45
В первую очередь, отметим такой орган, как Контрольное управление
Президента РФ, действующее на основании соответствующего Положения,
утвержденного Указом Президента РФ от 8 июня 2004 года № 729 .
Основными задачами Управления являются:
- контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а
также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий
Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод
человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента
Российской Федерации;
- контроль над реализацией общенациональных проектов;
- контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской
Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;
- контроль над реализацией ежегодных посланий Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных
посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов
Президента Российской Федерации;
- информирование Президента Российской Федерации и Руководителя
Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и
подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению
выявленных нарушений.
Основными функциями Управления являются:
- организация и проведение проверок и других контрольных мероприятий;
- рассмотрение отчетов об исполнении поручений Президента Российской
Федерации и подготовка предложений по снятию с контроля или продлению
сроков выполнения этих распоряжений;
- контроль за деятельностью независимых подразделений Администрации
Президента Российской Федерации по поручению Президента Российской
Федерации или главы Администрации Президента Российской Федерации;
46
- осуществляет контроль за выполнением сметы Администрации
Президента Российской Федерации по поручению Главы Администрации
Президента Российской Федерации;
- осуществление от имени главы Администрации Президента Российской
Федерации координации мероприятий, связанных с контролем полномочных
представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и
независимых подразделениях Администрации Президента Российской
Федерации, а также внедрение методических указаний для этой деятельности;
- участие в предупреждении и устранении выявленных нарушений;
- участие в подготовке материалов к ежегодным посланиям Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;
- изучение опыта регулирующих органов в других странах.
Руководство, выполняющее свои задачи и функции, имеет право:
- создавать комитеты с фиксированным участием сотрудников аппарата
доверенных лиц Президента Российской Федерации в федеральных округах,
работников федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правоохранительных
и регулирующих органов;
- направлять сотрудников Управления на заседания правительства
Российской Федерации, в коллегии федеральных органов исполнительной
власти, а также на заседания по контрольным вопросам, проводимым
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации. Россия; вносить в установленном
порядке предложения Президенту Российской Федерации, Правительству
Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной
власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации
относительно санкций должностных лиц в событие по умолчанию или
ненадлежащее исполнение законов, указов, распоряжений и иных федеральных
решений Президента Российской Федерации, а также временное отстранение
должностных лиц, совершивших служебные проступки от исполнения
47
служебных обязанностей; призывают должностных лиц давать устные и
письменные объяснения по поводу неисполнения или ненадлежащего
исполнения федеральных законов (в части полномочий Президента Российской
Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина),
указов, распоряжений и др. решения Президента Российской Федерации;
направлять в прокуратуру Российской Федерации, следственным органам
Следственного комитета Российской Федерации, органам внутренних дел
Российской Федерации, органам Федеральной службы безопасности и другим
существенным государственным органам сведения о нарушениях, выявленных в
результате проверок;
- запрашивать и получать необходимые документы от независимых органов
Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных
государственных органов, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от
организаций и должностных лиц в установленном порядке;
- использование баз данных Администрации Президента Российской
Федерации и исполнительных органов Федерации; Привлечение ученых и
специалистов, в том числе на договорной основе, Указ Президента Российской
Федерации от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Указа об управлении
контроля Президента Российской Федерации» // Сборник законов Российской
Федерации. 2004. - № 24. - Статья 2395 [2].
В соответствии с главой 26 Бюджетного кодекса РФ полномочиями по
осуществлению государственного финансового контроля на федеральном
уровне обладают законодательные органы РФ, осуществляющие
предварительный, текущий и последующий контроль в финансово- бюджетной
сфере (статья 265 БК РФ). Важно, что эти органы вправе создавать собственный
контрольный орган, которым сейчас является Счетная Палата РФ.
Государственный финансовый контроль осуществляется также федеральными
органами исполнительной власти (статья 266 БК РФ), среди которых выделены
48
Федеральное Казначейство и ФС ФБН (статьи 267, 268 БК РФ), а также главные
распорядители бюджетных средств (статья 269 БК РФ).
