Работа органов власти может быть эффективной только в случае прозрачности и
публичности.
Переход к новым формам государственного управления происходит в
условиях постоянного дефицита и противоречивости правовой базы,
регулирующей экономические отношения; отставания законодательства от
реально происходящих в обществе процессов. Кроме того, как отмечено
в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию первого
декабря 2016 года (далее Послание Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию 01.12.2016 года Послание), причинами торможения
экономического развития России являются серьёзные экономические вызовы;
неблагоприятная конъюнктура на мировых рынках, санкции; дефицит
инвестиционных ресурсов, современных технологий, профессиональных кадров;
недостаточное развитие конкуренции; изъяны делового климата [1].
Естественным является и постоянное стремление экономически развитых
стран и транснациональных корпораций использовать ситуацию в России в своих
экономических и политических интересах. Без обеспечения экономической
безопасности невозможно решение задач социально-политического и
экономического развития страны.
Все это актуализирует проблему обеспечения экономической безопасности
страны и безусловно её граждан, которая является непосредственно основой
национальной безопасности.
29
По мере укрепления российской государственности формируется
современная система контроля со стороны государства за финансовой
деятельностью. В России в современных условиях формы и механизмы
анализируемого вида контроля носят безусловно конкретно-исторический
характер. В современных экономических условиях они определяются
возрастающей ролью государства как в экономике, так и в социальной сфере.
Конституция напрямую не называет контроль в качестве основной функции
главы государства, тем не менее такая деятельность предполагает осуществление
определенных полномочий.
В Конституции РФ заложены лишь отдельные элементы президентского
контроля и только в отношении исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ[7, с. 42].
Основой для реформирования деятельности региональной исполнительной
власти послужил указ Президента от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации» [2]. Позднее в порядке исполнения данного указа
Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам
совершенствования государственного управления и правосудия была разработана
и утверждена Методика оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации [10].
Одна из наиболее важных задач государства – осуществление контроля и
учёта в Российской Федерации. В зависимости от типа субъекта контроль в РФ
может быть:
1. Внутриведомственным (общегосударственным). Такая задача
возлагается на местные органы власти и управленческие структуры. При этом
контролируются непосредственно все без исключения объекты, вне зависимости от
их подчинённости тому или иному ведомству. В случае с ведомственным
контролем его осуществляют непосредственно представители специальных
30
отделов (как правило, контрольно-ревизионных). Задача данных органов – проверка
всех субъектов (учреждений, компаний и прочих организаций, которые входят в
ведомство структуры).
2. Внутрихозяйственным. Такая проверка возлагается на финансовые
службы компаний или предприятий. Чаще всего работа поручается финансовым
отделам организаций, бухгалтериям и прочим отделам. Основная задача – проверка
качества ведения финансовой и производственной деятельности организации и всех
его структурных отделов.
3. Общественно-финансовым. Здесь основные проверки осуществляются
физические лица, которые возложили на свои плечи функции контроля. Вся работы
при этом осуществляется на добровольных началах.
4. Независимым. К данной категории можно отнести проверки, которые
выполняются специальными службами и отдельными физическими лицами.
Основными методами государственного контроля в РФ
являются комплексные ревизии и тематические проверки. Способы проведения
ревизий и проверок зависят от конкретных задач, которые ставит перед
контролерами направившее их ведомство. Если ревизия предполагает контроль
законности и правильности проведения финансовых операций и достоверности
финансовой информации, то проверки преследуют цель контроля качества
управления финансовыми ресурсами на всех стадиях их планирования и
использования, оценки эффективности и целесообразности произведенных
финансовых операций.
Главная особенность планов внутреннего контроля в государственных
организациях состоит в том, что структура соответствующих документов
определяется на уровне нормативно-правовых актов, а также ведомственных
распоряжений. То есть конкретный орган власти или учреждение, в отличие от
частной фирмы, как правило, не наделены полномочиями по корректировке
структуры плана.
31
Если рассматривать нормы, зафиксированные в приложении к письму
Минфина РФ от 19.01.2015 № 02-11-05/932, то можно обратить внимание на
положения п. 45 данного НПА. В соответствии с ним в планах ведомственного
финансового контроля должны быть указаны:
- темы контрольных мероприятий;
- объекты контрольных мероприятий;
- виды проверок;
- проверяемые периоды;
- сроки проведения контрольных мероприятий.
Законодательством РФ также предусмотрено использование планов
внутреннего контроля, утвержденных конкретными ведомствами. Так, в
соответствии с пп. 3 и 4 Правил осуществления финансового контроля Федеральной
службой финансово-бюджетного надзора, утвержденных постановлением
Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092, план мероприятий по контролю
Росфиннадзора утверждается:
- на уровне центрального аппарата — руководителем по согласованию с
Минфином;
- на уровне региональных подразделений — руководителями
соответствующих органов по согласованию с руководителем Росфиннадзора или
его заместителем.
Можно отметить, что указанные нормы постановления № 1092 также
распространяются и на формирование планов Росфиннадзора, относящихся к тем
направлениям деятельности ведомства, которые связаны с проверкой других
госструктур и частных организаций.
В российской практике государственного контроля прослеживается
тенденция смещения акцентов с проверки соответствия деятельности
законодательству, установленным нормам и правилам на анализ, оценку и
выработку предложений, направленных непосредственно на повышение
32
эффективности деятельности государственных организаций, компаний и
учреждений, а также выполнение социальных функций государства.
