15
Контроль на основе государственных органов следует рассматривать как
одно из направлений деятельности этих органов в отношении предотвращения
возможных негативных последствий в связи с несоблюдением этими органами
требований, установленных нормативными положениями.
Важность аудита для всех без исключения государственных органов нельзя
недооценивать. Действительно, использование функции контроля позволяет
органам государственной власти не только осуществлять самоконтроль за своей
деятельностью, но и показывать населению, что деятельность государственных
органов, в частности исполнительных, носит уставный характер и соответствует
параметры, установленные в нормативных положениях [6].
Таким образом, изучение определения термина «контроль» показывает, что
контроль и государственное управление являются двумя независимыми
институтами, но они являются непосредственно связанными понятиями. В
зависимости от направления и организационно-правовых форм городской
контроль распределяется на внешний (осуществляется в отношении объектов, не
подпадающих под действие регулирующего органа) и внутренний
(осуществляется в системе, передается исполнительному органу или
товарищескому органу). В зависимости от этапов работы управление может
быть: начальное, текущее, следующее.
В связи от субъекта работы имеется надзор Президента РФ, надзор
организаций представительной (законодательной) власти и надзор организаций
исполнительной власти.
1.2 Характеристика видов, форм и методов финансового и
административного надзора
Прежде чем ставить и решать новые задачи, следует выявить и оценить
выполнение ранее принятых решений. Контроль исполнения принято считать
азбукой управления. Ни одна страна не обходится без государственного и
общественного контроля. Контролю подлежат все сферы и уровни деятельности,
16
где в той или иной степени затрагиваются интересы государства, права и
обязанности граждан, расходуются бюджетные средства. Государство
осуществляет контроль за реализацией политики, соблюдением организациями,
юридическими и должностными лицами, гражданами законодательства,
общественного порядка, используя меры по предотвращению нарушений,
выявлению их на ранней стадии, привлечению при необходимости виновных к
ответственности, компенсации ущерба. Контроль предполагает предварительное
наделение правами, возложение ответственности, принятие обязательств.
Содержание контроля составляют сбор информации, мониторинг, анализ
операций. Различают контроль внутренний (силами внутриведомственных
контрольных органов и руководителей) и внешний контроль (уполномоченными
на это органами власти) [17].
Любое современное государство считает приоритетным направлением в
своей деятельности – создание эффективной системы государственного
контроля и надзора. Е.А. Маштакова выделяет государственный контроль как
особую функцию государства, наделенную определенными признаками.
Особенность данной функции заключается в том, что государственные органы
наделяются полномочиями осуществлять от лица государства контроль
деятельности объекта контроля.
В своей деятельности государственный орган использует метод анализа,
целью которого служит получение информации, с помощью которого
выявляются нарушения законодательства, отклонения от предписаний, на
основании чего в последствие устанавливаются требования об устранение
недостатков.
Контрольная функция в государственном управлении состоит из изучения и
сравнения текущего состояния конкретной отрасли с условиями, отклонениями
в выполнении поставленных задач и причинами этих отклонений, а также с
оценкой активности и осуществимости такого маршрута. Такая специфика цели
контроля, как отмечают исследователи в своих работах, позволяет выделить ее
среди других функций управления, создать специальные органы, которые не
17
выполняют или почти не выполняют функции государства в качестве контроля,
и определить компетенцию таких организаций [23].
Государство это особая политическая форма, деятельность которой
направленную на признание и реализацию общих и частных интересов
гражданского общества. Наиболее важным критерием в признаке функции
следует считать ее постоянство, который, прежде всего, заключается в
стабильности, непрерывности и имеет длительное по времени действие.
Функцию необходимо рассматривать вторичной категорией по отношению к
целям и задачам. Такой подход обусловлен тем, что исполнение
государственным органом возложенных на него задач, являются производными
от этих задач и соответственно выступают функциями органов государственного
управления. Под функцией в теории государства и права понимается предмет, а
также содержание определенной деятельности государственно-правового
института, данный термин используется для характеристики социальной роли
государства и права.
Д.А. Липинский понимает функцию, как такое назначение и направление
воздействия права на общественные отношения, потребность в осуществлении
которого, порождает необходимость действия права как социальное явление.
Как указывает В.Т. Смирнов, функции государства в советском праве
рассматривалась как основополагающие направления его деятельности.
Отдельно следует указать, что отдельные авторы предлагают включить в
содержание функций государства средства, методы, формы и цели
государственной деятельности.
Л.А. Морозова, дает такое объяснение термину функция государства - как
обсуждаемый во всестороннем рассмотрении предмет и его содержание
деятельности государства, который реализуется через методы, средства и
способы.
В.А. Затонский, в свою очередь, предлагает рассматривать функции
государства как неукоснительные, направляющие развития внутренней и
внешней деятельности государства, при этом для государства они обязательны к
18
исполнению. Направленность функций государства преимущественно связанно
с реализацией как обще-социальных нужд, так классовых, групповых,
национальных, религиозных и иных проявлениях внутри общества в виде
потребностей интересов. Реализация функций государства может быть, как на
протяжении всего развития общества, так и на отдельно взятом этапе развития
общества [33].