Однако финансовый контроль осуществляется не только в государственном
секторе. Необходимо соблюдать наличие налогового и валютного контроля, а
также банковского надзора. Исходя из этого, мы можем назвать более широкий
круг контрольных органов, чем те, которые перечислены в БК РФ. На
федеральном уровне финансовые и контрольные меры осуществляются
соответствующими комитетами палат Федерального Собрания Российской
Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации, различных федеральных органов исполнительной власти и
Центрального Банк России. Российская Федерация (которая не имеет статуса
государственного органа и осуществляет валютный контроль и банковский
надзор). Рассмотрим более подробно правовой статус некоторых органов
финансового и бюджетного контроля. Научно-практический комментарий
«Система органов государственного финансового контроля: полномочия,
основные направления деятельности и вопросы их координации».
Счетная Палата РФ является конституционным органом государственного
финансового контроля. Ее правовой статус и полномочия регулируются
Федеральным законом от 11 января 2005 года № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ».
Согласно ст. 2 этого закона, задачами Счетной палаты являются:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением
доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов по объему, структуре и назначению;
- определение эффективности и целесообразности расходования
государственных средств и использования федеральных средств
- собственность;
- оценка обоснованности статей доходов и расходов проекта федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- финансовое знание проектов федерального права, а также нормативно-
правовых актов федеральных государственных органов, предусматривающих
49
расходы, покрываемые федеральным бюджетом или влияющие на
формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федерального
внебюджетного бюджета;
- анализ выявленных отклонений от показателей, установленных в
федеральном бюджете и бюджетах федеральных внебюджетных фондов,
подготовка предложений по их устранению и совершенствование бюджетного
процесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств
федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов в Центральном
банке Российской Федерации, уполномоченных банках и других финансово-
кредитных учреждениях Российской Федерации;
- Регулярная отчетность перед Советом Федерации и Государственной
Думой о ходе исполнения федерального бюджета и результатах контрольных
мероприятий.
Отметим, что именно Счетную палату Российской Федерации многие
эксперты считают высшим органом внешнего финансового контроля
государства в государстве. Это связано с тем, что он имеет конституционный
статус, не принадлежит ни к одной из ветвей государственной власти и, будучи
подотчетным Федеральному Собранию Российской Федерации, не подчиняется
ему, имеет достаточные гарантии независимости. Президент Счетной палаты
С.В. Степашин доказывает необходимость закрепления своего статуса высшего
органа финансового контроля в Российской Федерации благодаря тому, что
именно Палата аудиторов действительно независима в системе органов
управления [12, с. 7].
В свою очередь профессор В.Г. Пансков верит в это, принимая внимание
положения Лимской декларации, необходимо придать особый статус
деятельности Счетной Палаты РФ как высшему органу государственного
финансового контроля. Ее функции и сфера деятельности должны
концептуально отличаться от задач других органов финансового контроля,
Счетная Палата должна действовать от имени и в интересах всего общества.
50
Однако вопрос придания какому-либо органу статуса высшего
контрольного органа в государстве до сих пор не решен. Более того, как уже
было отмечено выше, не существует нормативно закрепленных основ
взаимодействия органов государственного финансового контроля. Наряду со
Счетной Палатой РФ и представительными органами государственной власти в
лице соответствующих комитетов Совета Федерации и Государственной Думы
Федерального Собрания РФ функционирует ряд органов исполнительной
власти, также осуществляющих внешний финансовый контроль.
Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной
власти наделено функциями проведения единой финансовой политики и
контроля за деятельностью других федеральных органов исполнительной
власти, что предполагает наличие у Правительства Российской Федерации
полномочий, связанных с финансовым контролем. ,
Особую роль в современной системе органов исполнительной власти
играют федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными
полномочиями. Следует отметить, что функции контроля в различных областях,
связанных с государственными финансами, возложены на федеральные службы,
находящиеся в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Так,
финансовый контроль осуществляют Федеральная налоговая служба и
Федеральная служба страхового надзора. Они выполняют соответственно
функции налогового контроля и контролю над соблюдением страхового
законодательства. Финансовый контроль в рамках бюджетной системы
Российской Федерации осуществляют ФС ФБН и Федеральное Казначейство.