Важное направление в России в развитии форм и механизмов
государственного финансового контроля заключается в переходе от ведения
обычных контрольных мероприятий к аудиту эффективности бюджетных расходов
[13, 14], представляющих собой один из инструментов взаимодействия
контролирующих органов и общества, которые обеспечивают более высокую
прозрачность деятельности органов государственной власти и являются средством
профилактики нецелевого использования ресурсов и проявления коррупции
чиновников в явной и скрытой формах.
Принимая во внимание цели и задачи контроля за деятельностью органов
региональной исполнительной власти, необходимо более детально рассмотреть
систему показателей, применяемых для мониторинга деятельности субъектов
государственного управления на региональном уровне, и установить их
соответствие содержанию понятия эффективности в сфере государственного
управления.
При этом, целесообразно принять во внимание применяемую в зарубежной
практике оценки эффективности общественного сектора концепцию, согласно
которой эффективность публичных учреждений.
Развитие нормативно – правовой базы контроля осуществляется на
протяжении всей истории развития как государственности, так и контроля. При
этом во всем мире, в каждом без исключения государстве имеет важное значение
контрольная функция и нормативное регулирование данного процесса. Развитие
нормативно – правовой базы осуществляется как на уровне отдельных государств,
так и общества в целом. Важное значение во многих государствах уделяется
мировой практике осуществления контроля за оригами власти. При этом
необходимо учитывать тот факт, что использование зарубежного опыта должно
33
осуществляться не точным копированием, а осуществляться с учетом особенностей
развития того или иного государства.
Таким образом, контроль может осуществляться на различных уровнях как
на макро, так и микроуровнях. Контроль может осуществлять как в рамках
госуправления, так в рамках отдельного хозяйствующего субъекта. Контроль
осуществляется различными органами, действующими на постоянной основе или
созданные для реализации контроля. Осуществление такой важной задачи
осуществляется на основе определённых принципов и сформированных
нормативно – правовых актов. по средствам осуществления финансового контроля
достигаются такие задачи как сохранность средств, их целевое и эффективное
расходование.
Контрольная функция среди других функций современного российского
государства выступает в настоящее время одной из самых важных, поскольку
позволяет обеспечить стабильное развитие государства, полноценную реализацию
прав и свобод проживающих в нем граждан.
Успешность государственного контроля во многом определяется качеством
его организационных, правовых и методических оснований, а также степенью их
соответствия особенностям складывающейся социально-экономической ситуации.
Обеспечение условий эффективного функционирования рассматриваемого
института находится, таким образом, в серьезной зависимости от состояния
теоретико-методологического базиса контроля как целостной области научных
знаний.
34
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ ЗА ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Президентский контроль за деятельностью органов государственного
управления
По мере укрепления российской государственности формируется
современная система государственного контроля за финансовой деятельностью. В
России в современных условиях формы и механизмы государственного контроля
носят конкретно-исторический характер. В настоящее время они определяются
возрастающей ролью государства как в экономике, так и в социальной сфере.
Развитие нормативно – правовой базы осуществляется как на уровне
отдельных государств, так и общества в целом. Важное значение во многих
государствах уделяется мировой практике осуществления контроля за оригами
власти. При этом необходимо учитывать тот факт, что использование зарубежного
опыта должно осуществляться не точным копированием, а осуществляться с учетом
особенностей развития того или иного государства.
В российской практике государственного контроля прослеживается
тенденция смещения акцентов с проверки соответствия деятельности
законодательству, установленным нормам и правилам на анализ, оценку и
выработку предложений, направленных непосредственно на повышение
эффективности деятельности государственных организаций, компаний и
учреждений, а также выполнение социальных функций государства.
Важное направление в России в развитии форм и механизмов
государственного финансового контроля заключается в переходе от ведения
обычных контрольных мероприятий к аудиту эффективности бюджетных расходов
[13, 14], представляющих собой один из инструментов взаимодействия
контролирующих органов и общества, которые обеспечивают более высокую
прозрачность деятельности органов государственной власти и являются средством
35
профилактики нецелевого использования ресурсов и проявления коррупции
чиновников в явной и скрытой формах.
В законодательстве России предусмотрено и создание специальных
субъектов общегосударственного финансового контроля, для которых финансовый
контроль является основным видом их деятельности.
Глава государства – это высший должностной орган, первое лицо в
структуре управления страной, носитель исполнительной власти, гарант
конституции, суверенитета, свобод и прав граждан. В большинстве стран глава
государства – это одна из главных составляющих законодательной и
исполнительной власти. Без подписи такого лица закон считается
недействительным. При этом в каждой стране формы, полномочия, правовая
форма, компетенция и особенности выбора главы государства могут различаться.
1. В сфере государственного управления глава государства имеет право
объявлять чрезвычайно положение (в части страны или на всей территории),
выполнять функции главнокомандующего, участвовать в формировании новой
правительственной структуры (чаще всего формально), органов судебной власти,
вносить предложения в финаносово-кредитную политику страны, банковское
законодательство и так далее. В последних двух функциях роль главы государства
часто сводится к поднятию вопроса об отставке.
2. В сфере законодательного управления глава государства может
выдвигать различные инициативы, назначать очередные или внеочередные
выборы, распускать нижнюю (иногда – верхнюю) палаты, созывать парламент.
Кроме этого, верховный правитель имеет право давать предложения по
изменениям в законодательной сфере, может промульгировать (санкционировать,
публиковать) законы, обращаться к органам конституционного контроля при
наличии сомнений в подлинности того или иного закона.