25
власть, так как обладает очень ограниченными контрольными полномочиями и
возможностями.
30 декабря 2008 года вступил в силу Закон РФ73 о поправке к Конституции
РФ от 30.12.2008 №7 – ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной
думы в отношении Правительства Российской Федерации». Согласно этого
Закона были внесены изменения, которые заключались в том, что Правительство
РФ должно зачитывать ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а
также по вопросам, которые поставила Государственная Дума [1].
Кроме того, в парламентские формы контроля в настоящее время входят
ответы руководителей федеральных органов исполнительной власти или их
заместителей на вопросы членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы, парламентские вопросы, парламентские слушания,
деятельность комитетов и комитетов палат. Все эти формы информационных
(консультативных) форм парламентского контроля. Их следует отличать от
утверждения форм контроля, в частности утверждения федерального бюджета и
контроля за его исполнением.
Контроль в форме парламентского расследования является результативной
формой парламентского контроля. В соответствии с принятым 27 декабря 2005
года Федеральным Законом №196-ФЗ «О парламентском расследовании
Федерального Собрания Российской Федерации»74 Рассмотрим основные цели
парламентского расследования:
1) защита прав и свобод человека и гражданина, гарантированных
Конституцией Российской Федерации;
2) выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств,
лежащих в основе парламентского расследования, и содействие в их устранении;
3) обеспечить палаты Федерального Собрания Российской Федерации
контролем за деятельностью правительства Российской Федерации, отдел по
устранению фактов и обстоятельств, послуживших основанием для
парламентского расследования.
26
В Вышеуказанном законе устанавливается предмет парламентского
расследования, парламентскому расследованию подлежат:
1) обстоятельства, которые хоть как - то связаны, с ситуациями
техногенного характера;
2) обстоятельства, которые хоть как - то связаны с негативными
последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
3) факты грубого, массового нарушения прав и свобод человека
Парламентскому расследованию не подлежат:
1) Деятельность президента РФ
2) Деятельность органов предварительного следствия и дознания, которая
осуществляется ими согласно уголовного-процессуального законодательства
События, которые стали известны членам Совета Федерации Федерального
Собрания РФ или депутатам Государственной Думы РФ являются основанием
для возбуждения парламентского расследования [5].
На время расследования палатами Федерального Собрания РФ
образовывается комиссия по расследованию указанных фактов и обстоятельств,
затем распускается после его завершения. День вступления в силу постановления
палаты о возбуждении парламентского расследования становится датой
создания комиссии. Федеральное Собрание РФ избирает сопредседателей,
которые стоят во главе комиссии и имеют равные права. Комиссия проводит
пленарные заседания, тем самым реализуя свои полномочия. Заседания
правомочны, если две трети от общего числа членов комиссии присутствуют на
этом заседании. Итоговый доклад разрабатывает комиссия парламентского
расследования, в котором сформулированы факты и обстоятельства по итогам
расследования. Комиссия направляет итоговый доклад на утверждение в
государственную Думу, затем утвержденный итоговый доклад идет в Совет
Федерации. Расследование будет прекращено, когда итоговый доклад не
утвержден какой-либо из палат Федерального собрания.
Утвержденный палатами Федерального Собрания РФ итоговый доклад
комиссии адресуется Президенту РФ, в Правительство РФ, обязательно
27
публикуется в «Парламентской газете» и располагается в международной
компьютерной сети Интернет. По необходимости итоговый доклад направляют
в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти
субъектов РФ и Генеральному прокурору РФ. Парламентское расследование
завершено, после того как, итоговый доклад был направлен Президенту РФ и в
Правительство РФ, и далее комиссия распускается [7].
Среди способов обеспечения законности в государственном управлении
важная роль отводится судебному контролю, который осуществляют
Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Одну
из главных функций судебной власти представляет судебный контроль за
деятельностью государственных органов, их должностных лиц и
государственных служащих, с помощью которого можно восстановить
нарушенные права и эффективно пресечь различные злоупотребления
полномочиями власти.
В статье 46 Конституции РФ закреплены правовые основы судебного
контроля по соблюдению законности при осуществлении возложенных на них
обязанностей органами государственного управления и должностными лицами.
Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти,
общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде,
в соответствии с данной статьей. В последнее время активно обсуждаются
вопросы построения системы административного судопроизводства. На этот
счет ученые, судейские сообщества излагают свое мнение, связанное с
перспективами формирования и целесообразностью специальных
административных судов. Публикуется огромное количество работ, которые
посвящены проблематике административной юстиции [1].
Основным недостатком вышеуказанных трудов представляется отсутствие
выработки единых концептуальных подходов, для определения основных
понятий, например, таких как «административный процесс», «административная
юрисдикция», «административное судопроизводство» и многих других. Одной
главной особенностью формирования административного судопроизводства в
28
России представляется влияние на данный процесс единовременного проведения
ряда социально-экономических и правовых реформ, а именно судебной и
административной, и конечно же важнейшее обновление всего процессуального
законодательства РФ.