Положение о Федеральном Казначействе было утверждено Постановлением
Правительства РФ от 1 декабря 2004 года № 703 Постановление Правительства
РФ от 1 декабря 2004 года № 703 «Об утверждении Положения о Федеральном
Казначействе» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - №
49. - Ст. 4908..
Очевидно, что присутствие стольких различных органов, выполняющих
аналогичные задачи, не позволяет обеспечить адекватный уровень финансового
51
контроля в стране. Нельзя говорить об их функциональной независимости, а
организационная независимость заменяется отсутствием структуры в системе
органов финансового контроля.
52
Глава 3. Совершенствование контроля за деятельностью
органов государственного управления
3.1 Проблемы контроля в органах государственного управления
В России с ее многообразным историческим опытом и своеобразной
восприимчивостью к мировым новациям, огромными масштабами ресурсного
потенциала и устойчивости, возможностями социального динамизма вполне
реальна долгосрочная перспектива научного и эффективного управления. В
настоящее время приходится констатировать, что Россия имеет дело с глубоким
и беспрецедентным управленческим кризисом. Он приобрел всеобщий характер,
задев основы управленческой вертикали, горизонтальных связей и
информационных потоков. Это нарушило принципы стимулирования,
ответственности и дисциплины, четкого исполнения принятых решений,
строгого контроля и санкций, государственно-административной этики и
культуры. России необходима система государственного управления мирового
класса, для того чтобы страна была в состоянии выдержать международную
конкуренцию в мировой экономике, создать привлекательный для российского
капитала и российских инвесторов инвестиционный климат, привлечь
значительные суммы прямых иностранных инвестиций, а также создать
благоприятные условия для развития сектора малых и средних предприятий,
служащего двигателем экономического роста, о чем свидетельствует опыт ряда
других стран региона [13].
Проблема усугубляется некомпетентностью некоторых чиновников в
государственном аппарате. Однако главная причина недееспособности
государства – всеобщая безответственность как на федеральном, так и на
региональном уровнях. Решение проблем, стоящих перед государственной
властью в современной России, базируется, в первую очередь, на ожиданиях
народа, связанных с личностью президента, установлением политической
стабильности, демонстрацией властью своих шагов, направленных на
повышение уровня жизни людей, постановкой такой проблемы президентом
53
России, ускорением экономического развития страны, перераспределением
денежных средств от богатых к бедным слоям населения, созданием
законодательной базы, необходимой для проведения этих преобразований в
обществе, эффективной работой законодательной и исполнительной ветвей
власти [44].
Происходящие в последнее время сокращения в органах управления в
сочетании с частыми перестановками в высшем эшелоне власти, по видимому,
приводят к обострению проблем подбора и удержания кадров, по мере того как
непропорционально большое число более молодых и квалифицированных
государственных служащих оставляют государственную службу. Как правило,
во многих вновь созданных микроэкономических структурах число вакансий и
потребность в квалифицированных работниках оказываются выше, чем в старых
структурах. В соответствии с этим необходимо реформировать систему
государственных органов, государственных служащих. При урегулировании
данной проблемы ведутся работы, в частности, Указом Президента РФ от
10.03.2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие
системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)»
установлено, что основными направлениями реформирования и развития
системы государственной службы Российской Федерации являются:
• формирование системы государственной службы Российской Федерации
как целостного государственно-правового института, создание системы
управления государственной службой;
• внедрение на государственной службе Российской Федерации
эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
• повышение эффективности государственной службы Российской
Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности
государственных служащих [29].
Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями
государственного управления должны быть эффективность, экономичность и
54
результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой
(измеримой) форме.
Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как
обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как
получить максимальный результат при заданных затратах.
Характерным признаком данного подхода является использование понятия
«государственный менеджмент» в качестве синонима понятия «государственное
управление» [6]. Государство только в том случае может считаться адекватной
формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством
системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих
процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных,
коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и
кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; во-
вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и
приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях и
организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам
интересов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой
практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение
запросов людей. Необходимо достигнуть разумного соответствия между
государственноправовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом
и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и
самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного
управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с
обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной,
демократической и эффективной организации и функционирования.
Актуальность необходимости изменить систему государственного
контроля сложно переоценить. В связи с этим порядок контроля в сфере
государственного управления находится в процессе постоянных изменений.