По мнению В.М. Корельского, функции государства позволяют заглянуть в
саму природу государства, раскрыть его сущность главную составляющую,
такое возможно только по тому, что между ними нет ни каких других
вспомогательных связей, они так сказать действуют непосредственно напрямую
по проблеме общества. Нетрудно заметить, что, раскрыв таким образом функции
государства, сами функции полностью растворяются в основных направлениях
деятельности государства, но поскольку их необходимо различать,
представляется целесообразным различать внутренние и внешние функции
государства.
В.Ю. Кикотя и В.В. Лазарев предполагает, что деление на внутренние и
внешние функции очень произвольно. Объясняя это тем, что внутренняя и
внешняя деятельность государства проявляется в таких секторах, как
экономика,политика, культура взаимосвязана и действует друг на друга.
Конкретные функции государственного управления должны включать:
1. Применение государственных ограничений в области поддержания
правопорядка и общественного порядка: обеспечение адекватных оборонных
возможностей страны; Установление и поддержание пограничного режима,
защита государственной границы; Поддержание общественного порядка и
безопасности; Защищать жизнь, общественное здоровье и имущество от
преступных и других незаконных нападений. Борьба с организованной
преступностью и коррупцией в различных сферах имеет особое значение для
учреждений, обеспечивающих безопасность граждан и государства.
19
2. Государственное регулирование по ограничению ненадлежащего
государственного вмешательства в экономическую и социокультурную сферу:
улучшение общественного благосостояния, социальной защиты людей, чьи
доходы ниже прожиточного минимума; обеспечение рационального, полного и
комплексного использования природных ресурсов; охрана окружающей среды
[36].
Как уже отмечалось, функции государства в целом составляют совокупную
совокупную активность, которую можно определить как систему. Под системой
понимается большое количество составляющих элементов во взаимосвязи,
которые образуют неразделимый конгломерат. Общая составляющая такой
деятельности состоит в разносторонней работе всего государственного
механизма, которая является сложной, коллективной и осуществляется с
использованием различных средств, методов и форм.
Перечень специальных функций публичного управления чрезвычайно
сложно установить, так как у государственного управления есть много областей
деятельности, которые обеспечивают выполнение его основных задач.
Специальные функции государственного управления включают в себя:
- разработка и внедрение нормативов размеров, материальных, финансовых
и трудовых затрат государственных органов;
- подтверждение финансовых и иных материальных затрат на содержание
персонала государственного органа;
- разработка критериев оценки эффективности работы государственных
служащих;
- проведение исследований в различных государственных органах;
- разработка нормативных правовых актов, устанавливающих отношения
государственной службы или иные правоотношения в специальных
государственных органах.
Каждый из федеральных органов исполнительной власти, действующих в
стране, выполняет различные возложенные на него функции. государственного
20
управления, которые представляют собой функции специальных органов
государства, органов исполнительной власти.
Метод государственного управления — осознанный способ воздействия
управляющего субъекта на объект легитимными средствами, то есть это
определенный, сложившийся в практике набор взаимосвязанных
управленческих действий для достижения поставленных целей [41].
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления
используют в своем распоряжении различные средства: экономические,
политические, идеологические. Государство (по решению суда) может запретить
политическую партию за ее неконституционную деятельность, а мэрия не может
допустить политической демонстрации с националистическими лозунгами,
запретить пропаганду экстремистской идеологии. Различные методы
поощрения используются,разрешений, требований, запретов, за невыполнение
может быть установлена ответственность. Важно, что органы и должностные
лица могут применять только такие методы государственного и муниципального
управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с ним уставом
муниципального образования). Выделяют следующие основные методы
государственного управления.
Административно-правовые методы - это методы государственного
управления, которые основаны на иерархической структуре управляющего
государственного субъекта и осуществляются в рамках и в соответствии с
процедурой, изложенной в Конституции, законах и других правовых актах,
действующих в стране. Субъект является владельцем административных
полномочий. Их суть заключается в воздействии на тип «заказ - выполнение»
контролируемого. Система законодательства, осуществляющая вертикальную
власть и использование запретительных санкций, включая правоохранительные,
обеспечивает прямую зависимость подчинения, управляемую менеджером.
Среди правовых методов можно выделить государственное управление,
правосудие и контроль. Инструментарий (административно-правовой: закон,
устав, директива, указ, постановление, постановление, образование и другие
21
элементы). Примеры: уплата налогов работниками Российской Федерации в
бюджеты разных уровней Российской Федерации; решение исполнительной
власти субъекта Российской Федерации; обмен паспорта гражданина РФ на 20 и
45 лет.
Организационные методы - основаны на правовых нормах и специфике
организации как системы. Это управление путем создания организации или
улучшения существующих для решения определенных проблем.