Административная юстиция является самостоятельной системой особенных
органов судебной власти. Административная юстиция производит контроль в
сфере государственного управления, и защищает субъективные права граждан,
если они были нарушены незаконными действиями (или бездействием).
Соответственно, урегулирование споров между гражданами и органами
государственного управления, является главной целью административной
юстиции. На этот счет, более доступно выразился Д.Н.Бахрах:
«Административная юстиция - это рассмотрение судами жалоб граждан и
юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти» [41].
Рассмотрим некоторые признаки административной юстиции, которые
высказывают множество ученых:
1) это правосудие, что означает деятельность судов в процессуальной
форме;
2) это рассмотрение и разрешение конфликтов между гражданами,
юридическими и административными лицами;
3) это разноглосия обоснованности и законности властных действий
(бездействия).
Стоит заметить, что в последнее время государственная гражданская
служба практически исключена из сферы по регулированию норм частного
права, а также она демонстрирует публично-правовой институт, с
доминирующими нормами административного права.
На наш взгляд авторы относят к субъектам государственного контроля и
Уполномоченного по правам человека, заявляя о формировании в России новой
– контрольной – ветви власти. Однако данная позиция нами не может быть
подтверждена, т.к. анализ норм соответствующего Закон показывает, что связь
29
Уполномоченного с Государственной Думой ограничивается, с одной стороны,
предоставлением годовых и специальных отчетов, а с другой - решением о
назначении или увольнении.
Правильное включение вопросов по детальному рассмотрению
официальных споров в компетенцию административных судов, создание
которых возможно в ближайшее время. Прокурорский надзор - обеспечивает
верховенство закона, выявляет, устраняет и предотвращает нарушения закона и
является важным средством обеспечения верховенства права в сфере
государственного управления. Надзор за соблюдением законодательства о
государственной службе, а также за законностью деятельности государственных
служащих под общим надзором и надзором за соблюдением прав и свобод
человека осуществляется прокурором [42].
Практическая деятельность прокуроров на государственной службе
строится в соответствии с законом. Основной формой прокурорского надзора
является проверка. Согласно информации, полученной органами прокуратуры о
нарушениях закона, прав и свобод человека и гражданина государственными
служащими, должностными лицами и руководителями государственных
органов, проводятся проверки. Стоит также отметить, что прокуроры имеют
право проводить плановые и внеплановые проверки на соответствие
законодательству о государственной гражданской службе.
Прокуроры, обладая широкими полномочиями, не заменяют других
государственных органов и должностных лиц. Они не имеют права вмешиваться
в оперативную деятельность контролируемых объектов, что и является главной
особенностью прокурорского надзора.
Итак, рассмотрев особенности государственного контроля и надзора за
деятельностью государственных служащих, можем отметить, что субъектами
этого надзора являются Президент, Правительство, Государственная Дума и
Совет Федерации, суды и Прокуратура.
Ответственность государственного служащего внутри органа,
государственного учреждения называют дисциплинарной, применяемой
30
согласно Трудовому кодексу РФ и законодательству о государственной службе,
а вне органа, учреждения или организации административной.
Специфика ответственности государственных служащих состоит в том, что
за служебные действия должностное лицо несет в первую очередь
дисциплинарную ответственность, а не административную. В административно-
правовой науке сформировалось мнение, что ответственность административная
отличается от дисциплинарной, при идентичности субъектов, характером
подчиненности: - при административной ответственности нарушитель не
подчинен органу административной юрисдикции, а при дисциплинарной они
находятся в служебном подчинении.
Основным видом ответственности государственных служащих является
дисциплинарная ответственность (за совершение должностного проступка),
поскольку соблюдение служебной дисциплины и укрепление государственной
дисциплины относятся к важнейшим обязанностям служащего. Дисциплинарная
ответственность налагается на государственных служащих непосредственными
руководителями (начальниками), которые имеют право принимать их на службу.
Совершение проступка является правовым обстоятельством при привлечении к
дисциплинарной ответственности [46].
Все указанные виды ответственности в целом имеют общие объективные и
субъективные основания: противоправность деяния, причинная связь между ним
и наступившим вредным результатом, вина нарушителя. Совокупность
признаков юридического факта, которая является основанием говорить о
наличии противоправного деяния, называется составом. Основанием
дисциплинарной ответственности государственного служащего является
дисциплинарный проступок. В состав дисциплинарного проступка, за который
может быть применена ответственность государственного служащего, входит
несколько элементов: - субъект и субъективная сторона; - объект и объективная
сторона; - закон или иной нормативный акт, признающий соответствующее
поведение государственного служащего наказуемым.36 Основная мера
привлечения к дисциплинарной ответственности - это дисциплинарное
31
взыскание. Под дисциплинарным взысканием необходимо понимать меры
воздействия, которые закреплены нормативно-правовыми актами, их применяют
компетентные, специально уполномоченные субъекты линейной власти в
отношении служащих, совершивших проступок при исполнении служебных
обязанностей или совершивших иные деяния, влияющие на их особый правовой
статус.
Цель применение дисциплинарных взысканий имеет двойственный
характер:
1) Наказание виновного;
2) Общее и частное предупреждение правонарушений, что достигается как
содержанием, так и процедурой назначения дисциплинарных взысканий.
Применение взысканий к виновным лицам принуждает нарушителей к
соблюдению норм служебной дисциплины, но кроме того побуждает их к
сознательно исполнять служебный долг.
Соответственно, дисциплинарные взыскания оказывают общее
предупредительное воздействие и на других служащих. Говоря о видах
дисциплинарных взысканий, мы считаем, что их необходимо различить по
группам. К первой группе можно отнести такие виды, как замечание, выговор,
предупреждение о неполном должностном соответствии, то есть применение
которых преследует цель воздействия на государственного служащего, на его
личность. Ко второй группе можно отнести взыскания - освобождение от
занимаемой должности и увольнение, именно этими взысканиями
ограничиваются права государственных служащих на замещение должности, и
тем более прекращается дальнейшее прохождение службы. При совершении
дисциплинарного проступка, то есть при неисполнении или ненадлежащем
исполнении гражданскими служащими возложенных на него служебных
обязанностей [43].
При проведении служебной проверки необходимо полностью, объективно и
всесторонне установить:
1) факты совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;
32
2) вину гражданского служащего;
3) причины и условия, способствовавшие совершению гражданским
служащим дисциплинарного проступка;
4) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в
результате дисциплинарного проступка;
5) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления
гражданского служащего о проведении служебной проверки .
Если по итогам служебной проверки факт нарушения доказан, то в
отношении такого служащего представитель нанимателя имеет право применить
следующие дисциплинарные взыскания:
1)замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) освобождение от занимаемой должности гражданской службы;
5) увольнение с гражданской службы.
Если рассматривать об административную ответственность, то под
административной ответственностью госслужащих необходимо понимать
реализацию административно-правовых санкций, применение к ним
административных наказаний.
Административная ответственность наступает за совершение деяния,
которое содержит все признаки состава административного правонарушения,
предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных
правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации об
административных правонарушениях. Как правило, государственный служащий
является должностным лицом и несет административную ответственность в
случае совершения им административного правонарушения в связи с
неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных
обязанностей в качестве должностного лица (ст. 2.4 Ко АП РФ).
Основанием административной ответственности государственного
служащего является совершение административного правонарушения, т.е.
33
совершение противоправного, виновного деяния, за которое Ко АП РФ или
законами субъектов Российской Федерации об административных
правонарушениях установлена административная ответственность. Данное
правило однозначно и безоговорочно применимо к государственным
гражданским служащим, но не действует в отношении других категорий
государственных служащих.
Мерами административной ответственности являются административные
взыскания, которые применяются в целях за-щиты правопорядка, воспитания
лица, совершившего административное правонарушение, и предупреждения
совершения правонарушений другими лицами. Применение восстановительных
мер КоАП не относит к административной ответственности.
Видами административных взысканий являются:
а) предупреждение;
б) штраф;
в) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или
непосредственным объектом административного правонарушения;
г) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или
непосредственным объектом административного правонарушения;
д) лишение специального права, предоставляемого данному гражданину
(права управления транс-портными средствами, права охоты);
е) исправительные работы;
ж) административный арест.
Следует также понимать, что совершение административного
правонарушения государственным служащим может повлечь за собой, кроме
административной ответственности, ответственность и дисциплинарную. В этом
случае основанием привлечения государственного служащего к дисциплинарной
ответственности будет не совершение административного правонарушения, а
нарушение служебной дисциплины, выразившееся в нарушении, например,
требований к служебному поведению сотрудника, нанесении ущерба его
34
репутации либо авторитету учреждения или органа уголовно-исполнительной
системы [36].
Таким образом, дисциплинарная ответственность государственных
служащих наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение
должностных обязанностей, то есть при совершении проступка. При совершении
проступка назначается служебная проверка по итогам который государственный
служащий может признан виновным, и только после этого к нему может
применено дисциплинарное взыскание (взыскание, выговор, предупреждение,
увольнение).
Административная ответственность в отношении государственных
служащих - реализация административно- правовых санкций, применение к ним
административных наказаний.
Анализ показал, что финансовому контролю отводится важнейшее место в
системе контроля за деятельностью органов государственного управления.
Финансовый контроль - это контроль за финансовой деятельностью всех
экономических субъектов (страны, компаний, учреждений, организаций),
проводимый законодательными и исполнительными органами на всех уровней
власти, а еще специально созданными учреждениями при помощи особых
методов, включающих комплект приемов, способов и действий контролеров,
позволяющий им добиться установленные задачи. Счетная палата Российской
федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральная
служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная налоговая служба. Также
важное место занимает административный контроль за деятельностью
государственных служащих.
Это деятельность осуществляемая исполнительными органами всех ветвей
власти (контроль вышестоящих должностных лиц за действиями подчиненных:
создаются инспекционные и надзорные органы).
Основным результатом административного контроля, при выявлении
нарушения, является привлечение государственного служащего к
ответственности Установлено, что административная и дисциплинарная