Организационные методы влияют на все этапы управления. Организационные
меры осуществляются через прямое и косвенное влияние на руководителей и
менеджеров. Типичные организационные механизмы: перераспределение
власти, ответственности; разработка инструкций и правил;работа персонала.
Методы политического управления - методы прямого или косвенного
воздействия на поведение и действия лиц, управляемые политическими
средствами. Прежде всего, речь идет о государственной политике,
разработанной и осуществляемой властями. Политические инструменты:
комплекс демократических форм, стандартов и процедур для политических
действий и отношений; технологии парламентаризма - это, например,
парламентские дебаты, оппозиционная деятельность, лоббирование групп и
интересов в парламенте, практика слушаний в правительстве, парламентские
слушания; также референдумы, переговорные процессы, дискуссии.
Экономические методы - это формы и средства воздействия на социально-
экономические условия жизни людей, коллективов, социальных сообществ,
организаций; они также представляют собой способы создания государством
определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно делать то, что
хочет государство. Такие методы основаны на наличии у граждан, организаций
и состоянии материальных интересов, определяющих их действия, а степень
экономической активности определяется развитием и объемами материального
стимулирования [29].
Основные инструменты: разделение и перераспределение материальных и
экономических ресурсов муниципальными властями, регулирование
22
экономических потоков в государстве, создание и исполнение бюджетов;
Применительно к человеку это механизмы материального стимулирования труда
и предпринимательства.
Подготовка и реализация национальной фискальной политики; Налоговые
льготы, например, для увеличения доли иностранных инвестиций в
национальной экономике, практикуется снижение ставки налога на иностранные
основные средства, «налоговые льготы» для конкретных компаний. Еще одним
примером является концепция государственного социального обеспечения -
выплаты высоких и номинальных стипендий, пенсий.
Социальные методы - используются для мотивации деятельности людей,
управляемых путем изменения социальной среды и удовлетворения жизненных
потребностей и интересов. Инструменты: разработка и внедрение национальных
социальных стандартов в области социальных льгот и услуг; законодательное
закрепление и внедрение уровня обслуживания населения; регулирование
системы оплаты труда, пенсионное обеспечение; социальная помощь и т. д.
Неправовые методы. Есть две подгруппы: организационная и техническая,
которые совершены в соответствии с правовыми нормами, но их процедура не
регламентирована в деталях законом, и незаконные, которые совершены с
нарушением действующего законодательства. Примеры Организационно-
технические противозаконные методы используются при операциях в
экстремальных условиях филиалов Министерства Российской Федерации в
области гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и реагирования на
стихийные бедствия. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один
правовой акт не предоставляет все возможные и необходимые варианты
действий или бездействия, их обоснованность и актуальность для текущей
ситуации.
Незаконные методы - применение насильственных мер для разгона
разрешенной демонстрации; злоупотребление государственными средствами
федеральным или региональным бюджетом.
23
Информационно-идеологические методы — это преднамеренное моральное
и моральное воздействие государства на совесть людей, пропаганду и агитацию
государства. Другое применимое название для этой группы методов социально-
психологическое. Примеры. Классическим примером является предупреждение
Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации
об опасностях курения, обязательное для каждой пачки сигарет. Социальная
реклама, которая сейчас является частью жизни российского общества и
направлена на воспитание гражданского сознания и уважения к законам: «Плати
налоги и спи спокойно»; «Побежав на красный свет, можно попрощаться с
белым»; «Пропаганда здорового образа жизни».
24
Глава 2. Исследование организации контроля за
деятельностью органов государственного управления в России
2.1 Контрольная деятельность в органах государственного
управления
Полномочные представители Президента Российской Федерации в
федеральных округах призваны играть важную роль в системе государственного
контроля за соблюдением законодательства о государственной службе.
Мониторинг единства федеральной гражданской службы и государственной
службы в государствах-участниках Российской Федерации представляется
наиболее фундаментальной проблемой в их работе.Должностное лицо в
федеральном округе - это уполномоченный представитель Президента
Российской Федерации, который в пределах своего федерального округа
представляет Президента РФ.
В некоторых субъектах Российской Федерации, например Владимирская
область, Мурманская область, Ставропольский край, закон о гражданской
службе не имеет статей, о системе управления государственной службой, и
вопросам контроля за гражданскими служащими. Контроль Высшим
законодательным органом страны является Федеральное Собрание Российской
Федерации. Федеральное Собрание является постоянно действующим, и состоит
из двух палат, это Государственная Дума и Совет Федерации [25].
Контроль за деятельностью гражданских служащих вытекает из
конституционного принципа разделения властей. Исходя из этого контроль за
исполнительной властью считается главнейшей функцией парламента.
Законодательство России и других зарубежных стран приблизительно имеет
одинаковый набор парламентских контрольных форм, используемые для
контроля за деятельностью государственной администрации. Хотя некоторые
зарубежные и отечественные исследователи придерживаются такой точки
зрения, что парламент Российской Федерации не влияет на исполнительную